毛良祥，岳永兵

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京101149）

適合礦業(yè)特點的差別化土地政策研究：以山西省為例

毛良祥，岳永兵

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京101149）

為適應(yīng)礦業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展對差別化土地政策的現(xiàn)實需求，以礦業(yè)大省山西為例，重點針對正在實施的采礦用地改革、工礦廢棄地復(fù)墾利用和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤三項試點進(jìn)行了典型分析，并比較分析了礦業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨的實際用地需求與現(xiàn)行政策的差距，結(jié)果表明，礦山企業(yè)廢棄地利用難、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制運行不暢、煤層氣勘探開發(fā)不能享受采礦用地試點政策紅利等問題仍然突出，土地管理政策支撐轉(zhuǎn)型發(fā)展不足的問題正在凸顯。為此，從三項試點、耕地保護(hù)、規(guī)劃管控、市場建設(shè)、權(quán)益維護(hù)等方面研究設(shè)計了一整套適合礦業(yè)特點的差別化土地政策體系，并提出了按步驟、分階段推進(jìn)改革的具體實施建議。

礦業(yè)；轉(zhuǎn)型；土地政策；差別化

差別化是近年來土地管理領(lǐng)域的一個熱門詞匯［1-3］。制定土地政策時，因經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展千變?nèi)f化，地區(qū)、產(chǎn)業(yè)情況千差萬別，應(yīng)該力求避免調(diào)控政策措施的實施在不同階段“一個樣”，對不同地區(qū)、產(chǎn)業(yè)“一刀切”，這是差別化土地政策的實施前提。礦業(yè)長期以來一直是我國一些地區(qū)的主要支柱性產(chǎn)業(yè)，盡管當(dāng)前礦業(yè)經(jīng)濟(jì)形勢低迷，但受特殊的資源稟賦條件和特定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段約束，未來較長時期內(nèi)，礦業(yè)仍將在我國特別是一些礦業(yè)大省、礦業(yè)大市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中占據(jù)相當(dāng)重要的地位，需要在土地管理上給予差別化政策支持。同時，資源型地區(qū)實行經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是大勢所趨，但發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、培育新增長點的任務(wù)艱巨，亟需在制度（包括土地制度）上賦予更大創(chuàng)新空間。本文以山西省為例，探索構(gòu)建適合礦業(yè)特點的差別化土地政策體系。

1 山西省實施礦業(yè)用地差別化管理政策的實踐基礎(chǔ)

2010年底，國土資源部和山西省人民政府簽署了《創(chuàng)新礦業(yè)用地管理機(jī)制合作協(xié)議》，支持山西省抓住獲批轉(zhuǎn)型綜改試驗區(qū)的有利機(jī)遇，創(chuàng)新三項用地機(jī)制，即露天采礦用地機(jī)制、礦業(yè)存量土地整合利用機(jī)制和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制［4］，山西省由此開啟了創(chuàng)新礦業(yè)用地差別化管理政策的實踐探索之路。

根據(jù)部省合作協(xié)議，國土資源部支持山西省開

展露天采礦用地改革試點，在國土資源部批準(zhǔn)的試點區(qū)域，對依法取得露天開采煤、鐵、鋁等礦產(chǎn)資源的企業(yè)，在五年內(nèi)復(fù)墾為耕地或恢復(fù)土地原農(nóng)業(yè)用途的采掘場用地，可采取辦理臨時用地手續(xù)的方式，用于礦產(chǎn)資源開采活動。其特點主要是采用“占地-采礦-復(fù)墾-還地”模式，由縣級政府根據(jù)批準(zhǔn)的露天采礦改革試點實施方案，為露天采礦辦理臨時用地手續(xù)，只占地不征地，不占用新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)。截至目前，國土資源部批復(fù)了13座礦的用地方案，批準(zhǔn)試點面積約23萬畝，另外13座礦的方案已停止批復(fù)。

礦業(yè)存量土地整合利用改革，即后來國土資源部統(tǒng)一部署開展的工礦廢棄地復(fù)墾利用改革，其原理是山西省轉(zhuǎn)型建設(shè)項目在建設(shè)區(qū)占用多少耕地，就要復(fù)墾等面積的工礦廢棄地為耕地。建設(shè)用地與耕地位置互換，面積不變。其特點是復(fù)墾范圍和使用范圍較大，有效拓展了用地空間。試點開展于2012年，國土資源部第一批批復(fù)長治、晉城、朔州、臨汾等4個市的14個縣區(qū)，截至2015年，共下達(dá)建新指標(biāo)6849畝，已報批用地4086畝。2015年又新批準(zhǔn)了太原、大同、忻州、呂梁等四個市開展試點。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鄉(xiāng)建設(shè)用地的地塊（即建新地塊，包括建新安置地塊和建新留用地塊）共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊、土地復(fù)墾等措施，推動城鄉(xiāng)用地布局更加合理［5］。截至2015年，國土資源部共下達(dá)山西省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)20萬畝，山西省根據(jù)各市、縣申請，累計下達(dá)增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)14萬畝，共批復(fù)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實施方案220多個，完成復(fù)墾驗收4.5萬畝，報批用地7.2萬畝。

近年來，山西省在不斷完善上述三項試點的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索實施批而未供計劃指標(biāo)調(diào)劑使用、閑置低效利用土地二次開發(fā)等差別化用地政策，不但全面實現(xiàn)了耕地總量動態(tài)平衡，還有力保障了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的建設(shè)用地需求。

2 土地管理政策在支撐山西省礦業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展上的主要不足

從近年來的實踐看，通過探索與礦業(yè)特點相適應(yīng)的差別化土地管理政策，山西省解決了礦業(yè)發(fā)展中面臨的諸多用地難題。但在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段，土地管理政策支撐不足的問題正在凸顯，集中體現(xiàn)為一些亟需改革的事項缺乏長效機(jī)制，難以從法律、制度層面保障經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

一是礦山企業(yè)廢棄地難以有效利用。為了有效利用礦山企業(yè)多年來形成的廢棄地并保障發(fā)展，山西省近年來實施了礦業(yè)存量建設(shè)用地調(diào)整利用機(jī)制和工礦廢棄地復(fù)墾利用機(jī)制，但兩項機(jī)制均存在明顯的不足：按照礦業(yè)存量建設(shè)用地調(diào)整利用機(jī)制要求，通過礦業(yè)存量廢棄地復(fù)墾的置換指標(biāo)，只允許在本縣域范圍內(nèi)的整合礦業(yè)企業(yè)使用，而其他行業(yè)沒有資格利用置換指標(biāo)，使大量的廢棄地閑置不用；雖然工礦廢棄地復(fù)墾利用機(jī)制可破解此難題，但這項試點僅限定在山西省部分縣區(qū)，適用范圍有限。

二是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制運行不暢。按照規(guī)定，增減掛鉤項目只能在本縣域范圍內(nèi)實施，這就讓一些有用地需求的縣區(qū)因拆舊潛力有限，項目用地?zé)o法得到滿足，而一些縣區(qū)雖然有較大的拆舊潛力，但無用地需求。

三是煤層氣勘探開發(fā)用地問題亟需解決。山西省煤層氣勘探開發(fā)的特點是布點多、單位占地少、用地時間短，所處位置多是山區(qū)上的未利用地，不在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，適合通過臨時用地方式加以解決。但煤層氣不在當(dāng)前采礦用地改革試點的礦種范圍內(nèi)，無法享受相同政策。

山西省在礦業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展中面臨的這些土地管理難題，既與其自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式密切相關(guān)，也是土地管理仍然缺乏科學(xué)化、精細(xì)化手段的必然結(jié)果。深化改革、持續(xù)創(chuàng)新，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與土地管理相協(xié)調(diào)，是破解這些難題的關(guān)鍵。

3 建議

3.1 改進(jìn)礦業(yè)用地的三項試點政策

一是完善采礦用地改革試點政策。適當(dāng)放寬五年的限制條件或允許五年后，企業(yè)對土地進(jìn)行3年的地力培育后再還給集體經(jīng)濟(jì)組織。參照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計算方式，按照采礦和土地復(fù)墾的期限確定補(bǔ)償方案，探索現(xiàn)金補(bǔ)償與實物補(bǔ)償、社會保障相結(jié)合的多元化補(bǔ)償安置方式，推進(jìn)土地股份制改革，切實保障群眾權(quán)益。逐步擴(kuò)大試點的礦種范圍，當(dāng)前可優(yōu)先解決煤層氣勘探開發(fā)用地問題，然后再根據(jù)現(xiàn)實需要進(jìn)一步擴(kuò)大到其他符合條件的礦種。

二是完善工礦廢棄地復(fù)墾利用試點政策。在復(fù)墾資金籌集上，可以考慮從土地復(fù)墾費、耕地開墾費、新增費、土地出讓收入和耕地占用稅地方留成等土地收益，金融借貸，以及引入社會資本三方面籌資，緩解資金不足問題。在激勵農(nóng)民參與上，可按一定比例將掛鉤結(jié)余指標(biāo)留給有用地需求的集體經(jīng)濟(jì)組織作為發(fā)展用地，同時引入土地整治市

場化運作方式，實行“以獎代投”，鼓勵村民自行復(fù)墾。在試點實施范圍上，可在總結(jié)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，盡快將晉中、運城和陽泉三個市納入第三批試點。

三是完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點政策。擴(kuò)大融資渠道，建立政府、社會、農(nóng)民和集體多方投入機(jī)制，將掛鉤指標(biāo)優(yōu)先用于工商企業(yè)，以換取更大增值收益來支撐試點所需資金。完善收益分配，建立增減掛鉤所獲增值收益返還農(nóng)村的渠道與資金管理辦法，保證增值收益全部足額返還用于項目區(qū)農(nóng)村發(fā)展建設(shè)。以太原城市圈及其他設(shè)區(qū)市為單元，探索跨縣域指標(biāo)市場化交易；簡化審批程序，變項目審批為按條件審批，符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度較高、非農(nóng)就業(yè)人口較多、地方財政實力較強(qiáng)等條件的地區(qū)可優(yōu)先自行開展試點，實行指標(biāo)報備（表1）。

表1 山西省改進(jìn)礦業(yè)用地三項試點實施建議

3.2 全面探索實施差別化土地政策

山西省作為國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗區(qū)，應(yīng)充分發(fā)揮在土地管理制度改革領(lǐng)域的窗口作用，爭取在差別化土地政策上率先取得突破。

一是完善耕地保護(hù)政策，保障發(fā)展占地的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)。建立省內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)的市場交易機(jī)制，引導(dǎo)區(qū)域間耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)合理、有序流轉(zhuǎn)。建立土地開發(fā)整治多元投入機(jī)制，鼓勵民間資本進(jìn)入土地整治領(lǐng)域，在有條件的地方實行“以獎代投”，調(diào)動企業(yè)和農(nóng)民參與土地整治的積極性。建立財政補(bǔ)貼為主的耕地保護(hù)基金，專項用于補(bǔ)償對耕地保護(hù)有貢獻(xiàn)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶。加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，補(bǔ)償那些耕地保有量大的地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)［6］。

二是創(chuàng)新規(guī)劃管控和計劃管理，保障產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的用地空間。開展土地利用總體規(guī)劃定期評估和動態(tài)調(diào)整工作，科學(xué)調(diào)整土地利用總體規(guī)劃主要控制指標(biāo)，探索和創(chuàng)新有條件建設(shè)區(qū)用途管制規(guī)則。探索建立建設(shè)用地新增指標(biāo)與流量指標(biāo)互補(bǔ)的土地利用計劃總量指標(biāo)體系，流量指標(biāo)實行城市新增用地和存量用地清退掛鉤。制定推進(jìn)未利用地開發(fā)利用的激勵政策，通過取消未利用地開發(fā)計劃指標(biāo)限制、下放未利用地審批權(quán)限、減免未利用地開發(fā)使用稅費、創(chuàng)新管理等手段促進(jìn)未利用地開發(fā)利用［7］。

三是發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)的穩(wěn)定資金來源?？s小劃撥用地和協(xié)議出讓土地的范圍，逐步將國有土地有償使用覆蓋面擴(kuò)大到基礎(chǔ)設(shè)施、國家機(jī)關(guān)辦公、社會事業(yè)等用地。探索工業(yè)用地彈性出讓和標(biāo)準(zhǔn)廠房租賃制度，強(qiáng)化工業(yè)用地投資強(qiáng)度與容積率“雙控”指標(biāo)管理，限制低端產(chǎn)業(yè)進(jìn)入，促進(jìn)節(jié)約用地。探索將現(xiàn)有集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能分類明晰、細(xì)化為與國有建設(shè)用地劃撥、出讓、租賃、入股等相類似的使用權(quán)類型，全面推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易，制訂集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配辦法，明確流轉(zhuǎn)收益的分配主體、方式、比例。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場，增加對土地保有和流通環(huán)節(jié)的稅收，逐步以“稅收財政”取代“賣地財政”。

四是維護(hù)農(nóng)民合法的土地財產(chǎn)權(quán)益，保障土地管理制度改革的和諧氛圍。建立符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的征地補(bǔ)償機(jī)制，探索“留地”、“留物業(yè)”、“留股份”等多種安置方式。以平等協(xié)商的方式，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益。改革宅基地計劃管理模式，農(nóng)民合理的建房需求不受建設(shè)用地指標(biāo)的限制，用地指標(biāo)按年度匯總后上報核銷。在尊重農(nóng)民意愿的前提下，鼓勵村自治組織對新申請宅基地的農(nóng)戶開展宅基地有償使用試點。逐步放開對宅基地流轉(zhuǎn)的限制，使宅基地在縣域、市域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。明確宅基地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的條件、程序，鼓勵存量閑置宅基地轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地（表2）。

表2 山西省差別化土地政策體系實施規(guī)劃建議

［1］ 許根林，施祖麟.主體功能區(qū)差別化土地政策的合理定位分析［J］.經(jīng)濟(jì)體制改革，2007（5）：13-17.

［2］ 谷樹忠，張亮.迫切需要差別化增加土地制度創(chuàng)新供給［J］.中國發(fā)展觀察，2012（8）：11-12.

［3］ 楊剛強(qiáng)，張建清，江洪.差別化土地政策促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制與對策研究［J］.中國軟科學(xué)，2012（10）：185-192.

［4］ 武俊鵬.十項新機(jī)制撐開山西用地瓶頸，解決11萬畝需求［N］.山西日報，2012-12-24.

［5］ 國土資源部.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法（國土資發(fā)〔2008〕138號）［EB/OL］.http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/ zytz/200903/t20090302_115435.htm.

［6］ 毛良祥.耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償基金規(guī)模研究［D］.北京：中國地質(zhì)大學(xué)（北京），2013.

［7］ 鄭娟爾.西北地區(qū)未利用地差別化管理的實踐與思考［J］.中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2012（6）：15-17.

Study on land policy differentiation suited to the characteristics of mining industry：take Shanxi province as an example

MAO Liang-xiang，YUE Yong-bing
（China Academy of Land and Resources Economics，Beijing 101149，China）

Land policy differentiation is necessary for supporting transformation of the mining.The paper made typical analysis on three pilot in the reform，reclamation and utilization of mining land，urban and rural construction land increase or decrease，compared the gap between actual demand of the mining and the current policy in Shanxi province.The results show that the inadequacies of the current land policy to support the transformation of the mining development have already been highlighted，such as utilization of waste land in mining enterprises，etc.Finally，the authors design a set of land policy differentiation suited to the characteristics of mining，and put forward the policy implementation steps.

mining industry；transformation；land policy；differentiation

F205

A

1004-4051（2016）09-0034-04

2016-01-11

毛良祥（1978-），男，湖南華容人，副研究員，博士，主要從事土地經(jīng)濟(jì)與政策研究。