朱　曉　曾育彪

□專題研究：社會(huì)工作干預(yù)研究

資產(chǎn)社會(huì)政策在中國實(shí)驗(yàn)的啟示——以一項(xiàng)針對(duì)北京外來務(wù)工子女的資產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目為例

朱曉曾育彪

資產(chǎn)社會(huì)政策與收入社會(huì)政策相輔相成，并在反貧困領(lǐng)域中發(fā)揮越來越重要的作用。本文以資產(chǎn)建設(shè)在北京外來務(wù)工子女群體中的實(shí)踐為例，通過隨機(jī)控制實(shí)驗(yàn)的方式來分析干預(yù)取得的效果，反思項(xiàng)目未達(dá)預(yù)期的原因。同時(shí)與中國香港地區(qū)、中國臺(tái)灣地區(qū)及美國開展的項(xiàng)目從項(xiàng)目設(shè)計(jì)、實(shí)施過程及產(chǎn)生成效進(jìn)行比較分析，總結(jié)資產(chǎn)建設(shè)順利實(shí)施的關(guān)鍵因素。進(jìn)一步闡述資產(chǎn)社會(huì)政策在中國大陸地區(qū)成功推行和實(shí)踐需要從項(xiàng)目設(shè)計(jì)、政府、社會(huì)組織、法律制度等方面進(jìn)行補(bǔ)充和完善。

資產(chǎn)建設(shè)；個(gè)人發(fā)展賬戶；資產(chǎn)社會(huì)政策；外來務(wù)工子女

一、一場(chǎng)波及全球的“資產(chǎn)建設(shè)”運(yùn)動(dòng)

邁克爾·謝若登1991 年在《資產(chǎn)與窮人》①邁克爾·謝若登、高鑒國譯：《資產(chǎn)與窮人——一項(xiàng)新的美國福利政策》，北京：商務(wù)印書館，2005年。一書中批判現(xiàn)行以收入為本的社會(huì)政策并沒有持久地改善窮人的生活，并首次提出“資產(chǎn)建設(shè)”理論，認(rèn)為脫離貧困的關(guān)鍵是資產(chǎn)積累和投資而非收入和消費(fèi)，顛覆了窮人不應(yīng)該擁有資產(chǎn)的觀念，而資產(chǎn)的擁有及積累行為也帶來積極福利效應(yīng)，如促進(jìn)個(gè)體和家庭未來取向、更擁有自我效能感等。這里資產(chǎn)的概念僅限于有形資產(chǎn)，主要是金融資產(chǎn)（貨幣儲(chǔ)蓄和金融債券）。作為這一政策工具的“個(gè)人發(fā)展賬戶”，以配對(duì)資金和補(bǔ)貼來鼓勵(lì)窮人存款,以致未來目標(biāo)的達(dá)成并最終脫離貧困。

此后，在全球掀起了一場(chǎng)從理念到實(shí)踐的社會(huì)政策革命，相繼在英國、新加坡、尼泊爾，中國臺(tái)灣、中國香港等國家和地區(qū)進(jìn)行實(shí)踐，如英國兒童信托基金，新加坡兒童培育戶頭、教育儲(chǔ)蓄計(jì)劃等，臺(tái)北市家庭發(fā)展賬戶、希望起飛筑夢(mèng)賬戶等，在哥倫比亞、加納、肯尼亞和尼泊爾四國開展青少年儲(chǔ)蓄項(xiàng)目、香港兒童發(fā)展基金先導(dǎo)計(jì)劃等。此外，國內(nèi)外學(xué)者對(duì)資產(chǎn)在社會(huì)政策領(lǐng)域的研究開始活躍，形成了針對(duì)傳統(tǒng)收入社會(huì)政策的資產(chǎn)社會(huì)政策范式（見表1）。

表1　資產(chǎn)社會(huì)政策與收入社會(huì)政策的比較①馮?，摚骸渡鐣?huì)福利政策范式新走向：實(shí)施以資產(chǎn)為本的社會(huì)福利政策-對(duì)謝若登的〈資產(chǎn)與窮人：一項(xiàng)新的美國福利政策〉的解讀》，《社會(huì)學(xué)研究》，2009（2）。

二、“資產(chǎn)建設(shè)”在北京地區(qū)的實(shí)驗(yàn)

“資產(chǎn)建設(shè)”理論的獨(dú)到性為社會(huì)政策開創(chuàng)了一個(gè)新的研究范式。不可否認(rèn)的是，資產(chǎn)社會(huì)政策的理念是前沿的，通過資產(chǎn)的積累和投資，給弱勢(shì)群體增能。但任何一項(xiàng)研究最終目的都是為了在現(xiàn)實(shí)領(lǐng)域里解決實(shí)際問題，我們的研究不能僅僅停留在理論層面的描述，而應(yīng)當(dāng)著眼于實(shí)際。雖然資產(chǎn)社會(huì)政策已經(jīng)在美國，中國臺(tái)灣、中國香港等國家和地區(qū)成功實(shí)踐，然而中國與美國，大陸與臺(tái)灣在社會(huì)經(jīng)濟(jì)等情況存在一定的差異性，其適用性必須經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn)。如何將卓有成效的“資產(chǎn)建設(shè)”理念及由此發(fā)展而來的“個(gè)人發(fā)展賬戶”這一政策工具在中國落地生根，去解決中國實(shí)際存在的貧困問題及促進(jìn)弱勢(shì)家庭及社會(huì)更長遠(yuǎn)的發(fā)展，亟需我們?nèi)ヌ剿鳌?/p>

早在2010年11月份，由香港青年發(fā)展基金，北京大學(xué)中國教育財(cái)政科學(xué)研究所（China Institute for Educational Finance Research，簡(jiǎn)稱CIEFR）及中國科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心（Center for Chinese Agricultural Policy，簡(jiǎn)稱CCAP）三方合作，設(shè)立“資產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目”（Financial Asset Building，簡(jiǎn)稱FAB），對(duì)部分北京初中階段的外來務(wù)工子女進(jìn)行“隨機(jī)控制實(shí)驗(yàn)”干預(yù)，并對(duì)他們畢業(yè)后的教育選擇進(jìn)行長達(dá)5年的跟蹤調(diào)查。

（一）實(shí)驗(yàn)對(duì)象的選擇

隨著城市化的發(fā)展，日益頻繁的人口流動(dòng)使得“貧困的城市化”現(xiàn)象日漸凸顯，外來務(wù)工人員已成為城市貧困人口新主體，而最讓人擔(dān)憂的是外來務(wù)工子女因教育發(fā)展機(jī)會(huì)受阻而貧困化。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，經(jīng)濟(jì)的成功轉(zhuǎn)型有賴于高素質(zhì)的人力資本，而這取決于大多數(shù)勞動(dòng)力是否接受高中及以上的教育。因?yàn)楦咧薪逃倾暯映踔泻痛髮W(xué)的過渡階段，關(guān)乎學(xué)生的終身發(fā)展，關(guān)乎整個(gè)社會(huì)的教育水平，關(guān)乎未來中國產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型的需求。對(duì)外來務(wù)工子女而言，九年制義務(wù)教育之后的教育是關(guān)鍵教育期，也是教育出現(xiàn)分流的一個(gè)重要分水嶺。就現(xiàn)實(shí)而言，越來越多的外來務(wù)工子女因?qū)W業(yè)成績(jī)、家庭經(jīng)濟(jì)條件、流入地教育制度等原因被迫分流到職業(yè)學(xué)?；蛑苯蛹尤肷鐣?huì)勞動(dòng)大軍。如何有效地改變義務(wù)教育后外來務(wù)工子女的教育選擇，成為中國教育面向未來國家發(fā)展需求的一個(gè)重要而迫切的命題。

此次實(shí)驗(yàn)對(duì)象選擇了北京打工子弟學(xué)校初二年級(jí)學(xué)生，之所以選擇他們主要基于以下四點(diǎn)考慮：第一，北京是中國的一線城市，聚集了大量的外來務(wù)工人員，這些外來務(wù)工家庭在地域上的分布相對(duì)比較集中，易開展項(xiàng)目并實(shí)施干預(yù)。第二，作為首善之區(qū)，北京采取較嚴(yán)格的對(duì)外來務(wù)工子女的教育政策。如果干預(yù)能在北京取得積極的效果，則資產(chǎn)建設(shè)這一社會(huì)政策更易在其他地區(qū)推廣。第三，選擇打工子弟學(xué)校是因?yàn)檫@些學(xué)校收費(fèi)較低，入學(xué)手續(xù)簡(jiǎn)單，吸引大批外來務(wù)工子女就學(xué)，但它無論在硬件還是軟件設(shè)施上都遠(yuǎn)不如公立學(xué)校，教育資源相對(duì)匱乏。另外幾乎沒有本地學(xué)生選擇打工子弟學(xué)校，確保了研究群體高度的同質(zhì)性。第四，選擇初二年級(jí)學(xué)生是因?yàn)轫?xiàng)目設(shè)計(jì)需要外來務(wù)工家庭有兩年的儲(chǔ)蓄預(yù)備期，兩年儲(chǔ)蓄預(yù)備期結(jié)束之時(shí)也正值學(xué)生畢業(yè)，開始新的學(xué)業(yè)。

（二）項(xiàng)目設(shè)計(jì)及流程

項(xiàng)目最初設(shè)計(jì)是首先對(duì)北京的打工子弟學(xué)校進(jìn)行摸底調(diào)研，根據(jù)學(xué)校配合度及師生規(guī)模等篩選出參與試驗(yàn)的50所學(xué)校。為了科學(xué)測(cè)量學(xué)校本身產(chǎn)生的溢出效應(yīng)，50所學(xué)校被隨機(jī)分為實(shí)驗(yàn)組學(xué)校和對(duì)照組學(xué)校。研究人員對(duì)約2600多名初二年級(jí)學(xué)生進(jìn)行基線調(diào)研，刪除學(xué)生家長聯(lián)系方式不全，缺少數(shù)學(xué)考試成績(jī)的學(xué)生樣本，并依據(jù)學(xué)生的家庭社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、教育計(jì)劃、學(xué)業(yè)成績(jī)等指標(biāo)將實(shí)驗(yàn)組學(xué)校的學(xué)生隨機(jī)分為實(shí)驗(yàn)組1、實(shí)驗(yàn)組2和控制組，25所對(duì)照組學(xué)校的學(xué)生隨機(jī)分為三組（控制組1，控制組2，控制組3）來對(duì)應(yīng)實(shí)驗(yàn)組學(xué)校各三組學(xué)生。實(shí)驗(yàn)組1學(xué)生，家庭需按項(xiàng)目要求為學(xué)生建立“個(gè)人發(fā)展賬戶”并堅(jiān)持每月存款100元，儲(chǔ)蓄兩年。儲(chǔ)蓄期滿后，項(xiàng)目辦根據(jù)家庭實(shí)際存款的額度進(jìn)行1:2助學(xué)金配備，所有資金用以支付學(xué)生初中畢業(yè)后的教育費(fèi)用（見表3），而其他學(xué)生作為純自然狀態(tài)下的對(duì)照組，以此來評(píng)估和測(cè)度 “個(gè)人發(fā)展賬戶”這種政策工具對(duì)外來務(wù)工子女升學(xué)機(jī)會(huì)及決策中的作用。為了排除學(xué)校老師及參與項(xiàng)目家庭主觀偏好等方面的影響而加入“雙盲實(shí)驗(yàn)”，學(xué)校的老師并不知道有關(guān)項(xiàng)目干預(yù)的計(jì)劃，而參加實(shí)驗(yàn)組的家庭也不知道其他實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組的存在，不知道整個(gè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)。在實(shí)際操作過程中，我們從學(xué)校獲取學(xué)生家庭聯(lián)絡(luò)方式，通過電話邀請(qǐng)實(shí)驗(yàn)組家長在指定的時(shí)間和地點(diǎn)開第一輪家長會(huì)，并鼓勵(lì)家長參與項(xiàng)目。但結(jié)果令人沮喪，計(jì)劃招收參與“個(gè)人發(fā)展賬戶”助學(xué)金的220個(gè)家庭，最終只有16個(gè)家庭參加家長會(huì)并簽署了助學(xué)金協(xié)議。因此，我們及時(shí)做了調(diào)整，讓學(xué)校老師知道該項(xiàng)目并讓老師再次邀請(qǐng)家長在學(xué)校召開第二輪家長會(huì)。雖然開展了補(bǔ)救措施，但結(jié)果依舊不如人意，最終共有34個(gè)家庭參與項(xiàng)目。因?yàn)閰⑴c人數(shù)過少，未來研究很難從統(tǒng)計(jì)上分析項(xiàng)目的干預(yù)效果，最后我們將對(duì)照組學(xué)校也納入到實(shí)驗(yàn)組學(xué)校中，并將學(xué)生隨機(jī)分成三組，通過老師邀請(qǐng)家長參加學(xué)校的家長會(huì)，并鼓勵(lì)家長參與項(xiàng)目并為孩子未來的教育進(jìn)行兩年的資金積累。為了防止實(shí)驗(yàn)組之間或?qū)嶒?yàn)組與控制組之間的相互影響，家長會(huì)是單獨(dú)召開，并告知實(shí)驗(yàn)組家長和學(xué)校老師不要向外傳播助學(xué)金信息，特別是沒有參加助學(xué)金的學(xué)生或家長。（詳見圖1和表2）。 方案調(diào)整之后，家長參加家長會(huì)的出席率明顯提高，實(shí)際出席率為73.64%。經(jīng)過三輪家長會(huì)的努力，原計(jì)劃招募的440個(gè)家庭中有197個(gè)家庭表示愿意參加項(xiàng)目并簽署了助學(xué)金協(xié)議。

表2　項(xiàng)目干預(yù)流程設(shè)計(jì)

圖1　“個(gè)人發(fā)展賬戶”（實(shí)驗(yàn)組1）家長參與情況

表3　資產(chǎn)建設(shè)”北京項(xiàng)目?jī)?nèi)容設(shè)計(jì)

為什么家長最初參與項(xiàng)目的意愿如此之低呢？透過電話訪談我們發(fā)現(xiàn)，最首要的原因是家長不信任助學(xué)金項(xiàng)目占22.3%，有些家長在電話溝通時(shí)態(tài)度很差并主動(dòng)掛斷電話；其次是對(duì)孩子學(xué)業(yè)沒有信心，認(rèn)為孩子畢業(yè)后不會(huì)升學(xué)占17.1%。電話聯(lián)系不上的家庭占16.1%；沒時(shí)間參與的家庭占12.4%；10.9%的家庭并沒有說明拒絕的理由，但很大程度上是因?yàn)椴恍湃蔚植缓妹髡f；7.25%家長表示當(dāng)前未在北京，沒法參加；6.2%家長明確表示存款太麻煩；其他原因（如家庭經(jīng)濟(jì)好，不需要助學(xué)金；開家長會(huì)地理位置等）則屬個(gè)別現(xiàn)象。

在家庭簽署助學(xué)金協(xié)議后，項(xiàng)目運(yùn)行仍保持適當(dāng)?shù)膹椥?，以“摸著石頭過河”的方式調(diào)整實(shí)施。如助學(xué)金協(xié)議要求家庭每月存款100元，但多數(shù)家庭表示每月存款不容易；后調(diào)整為至少每3個(gè)月存款300元，以此提高家庭參與項(xiàng)目的積極性。如協(xié)議要求家庭每半年郵寄一次存款證明，很多家庭反映郵寄很麻煩，后調(diào)整為家庭在領(lǐng)取配對(duì)助學(xué)金的時(shí)候再提交存款證明。

然而，有很多簽署助學(xué)金的家庭并未按照項(xiàng)目要求為孩子開設(shè)“個(gè)人發(fā)展賬戶”，只有28%的家庭開了銀行賬戶并存款，而僅有18%的家庭堅(jiān)持存款兩年，資產(chǎn)建立的理念并沒有起到應(yīng)有的作用。簽署助學(xué)金協(xié)議的家庭中途放棄參與項(xiàng)目的原因也是多方面的，其中34.4%的家庭是因?yàn)檩z學(xué)或?qū)W習(xí)問題而放棄；19%的家長因綜合考慮各方面因素而放棄；其他中途退出的家庭有部分已經(jīng)失去聯(lián)系，有部分沒有時(shí)間給孩子定期存款，有抱怨存款麻煩的，有的家庭覺得不需要助學(xué)金等。

（三）學(xué)生升學(xué)情況

2010～2015年期間，課題組對(duì)所有樣本學(xué)生進(jìn)行2次自填式問卷調(diào)查，開展4次電話跟蹤調(diào)查，采集每個(gè)學(xué)生學(xué)業(yè)等信息。

2012年9月份電話追蹤結(jié)果顯示，整體上外來務(wù)工子女畢業(yè)后的在學(xué)比例令人擔(dān)憂，升學(xué)率僅為40%，初中復(fù)讀比例約為8.3%。“個(gè)人發(fā)展賬戶”實(shí)驗(yàn)組家庭的學(xué)生升讀普通高中或中職的比例為39%，比控制組學(xué)生略低1%。通過控制一些影響升學(xué)率變量來構(gòu)建模型考察“個(gè)人發(fā)展賬戶”助學(xué)金對(duì)學(xué)生初中后升學(xué)機(jī)會(huì)的獨(dú)立影響，結(jié)果發(fā)現(xiàn)“個(gè)人發(fā)展賬戶”助學(xué)金并沒有顯著提升學(xué)生的升學(xué)率。

（四）干預(yù)未達(dá)預(yù)期的原因分析

從上述分析可得，以資產(chǎn)建設(shè)理念而設(shè)計(jì)出的“IDA”助學(xué)金并不能顯著提升義務(wù)教育階段后外來務(wù)工子女的升學(xué)機(jī)會(huì)。這和在美國及其他地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并不一致。難道橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳？是水土不服嗎？根據(jù)問卷調(diào)查及家訪等深度訪談，我們發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目未達(dá)到預(yù)期主要存在以下四個(gè)方面的原因：

第一，缺乏信任。很多家長一聽說需要去銀行開戶存款，就以為是騙人的。另外，由于項(xiàng)目的主辦方是基金會(huì)和高校而不是政府，家長覺得不可能有天上掉餡餅的好事，于是就拒絕參加。

第二，高交易成本。外來工子女家庭的父母平時(shí)工作時(shí)間很長，有些家長沒有閑暇時(shí)間。而且他們多住在城鄉(xiāng)接合部，去銀行營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)存款很不方便，而且有部分家長受教育水平比較低，不會(huì)使用ATM存款，因此每次存款的成本非常高，需要花費(fèi)大量的時(shí)間精力。

第三，對(duì)孩子升學(xué)的低預(yù)期。很多家長表示孩子初中后是否升學(xué)有很強(qiáng)的不確定性，走一步看一步的心態(tài)使得他們并沒有長遠(yuǎn)規(guī)劃。而且有很多家長也擔(dān)心孩子的學(xué)業(yè)情況而覺得孩子升學(xué)的可能性不高而拒絕參加項(xiàng)目。雖然助學(xué)金項(xiàng)目在一定程度上鼓勵(lì)學(xué)生升學(xué)，但短期激勵(lì)的效應(yīng)并不能扭轉(zhuǎn)學(xué)生學(xué)習(xí)能力長期偏低的事實(shí)，有相當(dāng)一部分學(xué)生初中沒念完就輟學(xué)，更不用說上普通高中或職高了。

第四，政策變動(dòng)不確定性。由于項(xiàng)目周期比較長，加之北京針對(duì)外來務(wù)工子女在京入學(xué)常推出一些教育政策或行政安排，這會(huì)影響家長參與助學(xué)金項(xiàng)目的心理預(yù)期。比如2011年的打工子弟學(xué)校關(guān)停風(fēng)波，導(dǎo)致大量外來務(wù)工子女面臨去向選擇的問題，有大量學(xué)生因此中途輟學(xué)。

三、不同國家和地區(qū)“個(gè)人發(fā)展賬戶”比較研究

資產(chǎn)建設(shè)理論提出至今，已在世界各地得到了許多新的探索與實(shí)踐，從政策工具到實(shí)施方法都有創(chuàng)新。就資產(chǎn)建設(shè)計(jì)劃在北京的實(shí)驗(yàn)而言，雖只是一次行動(dòng)研究，卻具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)于轉(zhuǎn)型中的中國而言，如何引入具有創(chuàng)新的發(fā)展型政策解決實(shí)際中遇到的問題，并有效配置資金從而促進(jìn)社會(huì)公平及長遠(yuǎn)的發(fā)展是需要我們進(jìn)一步探索的。為此，本文考察不同地區(qū)資產(chǎn)建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并與北京試驗(yàn)進(jìn)行比較分析，反思總結(jié)并提煉其他地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，分析資產(chǎn)社會(huì)政策在我國反貧困政策中實(shí)施的可行性。

（一）不同地區(qū)和國家的選擇

之所以選擇中國臺(tái)灣地區(qū)和中國香港地區(qū)，是因?yàn)殡m然他們與中國大陸社會(huì)發(fā)展及制度結(jié)構(gòu)存在較大的差異，但在文化傳統(tǒng)和社會(huì)觀念等方面彼此間都有許多相似之處，也存在本土化的問題，但兩類項(xiàng)目實(shí)施效果明顯，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)并得到進(jìn)一步的推廣。如香港兒童發(fā)展基金的先導(dǎo)計(jì)劃收效明顯，此后的三批40個(gè)基金計(jì)劃使超過4200名兒童受惠。香港特區(qū)政府將撥款資金從3億追加到6億，為了讓更多的香港弱勢(shì)兒童能從中獲益。中國臺(tái)灣省臺(tái)北市家庭發(fā)展賬戶計(jì)劃也是首次在中國臺(tái)灣地區(qū)實(shí)踐，取得一定的成果后，臺(tái)北市的青年發(fā)展賬戶、高雄市的希望起飛筑夢(mèng)賬戶及相類似的計(jì)劃于2003年相繼展開。

“美國夢(mèng)”示范工程是美國第一個(gè)針對(duì)個(gè)人發(fā)展賬戶進(jìn)行系統(tǒng)管理的研究項(xiàng)目設(shè)計(jì)，并能為其他一些以“資產(chǎn)為本”項(xiàng)目的發(fā)展提供很多寶貴的資料。此外，這些地區(qū)項(xiàng)目運(yùn)行的資料相對(duì)易獲得。①②③香港理工大學(xué)應(yīng)用社會(huì)科學(xué)系：兒童發(fā)展基金先導(dǎo)計(jì)劃評(píng)估研究報(bào)告，載http://www.cdf.gov.hk/sc_chi/resource/resource_centre. html，2012-12。

表4　不同國家/地區(qū)資產(chǎn)建設(shè)實(shí)踐比較

續(xù)表

（二）項(xiàng)目順利實(shí)施的因素

通過（見表4）比較分析可以看到，這些項(xiàng)目實(shí)驗(yàn)有兩點(diǎn)共性。第一，相同的理論基礎(chǔ)，都是積累資產(chǎn)以實(shí)現(xiàn)不同的目標(biāo)。第二，相似的操作流程。不同地區(qū)實(shí)行的“個(gè)人發(fā)展賬戶”的形式都是一樣的，對(duì)存款頻率、存款額度、配額率、配款額度及存款時(shí)間都有一定的要求和規(guī)定。

然而項(xiàng)目設(shè)計(jì)和實(shí)施存在的差異性，使得干預(yù)取得不同的效果。

第一，目標(biāo)群體的選擇不同。雖然干預(yù)對(duì)象都是相對(duì)低收入人群，但存在一定的篩選，并非有普適性。目標(biāo)群體選擇是否合適，對(duì)項(xiàng)目參與效果有很大的影響，因?yàn)椴煌愋偷娜后w對(duì)項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)不同，參與項(xiàng)目的動(dòng)機(jī)也不同。北京首次將資產(chǎn)建設(shè)理念直接應(yīng)用在流動(dòng)人口家庭中，由于目標(biāo)群體自身的流動(dòng)性比較大，使得項(xiàng)目跟進(jìn)困難，而且流動(dòng)本身對(duì)存款的穩(wěn)定性有一定的影響。另外，有約70%以上的目標(biāo)群體家長只有初中及以下的教育水平，正是受教育知識(shí)的影響，有部分家長不會(huì)使用ATM自動(dòng)存款設(shè)備而使參與項(xiàng)目的成本提高。而其他三個(gè)項(xiàng)目目標(biāo)群體相對(duì)比較穩(wěn)定，在“美國夢(mèng)”示范工程中，那些受到更好的教育、更有可能被雇用、更有可能擁有銀行賬戶的人更易進(jìn)入項(xiàng)目。

第二，政府發(fā)揮的作用不同。中國臺(tái)灣和中國香港地區(qū)項(xiàng)目的發(fā)起方是地方政府，如臺(tái)北市政府社會(huì)局就專門成立規(guī)劃小組對(duì)“臺(tái)北市家庭發(fā)展賬戶”進(jìn)行設(shè)計(jì)并組團(tuán)考察“美國夢(mèng)”示范工程。香港的“目標(biāo)儲(chǔ)蓄先導(dǎo)計(jì)劃”是由香港特區(qū)政府發(fā)起，政府于2008年成立三億元的基金促進(jìn)兒童發(fā)展，并有效發(fā)動(dòng)社會(huì)各界的力量?！懊绹鴫?mèng)”作為第一個(gè)“個(gè)人發(fā)展賬戶”項(xiàng)目，也得到政府的大力支持，它受到美國衛(wèi)生與公眾服務(wù)部通過資產(chǎn)獨(dú)立發(fā)授予的獎(jiǎng)勵(lì)合同。而對(duì)于北京的試驗(yàn)，政府并沒有任何形式的參與，主要的發(fā)起者也是境外的非營利組織，而國內(nèi)目前普遍對(duì)社會(huì)組織等認(rèn)可度不高，因而也導(dǎo)致參與積極性下降。就我國大陸地區(qū)而言，政府在政策干預(yù)方面發(fā)揮不可替代的作用。

第三，法律法規(guī)支持不同。就中國臺(tái)灣地區(qū)的臺(tái)北“家庭發(fā)展賬戶”而言，相關(guān)的法律支持包括臺(tái)灣社會(huì)救助法、社會(huì)福利政策綱領(lǐng)和自立脫貧方案手冊(cè)。在美國，“個(gè)人發(fā)展賬戶”以一個(gè)州的形式被聯(lián)邦福利改革法所采納（1996年），隨后1998年國會(huì)通過了資產(chǎn)獨(dú)立法并得到兩黨支持，由克林頓總統(tǒng)簽署生效。這些干預(yù)的順利實(shí)施與相對(duì)完善的相關(guān)法規(guī)支持不無關(guān)系。如果作為社會(huì)政策大范圍推廣，法律法規(guī)等制度化的建設(shè)是必不可少的。

第四，儲(chǔ)蓄目標(biāo)的彈性不同。中國臺(tái)灣地區(qū)和美國參與者的儲(chǔ)蓄目標(biāo)比較多元化，儲(chǔ)蓄者可以將存儲(chǔ)資金用于人力資本的投資，也可以用于創(chuàng)業(yè)或購置房產(chǎn)。而香港的儲(chǔ)蓄使用就更具靈活性，只要儲(chǔ)蓄的使用以個(gè)人發(fā)展方案所陳述的內(nèi)容（與教育、職業(yè)培訓(xùn)和技能提升相關(guān)的短期和長期目標(biāo)）即可。就北京實(shí)驗(yàn)而言，儲(chǔ)蓄目標(biāo)比較單一，如果學(xué)生初中畢業(yè)后不繼續(xù)升入正規(guī)中職學(xué)校，就沒有相應(yīng)配對(duì)金，這也導(dǎo)致了參與家庭的積極性不高?？梢姡瑑?chǔ)蓄目標(biāo)彈性越大，越有吸引力，但可能相應(yīng)的項(xiàng)目管理成本將大大提高。

第五，配套措施支持不同。除了北京以外，其他地區(qū)除了有配對(duì)資金的干預(yù)以外，也配合使用其他項(xiàng)目。如香港，不僅項(xiàng)目以目標(biāo)儲(chǔ)蓄來積累金融資產(chǎn)，而且通過師友計(jì)劃（營辦機(jī)構(gòu)為每位參與者制定一名志愿者成為師友，指導(dǎo)青少年規(guī)劃及實(shí)行個(gè)人發(fā)展方案）來發(fā)展青少年非金融資產(chǎn)的發(fā)展，并強(qiáng)調(diào)兩者相互擴(kuò)大的效應(yīng)。中國臺(tái)灣地區(qū)和美國則同時(shí)開展了金融管理理財(cái)?shù)确矫娴恼n程。對(duì)“美國夢(mèng)”金融教育的影響研究發(fā)現(xiàn)，金融教育的小時(shí)數(shù)（如8～10小時(shí)的金融教育）與月均凈存款的增長相關(guān)。從促進(jìn)全人的角度出發(fā)，合適的配套措施的使用將與目標(biāo)儲(chǔ)蓄計(jì)劃相互促進(jìn)，協(xié)同發(fā)展。但更多干預(yù)的同時(shí)，會(huì)提高項(xiàng)目的成本，成功的開展取決于是否能協(xié)調(diào)各方資源。

四、政策啟示

資產(chǎn)社會(huì)政策并不是靈丹妙藥，無法包治百病。對(duì)于一些極端貧困家庭而言，生活上節(jié)衣縮食，難以為繼，每月的存款更是雪上加霜。而對(duì)于中國的一些偏遠(yuǎn)農(nóng)村和山區(qū)來說，在金融基礎(chǔ)設(shè)施還不普及的情況下，家庭很難為此建立個(gè)人賬戶，并且定期儲(chǔ)蓄會(huì)花費(fèi)高昂的時(shí)間或資金成本。隨著中國經(jīng)濟(jì)快速的發(fā)展及脫貧政策的實(shí)施，貧困形式正在發(fā)生新的變化，從以絕對(duì)貧困為主向相對(duì)貧困為主轉(zhuǎn)化，即絕對(duì)貧困人口比重將顯著下降，而相對(duì)貧困人口將有所增加。由此可以預(yù)見，資產(chǎn)社會(huì)政策未來有很好的發(fā)展空間，將有助于相對(duì)貧困人口生活的改善。為了使資產(chǎn)社會(huì)政策在我國成功推行和實(shí)踐，還需要從政府、社會(huì)組織和制度等方面進(jìn)行補(bǔ)充和完善。

第一，多元化參與，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)。多元福利理論認(rèn)為社會(huì)福利的來源有四個(gè)：市場(chǎng)、國家、社區(qū)和民間社會(huì)。政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)的作用，積極引入外部資源，充分發(fā)揮民間和社會(huì)團(tuán)體的力量，形成“產(chǎn)、官、學(xué)”三方資源的有效整合機(jī)制。如政府發(fā)起項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，協(xié)調(diào)各方資源；專家學(xué)者主要承擔(dān)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、規(guī)劃和評(píng)估；一些非營利社會(huì)組織或慈善基金會(huì)則承擔(dān)項(xiàng)目資金的來源及具體的干預(yù)實(shí)施，并聯(lián)合企業(yè)或?qū)W校的志愿性支援。在社會(huì)福利供給主體多元化發(fā)展的同時(shí)，也激發(fā)市民的慈善意識(shí)和社會(huì)化管理的責(zé)任。

第二，配套性支持，強(qiáng)化干預(yù)效果。“個(gè)人發(fā)展賬戶”為資金的累計(jì)提供一個(gè)平臺(tái)。起初服務(wù)對(duì)象參與資產(chǎn)的累計(jì)可能直接的動(dòng)力來自于高回報(bào)的基金配款，雖然累計(jì)資產(chǎn)本身對(duì)理財(cái)觀念有一定影響，但我們也發(fā)現(xiàn)當(dāng)這種基金配款結(jié)束后，服務(wù)對(duì)象就又退回以前的消費(fèi)方式，因此很難從長遠(yuǎn)達(dá)到政策實(shí)施的目的。因此除了“個(gè)人發(fā)展賬戶”的干預(yù)，還應(yīng)適當(dāng)補(bǔ)充一些配套措施，比如金融教育，技能培訓(xùn)，提供工作等等，只有當(dāng)服務(wù)對(duì)象自身意識(shí)改變及能力提升了，才能為資產(chǎn)建設(shè)提供基礎(chǔ)，也只有這樣才能使政策在現(xiàn)實(shí)層面達(dá)到預(yù)期的效果。

第三，非政府組織（NGO）積極性調(diào)動(dòng)，建立互動(dòng)機(jī)制。目前，非政府組織已在我國迅速發(fā)展，并在教育、扶貧、環(huán)保等領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用。我國的非政府組織之間以及非政府組織同政府之間尚未形成制度化、常規(guī)化的有效溝通渠道和交流機(jī)制，限制了它們參與社會(huì)事務(wù)的能力。應(yīng)給予非政府組織合適的發(fā)展空間，調(diào)動(dòng)其積極性并給予資金或政策上的支持。另外，社會(huì)對(duì)非政府組織的地位和作用的認(rèn)知度還比較低，需積極推動(dòng)大眾去了解去參與社會(huì)活動(dòng)。

第四，健全相關(guān)法規(guī)，明確法律地位。美國1998 年頒布聯(lián)邦資產(chǎn)獨(dú)立法案，明確了資產(chǎn)社會(huì)政策的法律地位，為美國以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的社會(huì)福利政策提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障，也推動(dòng)后來其他以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的福利政策得以順利實(shí)施。應(yīng)以健全的法律法規(guī)保障慈善捐贈(zèng)的透明與公正，明確資產(chǎn)社會(huì)政策的法律地位，才能為以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的反貧困政策提供有利的法律保障。

第五，因地制宜，以服務(wù)對(duì)象為本。理念相同，操作流程相似，但干預(yù)的效果卻不盡相同。因此，實(shí)踐的展開要把握“資產(chǎn)建設(shè)”主要原則和理論基礎(chǔ)之上做到因地制宜，根據(jù)當(dāng)?shù)亟鹑诨A(chǔ)設(shè)施的水平和經(jīng)濟(jì)環(huán)境進(jìn)行細(xì)化的設(shè)計(jì)，同時(shí)要考慮服務(wù)對(duì)象的特點(diǎn)進(jìn)行恰當(dāng)?shù)母深A(yù)，使服務(wù)和資金的供給與服務(wù)對(duì)象真正的需求對(duì)接。就外來務(wù)工子女在北京升學(xué)而言，對(duì)升學(xué)最大的限制是中考的教育制度，經(jīng)濟(jì)原因則處于比較次要的地位，雖然干預(yù)能鼓勵(lì)部分外來務(wù)工子女升學(xué)，但效果卻大打折扣。對(duì)服務(wù)對(duì)象而言，儲(chǔ)蓄目標(biāo)的多元化更能激勵(lì)人們參與項(xiàng)目的意愿，使得他們有更大的選擇權(quán)。

以資產(chǎn)為本的社會(huì)政策與傳統(tǒng)的社會(huì)福利政策相輔相成，并為我們提供了一條將社會(huì)福利政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展整合的新思路，它是實(shí)現(xiàn)我國科學(xué)發(fā)展觀可以借鑒的政策工具之一。從長遠(yuǎn)發(fā)展來說，資產(chǎn)建設(shè)社會(huì)政策既能夠滿足社會(huì)需求，同時(shí)又有益于經(jīng)濟(jì)增長。我們相信在不久的將來，通過資產(chǎn)建設(shè)本土化會(huì)更容易實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

From experiment to policy—the enlightenment of a fi nancial asset building program in China

ZHU Xiao, Bill Tsang

The asset-based social policy and the income-based social policy are complemented with each other. And the asset-based social policy has played a more and more important role in the fi eld of anti-poverty. In this paper, a case study of a fi nancial asset building program in Beijing migrant workers' children will be presented. We use the randomized control trial to analyze the effect of intervention, and rethink why it didn’t meet the expectations. Furthermore, we will compare with the project’s design, implementation process and the effect of projects from Hong Kong, Taiwan and the United States, and then summarize the key factors of successful implementation in financial asset building program. In the last, we will elaborate what we need to supplement and improve in the aspects of project design, the participation of government and social organizations and the legal system, so that the asset-based social policy can be successfully implemented in china.

financial asset building; individual development accounts; the asset-based social policy; migrant children

朱曉，中國人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)槿丝谶w移和貧困研究；曾育彪（Bill Tsang），香港青年發(fā)展基金研究總監(jiān)，博士，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)發(fā)展。

（責(zé)任編輯：衛(wèi)小將）