□李法運(yùn) 劉 瑋

[福州大學(xué) 福州 350100]

社會治理背景下基于云平臺社會組織監(jiān)管機(jī)制研究

□李法運(yùn) 劉 瑋

[福州大學(xué) 福州 350100]

針對現(xiàn)行社會組織監(jiān)管體系和行政流程中存在的問題，研究了社會治理背景下基于云平臺的社會組織監(jiān)管機(jī)制，提出從應(yīng)用即服務(wù)、平臺即服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施即服務(wù)三個層次來構(gòu)建社會組織的監(jiān)管機(jī)制。對每個層次內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)探討和設(shè)計，并從登記聯(lián)動、監(jiān)管聯(lián)動、信用聯(lián)動和政府購買四個模塊具體分析聯(lián)動監(jiān)管運(yùn)行機(jī)理。

社會組織；監(jiān)管；云平臺；社會治理

改革開放帶來政治環(huán)境、社會生活等方面的變化為社會組織的發(fā)展提供了基礎(chǔ)和空間，隨著國家現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)和深入，社會組織的特性使其在承接和提供公共服務(wù)、參與社會管理等方面發(fā)揮的作用日益突出。社會治理背景下政府職能逐步向社會組織轉(zhuǎn)移，政府主導(dǎo)與社會協(xié)同應(yīng)有機(jī)地結(jié)合在一起，以有效調(diào)用體制內(nèi)資源實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

政府相關(guān)部門內(nèi)部信息共享、政府與社會組織間相互監(jiān)督、公眾與社會組織間信息公開與披露的需求都要求在現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制中引入信息化手段，完善監(jiān)管機(jī)制，提升執(zhí)法水平。通過構(gòu)建社會組織“云平臺”，可以有效地整合分散的信息資源，提升信息的共享程度，從而增強(qiáng)相關(guān)部門的信息聯(lián)動性、監(jiān)管聯(lián)動性，提高監(jiān)管水平。

一、社會治理背景下社會組織監(jiān)管存在的問題分析

（一）社會共治理念缺失

在我國社會轉(zhuǎn)型期間，政府已很難單獨(dú)應(yīng)對各種復(fù)雜問題，造成特定公共產(chǎn)品的供給不足，即“政府失靈”。并且，公共產(chǎn)品無法通過市場來進(jìn)行有效的分配，這種免費(fèi)獲取產(chǎn)品或服務(wù)的動機(jī)問題會導(dǎo)致公共產(chǎn)品的供應(yīng)商之間缺乏協(xié)同性，從而造成“市場失靈”[1]?！笆袌鍪ъ`”和“政府失靈”的廣泛存在，使社會組織成為政府部門以外公共產(chǎn)品的供應(yīng)者，有效彌補(bǔ)了政府功能的不足。然而，政府、公眾及社會組織本身對其在社會治理中的認(rèn)識有所偏差。政府對自身角色定位不清，受社會組織“自上而下”和“自下而上”兩種生長路徑[2]的影響，會干預(yù)社會組織內(nèi)部事務(wù)管理，或扮演社會組織在社會治理過程中的角色。公眾不了解社會組織發(fā)揮的作用，在公益事業(yè)中參與度和同理心都不高，反而對在社會公共事物中發(fā)揮主導(dǎo)作用的政府十分依賴。在基于對溫州社會組織的調(diào)查分析中，認(rèn)為社會組織在市政府部門內(nèi)設(shè)或附屬的社會組織從業(yè)者占33%，可見很多社會組織對自己的發(fā)展目標(biāo)和價值訴求還不明確[3]。這三方面都會阻礙社會組織在社會治理方面能力的提升。

（二）監(jiān)管機(jī)制存在弊端

我國社會組織監(jiān)管的核心機(jī)制是審核與登記相結(jié)合的“雙重管理體制”與指導(dǎo)監(jiān)管機(jī)制。由審核機(jī)關(guān)（業(yè)務(wù)主管部門）和登記機(jī)關(guān)（民政部門）對社會組織進(jìn)行“雙重準(zhǔn)入規(guī)制”，由業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)社會組織的日常業(yè)務(wù)指導(dǎo)和年審制度[4]。

雙重管理體制是針對我國改革開放后社會組織無序混亂的迅猛增長而實(shí)行的體制改革，有效地規(guī)范了組織登記運(yùn)行流程。隨著社會組織影響力和在社會治理中所占比重的不斷增大，十八屆三中全會的《決定》更是放寬了社會組織準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，列出了可不經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查管理而能依法直接向民政部門申請登記的四類社會組織。

但是現(xiàn)有的監(jiān)管機(jī)制還存在弊端。監(jiān)管范圍局限于登記和年檢，對于注冊后的業(yè)務(wù)監(jiān)管、執(zhí)法監(jiān)管等監(jiān)管程度較低，監(jiān)管手段單一，沒有建立完整的聯(lián)動監(jiān)管體系，容易形成監(jiān)管死角。

圖1 社會組織現(xiàn)有流程和監(jiān)管體系

（三）政府購買缺乏競爭

政府購買社會組織公共服務(wù)從政府角度看可以轉(zhuǎn)移政府職能、減輕財政壓力，從社會治理層面看有主體保證公共服務(wù)的質(zhì)量。

2014年財政部和民政部發(fā)布了《財政部 民政部關(guān)于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務(wù)的通知》，地方性的文件也相繼出臺，規(guī)范了政府購買服務(wù)的具體方式和工作流程，確保購買服務(wù)工作的有序進(jìn)行。在各地政府購買社會組織服務(wù)時，第三方評估機(jī)構(gòu)和外界監(jiān)督的引入，有效地提升了服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率。

現(xiàn)階段政府購買社會組織服務(wù)未引入競爭機(jī)制，內(nèi)部化購買、定向購買等非競爭性的購買方式比例高居不下，購買服務(wù)的相關(guān)信息透明度不高，評估和績效考核尚未形成聯(lián)動機(jī)制。這使得監(jiān)管主體難以了解相關(guān)信息并作出行動，公眾和媒體也無法參與監(jiān)督購買服務(wù)[5]。

（四）評估制度亟待健全

為保障信息真實(shí)性，加強(qiáng)信息公開環(huán)節(jié)的監(jiān)督、問責(zé)與管理方面，評估制度發(fā)揮著日益重要的作用。我國評估制度分為兩種，一種是政府參與的評估，通過建立評估專家組、評估委員會、復(fù)核委員會來評估社會組織等級；另一種是第三方評估，第三方評估機(jī)構(gòu)不得是民政部門所屬的社會組織或相關(guān)機(jī)構(gòu)。

建立第三方評估機(jī)制是社會組織評估的方向也是完善社會組織監(jiān)管體系的重要內(nèi)容。2015年民政部發(fā)布了《民政部關(guān)于探索建立社會組織第三方評估機(jī)制的指導(dǎo)意見》，是探索建立第三方評估機(jī)構(gòu)健康發(fā)展的政策措施。

評估制度仍有不健全的地方，政府現(xiàn)在雖然注意到了第三方評估制度的重要性，但在實(shí)際監(jiān)管中，相關(guān)部門還是熱衷于傳統(tǒng)的評估手段，以官方為主導(dǎo)，大大降低了第三方評估的獨(dú)立性。政府組織評估和第三方評估結(jié)果沒有很好地形成聯(lián)動機(jī)制以輔助其他監(jiān)管措施[6]。

二、監(jiān)管機(jī)制研究思路

社會組織監(jiān)管機(jī)制的研究不僅需要從社會治理的角度考慮社會組織發(fā)揮的作用，還需要基于信息交互平臺使社會組織業(yè)務(wù)流程簡化、信息流更為通暢，建立聯(lián)動監(jiān)管機(jī)制，提高社會組織的工作效率和水平，增加社會組織工作的透明度和信息披露的真實(shí)性，走出當(dāng)前社會組織的監(jiān)管困境。

云平臺從技術(shù)上降低信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同的難度，使政府部門能夠集中人力物力進(jìn)行本部門的業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)和面向公眾的公共服務(wù)，提高社會組織相關(guān)政府部門服務(wù)效率和信息共享效率與范圍，從而實(shí)現(xiàn)社會組織的聯(lián)動監(jiān)管。

從用戶體驗角度劃分，社會組織監(jiān)管平臺架構(gòu)分為三層，基礎(chǔ)設(shè)施層IaaS、平臺層PaaS和應(yīng)用層SaaS，三層相互獨(dú)立，提供的服務(wù)不同，面對的用戶也不盡相同，如圖2：

圖2 社會組織監(jiān)管平臺總體云框架

SaaS層：可以為社會公眾、社會組織、各級政府部門提供通用共享的信息發(fā)布、網(wǎng)上辦事、信息披露、互動交流和頻道搜索等應(yīng)用服務(wù)，并為社會組織相關(guān)政務(wù)部門提供應(yīng)用管理，包括：注冊聯(lián)動、監(jiān)管聯(lián)動、信用聯(lián)動、管理決策及信息公開。由于應(yīng)用服務(wù)需要滿足不同用戶的各種需求，SaaS 軟件應(yīng)采用分布式的 SOA 架構(gòu)，能支持跨多個服務(wù)器的分布部署和運(yùn)行。

PaaS層：在云數(shù)據(jù)中心的支撐下，用分布式技術(shù)解決信息的同步與整合問題，從而為民管部門構(gòu)建靈活的基礎(chǔ)信息架構(gòu)。

IaaS層：物理層包括服務(wù)器、存儲、網(wǎng)絡(luò)及其他硬件設(shè)備，將虛擬抽象技術(shù)運(yùn)用到服務(wù)器和存儲等設(shè)備，可以對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行邏輯管理。采用虛擬管理、負(fù)載均衡和集群技術(shù)創(chuàng)建出多臺虛擬服務(wù)器進(jìn)行管理，并將各種底層的資源提供給用戶。

（一）網(wǎng)絡(luò)和硬件等基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)建

社會組織監(jiān)管機(jī)制的完善與便捷的網(wǎng)絡(luò)密不可分。監(jiān)管體系的信息化需要建立結(jié)合先進(jìn)性與使用性、可靠性與安全性、開放性與標(biāo)準(zhǔn)性、經(jīng)濟(jì)性與可擴(kuò)充性的聯(lián)通國家、省、市民政局的三級信息網(wǎng)絡(luò)。在實(shí)現(xiàn)社會組織管理信息資源技術(shù)集成之后，可進(jìn)一步挖掘管理和服務(wù)的集成，以跨地區(qū)信息資源共享為目標(biāo)，推動業(yè)務(wù)規(guī)則的完善和業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化，使監(jiān)管活動更具主動性和規(guī)范性。

（二）平臺的構(gòu)建

1．?dāng)?shù)據(jù)中心的構(gòu)建

數(shù)據(jù)中心是社會組織監(jiān)管機(jī)制中的基礎(chǔ)與核心，主要處理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)外部數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)源，它從各方匯總整合采集到的數(shù)據(jù)，為信息的使用管理功能服務(wù)。

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)包括在民政局注冊登記數(shù)據(jù)、各部門信息資源、民政局與各級主管部門共享信息源等，要充分發(fā)揮數(shù)據(jù)在云平臺上的作用，需要建立完善三個數(shù)據(jù)庫。一是建立社會組織主體數(shù)據(jù)庫，記錄社會組織登記、變更登記、退出等信息以及其他業(yè)務(wù)主管部門和監(jiān)管部門提供的社會組織行為活動信息等。二是建立社會組織信用數(shù)據(jù)庫，用以監(jiān)管社會組織行為，并為政府購買服務(wù)提供依據(jù)。三是建立績效數(shù)據(jù)庫，以此來引入競爭機(jī)制，評估社會組織參與政府購買服務(wù)的效果。

外部數(shù)據(jù)是社會組織除了在政府部門以外產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)，包括：從各個網(wǎng)站采集關(guān)于社會組織的資訊；從各個社會組織網(wǎng)站獲取該網(wǎng)站的動態(tài)以及同其他社會組織合作互動交流情況；從網(wǎng)上的實(shí)時互動平臺、反饋或者調(diào)查問卷獲取公眾對社會組織的評價和建議，以此來監(jiān)督社會組織?？梢酝ㄟ^web數(shù)據(jù)挖掘、問卷調(diào)查、專項采集等方法建立此數(shù)據(jù)源。

2．同步與整合機(jī)制

由于社會組織登記部門和各主管部門處在“條塊分割”的管理體制下，傳統(tǒng)的行政管理和人工的數(shù)據(jù)處理方式使各級各部門的資源處于分散、割裂、封閉和無序的狀態(tài)。需要建立信息同步整合機(jī)制，通過共享和挖掘信息，整合資源，實(shí)現(xiàn)信息效益最大化，如圖3所示。

圖3 同步整合機(jī)制

同步與整合機(jī)制包括三大模塊：數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)交換接口以及數(shù)據(jù)監(jiān)管中心。

數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)是異構(gòu)數(shù)據(jù)交換和安全通信的基礎(chǔ)，通過建立基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)體系，包括：社會組織分類標(biāo)準(zhǔn)、代碼表等，結(jié)合報文標(biāo)準(zhǔn)、通信標(biāo)準(zhǔn)和安全標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)，確保數(shù)據(jù)之間準(zhǔn)確方便地轉(zhuǎn)換和交換。

數(shù)據(jù)交換接口是不同數(shù)據(jù)源、異構(gòu)數(shù)據(jù)庫及跨平臺系統(tǒng)應(yīng)用間信息流動的橋梁，實(shí)現(xiàn)不同部門、不同業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)間的互聯(lián)互通及協(xié)同工作。數(shù)據(jù)交換接口主要包括數(shù)據(jù)庫接口、應(yīng)用系統(tǒng)接口及文件接口。

數(shù)據(jù)監(jiān)管中心負(fù)責(zé)對數(shù)據(jù)交換狀態(tài)的控制以及按照管理權(quán)限及身份驗證保障數(shù)據(jù)交換與傳輸?shù)陌踩ㄟ^錯誤處理和日志管理增強(qiáng)系統(tǒng)的容錯性和安全性。

3．應(yīng)用管理與服務(wù)

應(yīng)用管理與服務(wù)是建立在SaaS層為社會組織政府相關(guān)部門提供管理決策支持和應(yīng)用服務(wù)的模塊。應(yīng)用管理體系包括登記聯(lián)動、監(jiān)管聯(lián)動、信用聯(lián)動和政府購買。

圖4 社會組織監(jiān)管機(jī)制圖

登記聯(lián)動是從數(shù)據(jù)中心的基本數(shù)據(jù)源之一，社會組織主體數(shù)據(jù)庫中獲取社會組織或者法人等的登記注冊信息，以核實(shí)該社會組織是否存在異地注冊記錄或者違規(guī)不合法等情況，通過基礎(chǔ)數(shù)據(jù)對比，對社會組織進(jìn)行監(jiān)管，合法且無登記記錄的社會組織需在社會組織主體數(shù)據(jù)庫中更新記錄，并且建立信用和績效考核記錄；對于違規(guī)不合法的組織需要在信用數(shù)據(jù)庫中登記其基本信息和法人信息，以作為設(shè)定評估等級和監(jiān)管力度的依據(jù)。

監(jiān)管聯(lián)動使社會組織登記部門、各主管部門和執(zhí)法監(jiān)察部門通過信息同步共享平臺對各自轄區(qū)內(nèi)社會組織年檢信息、財務(wù)信息和活動信息等進(jìn)行互通和共享，共同打擊同一社會組織或集團(tuán)在某地區(qū)或全國范圍內(nèi)的違法違規(guī)行為，以解決以往執(zhí)法監(jiān)管不到位、不及時、各業(yè)務(wù)相關(guān)部門出現(xiàn)監(jiān)管斷層的問題。政府相關(guān)部門在對社會組織進(jìn)行年檢信息、財務(wù)審計等相關(guān)信息的核查時，需按其信息披露程度和準(zhǔn)確度給出信用等級并入庫，并以此為依據(jù)靈活設(shè)立不同的獎懲制度和監(jiān)管力度。

政府購買是政府職能轉(zhuǎn)移和發(fā)揮政府、企業(yè)以外第三部門力量的最佳方式。政府購買應(yīng)以評估為整個監(jiān)管過程中的核心機(jī)制，綜合政府相關(guān)部門對社會組織的評估情況、公眾媒體等外部信息反饋情況、專業(yè)第三方評估機(jī)構(gòu)和信用數(shù)據(jù)庫中社會組織信用獎懲記錄來建立完善的服務(wù)評價制度。對于已獲得政府購買資格的社會組織，需引入競爭機(jī)制，生成績效考核記錄，接受政府、公眾、媒體的監(jiān)管，并為政府招標(biāo)提供依據(jù)。

信用聯(lián)動是社會組織監(jiān)管方式改革的重要創(chuàng)新。在社會組織，特別是慈善機(jī)構(gòu)的信用危機(jī)下，建立信用聯(lián)動機(jī)制可以加強(qiáng)社會組織信用建設(shè)，形成以誠為本的社會風(fēng)尚。首先要為社會組織主體和法人建立誠信檔案，記錄主體的登記、退出及活動信息。其次結(jié)合績效考核結(jié)果建立獎懲制度，對于績效、信用優(yōu)良的主體給予一定的獎勵，比如：優(yōu)先辦理業(yè)務(wù)等激勵政策。對于績效、信用較差的主體給予一定懲罰，比如：建立社會組織黑名單和退出機(jī)制。除使監(jiān)管工作更加準(zhǔn)確高效外，信用體系也是政府購買依據(jù)之一。

應(yīng)用服務(wù)是在應(yīng)用管理的基礎(chǔ)上為公眾、社會組織和政府相關(guān)部門提供信息共享與互動交流的服務(wù)，具體包括信息公開、互動交流、網(wǎng)上辦事。

社會組織的信息公開既滿足公民和社會組織的知情權(quán)，也是建立公正透明的社會組織的必由之路。信息公開提供政策法規(guī)、相關(guān)論文和研究報告等，為社會組織建設(shè)發(fā)展和監(jiān)管提供理論依據(jù)和支撐，提升社會組織管理水平和監(jiān)管力度。為了維持和提升社會組織公信力，需要將基礎(chǔ)數(shù)據(jù)中社會組織的信用數(shù)據(jù)與績效數(shù)據(jù)以及年度審核評估結(jié)果向社會公眾適當(dāng)披露。

要實(shí)現(xiàn)政府與公眾、公眾與社會組織之間兩兩雙向互動，可利用互聯(lián)網(wǎng)的交互性，通過論壇和問卷表等獲取公眾信息反饋。采用投訴舉報方式的網(wǎng)上公示和主流媒體對社會組織的信息披露，可使監(jiān)察部門隨時了解公眾意見反饋，及時掌握社會組織管理干部的違法違紀(jì)行為，有利于社會組織提升公信力。

網(wǎng)上辦事服務(wù)提供了辦事服務(wù)和辦事平臺，將工作項目、工作程序、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及各個環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)人進(jìn)行公示，使整個辦公流程透明化和高效化。社會組織依據(jù)公開的信息在辦事平臺上實(shí)時辦公，進(jìn)行基本信息的錄入、登記成立、登記變更、登記注銷、年檢申報、年檢結(jié)果查詢、備案、證書補(bǔ)辦、核準(zhǔn)章程等手續(xù)，無須到民政局或相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門辦理業(yè)務(wù)，最大程度避免人力物力等資源的消耗。

（三）相關(guān)制度及標(biāo)準(zhǔn)

社會組織的監(jiān)管需要進(jìn)入制度化的管理階段，要求有相應(yīng)的管理制度體系與之配套，因此需要建立完善的制度和標(biāo)準(zhǔn)，并由相對固定的管理組織機(jī)構(gòu)實(shí)施。

制度：在完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫后，需要制定信息交換制度以加快各部門間信息流通。社會組織年檢、財務(wù)等相關(guān)信息的采集需要以信息披露制度為基礎(chǔ)。第三方評估制度對提高社會組織公信力、改進(jìn)社會組織工作和促進(jìn)社會組織履行公共責(zé)任起著非常重要的作用。標(biāo)準(zhǔn)：包括評估標(biāo)準(zhǔn)、登記標(biāo)準(zhǔn)。檔案數(shù)字化標(biāo)準(zhǔn)等。

三、總結(jié)與展望

隨著云平臺相關(guān)技術(shù)的迅速發(fā)展，其便捷的管理與靈活的設(shè)計為社會組織監(jiān)管帶來了新的發(fā)展機(jī)遇。本文考慮了社會治理背景下政府的轉(zhuǎn)型以及政務(wù)職能的轉(zhuǎn)移，將監(jiān)管的結(jié)果和政府購買服務(wù)聯(lián)動起來，組成分工合理的網(wǎng)絡(luò)以有效調(diào)用體制內(nèi)資源實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，并融合云平臺相關(guān)技術(shù)，既提升社會組織治理水平，又創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制和服務(wù)模式，對社會組織發(fā)展有重要意義。

由于筆者知識深度和廣度有限，對我國社會治理背景下基于云平臺的社會組織監(jiān)管機(jī)制研究仍需進(jìn)一步深化，對以下幾個問題仍需繼續(xù)關(guān)注：首先，由于社會組織發(fā)育狀況、各地經(jīng)濟(jì)條件、購買服務(wù)項目以及政府偏好等因素的不同，政府購買社會組織服務(wù)的購買方式存在較大的靈活性。其次，社會組織監(jiān)管過程中離不開法治化的保障，需要建立科學(xué)完善的行政監(jiān)督和法制監(jiān)督體系。

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編輯 劉 波

Research on Social Organization Supervision Mechanism Based on the Cloud Platform under the Background of Social Governance

LI Fa-yun LIU Wei
(Fuzhou University Fuzhou 350100 China)

Based on the problems of current social organization supervision system and administrative process, the social organization supervision mechanism based on the cloud platform under the background of social governance is studied. We put forward the social organization mechanism from the software as a service (Saas), platform as a service (Paas), and infrastructure as a service (Iaas) three levels, and each level of content is discussed and designed in detail. Then we analyze the linkage supervision mechanism from four modules, namely registration linkage, supervision linkage, credit linkage, and government purchase.

social organization; supervision; cloud platform; social governance

C916

A [DOI]10.14071/j.1008-8105(2016)06-0007-05

2015 - 12 - 29

李法運(yùn)（1963- ）男，博士，福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師；劉瑋（1992- ）男，福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院碩士研究生.