柴西龍，鄒世英，李元實，杜蘊慧

(環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心，北京 100012)

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環(huán)境影響評價與排污許可制度銜接研究

柴西龍，鄒世英，李元實，杜蘊慧

(環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心，北京 100012)

環(huán)境影響評價與排污許可制度是我國污染源環(huán)境管理的兩項重要制度，二者銜接構(gòu)成了對污染源全生命周期的管理。在分析現(xiàn)階段兩項制度銜接存在問題的基礎(chǔ)上，明確了環(huán)評與排污許可制度改革的總體思路，既不是削弱環(huán)評制度，也不是以排污許可制度代替環(huán)評制度，而應(yīng)該通過排污許可證強化環(huán)評的作用和功效，即：明確排污許可制度的核心地位，全面深化改革環(huán)境影響評價制度。從規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評角度研究提出了銜接的關(guān)鍵點：一方面要積極推進規(guī)劃環(huán)評落地，另一方面要從管理對象、管理內(nèi)容、管理程序、管理權(quán)限方面實現(xiàn)環(huán)評與排污許可的全面對接。建議通過修訂相關(guān)法律、統(tǒng)一技術(shù)標準體系、建立聯(lián)動管理機制為制度銜接提供保障，真正讓排污許可制度成為污染源環(huán)境管理的核心制度。

環(huán)境影響評價；排污許可制度；銜接

環(huán)境影響評價制度和排污許可制度是我國污染源環(huán)境管理的兩項重要制度。環(huán)評制度是指對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。排污許可制度是政府部門依污染源建設(shè)或運營單位申請，經(jīng)依法審核準予其排污活動的一項制度，政府批準的行政許可文書就是排污許可證。

國務(wù)院提出改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，建立覆蓋所有固定污染源(位置固定、具有一定規(guī)模、可核查、可監(jiān)測的污染源)的企業(yè)排污許可制，關(guān)鍵在于整合銜接現(xiàn)有各項污染源環(huán)境管理制度，其中一項重要任務(wù)是做好環(huán)評與排污許可制度的銜接研究。

1 環(huán)評與排污許可制度銜接面臨的問題

環(huán)評重在事前預(yù)防，是新污染源的“準生證”[1]，內(nèi)涵既包括對項目實施后排污行為的環(huán)境影響預(yù)測評價、環(huán)境風險防范以及新建項目選址布局等，也包括項目建設(shè)期的“三同時”管理，同時，也為排污許可提供了污染物排放清單。排污許可重在事中事后監(jiān)管，是載明排污單位污染物排放及控制有關(guān)信息的“身份證”，許可證是排污單位守法、執(zhí)法單位執(zhí)法[2]、社會監(jiān)督護法的依據(jù)之一。環(huán)評與排污許可兩者互為因果，相輔相成，密不可分。瑞典、美國、歐盟等都已實現(xiàn)了兩項制度的緊密銜接，我國部分省份也將環(huán)評作為核發(fā)排污許可證的前提和依據(jù)，但在實際管理過程中，仍面臨諸多問題：

一是兩項制度銜接缺乏制度安排，“兩張皮”問題突出。一直以來，排污許可證未將環(huán)評提出的污染源排污特征、排放量、環(huán)境管理與監(jiān)測等信息相應(yīng)載入，未能充分發(fā)揮精細化管控排污行為的作用。

二是環(huán)評提出的污染源管理要求得不到落實。一方面，建設(shè)項目事中事后監(jiān)管薄弱，排污許可“重發(fā)證、輕監(jiān)管”。另一方面，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法依據(jù)排放標準，而環(huán)評考慮到環(huán)境質(zhì)量和敏感目標的需求，往往提出比達標排放更為嚴格的污染物排放控制和環(huán)境管理要求，無法在事中事后監(jiān)管、許可證監(jiān)管中得到落實。

三是兩項制度缺乏統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范。環(huán)評源強核算與排污許可實際排放量核算方法不統(tǒng)一，導(dǎo)致污染源數(shù)據(jù)“數(shù)出多門”，且缺乏連貫性，大大削弱了污染源管理效力。[3]

因此，有必要開展環(huán)評與排污許可制度銜接研究，實現(xiàn)污染源事前審批與事中事后監(jiān)管有機銜接和污染源全生命周期管理。

2 環(huán)評與排污許可制度銜接的總體思路與關(guān)鍵點

改革環(huán)境管理制度，目的是使各項制度精簡高效、銜接順暢。環(huán)評在污染預(yù)防階段發(fā)揮了重要作用，很好地起到了環(huán)境污染“防火墻”的作用，在制度改革過程中不能“自廢武功”，要避免兩個誤區(qū)：一是削弱環(huán)評制度；二是以排污許可制度代替環(huán)評制度，而應(yīng)該通過排污許可證強化環(huán)評的作用和功效，通過環(huán)評服務(wù)促進排污許可管理。

要實現(xiàn)環(huán)評與排污許可制度的有效銜接、有機銜接，既要做好制度層面總體設(shè)計，又要做好基礎(chǔ)層面關(guān)鍵環(huán)節(jié)的銜接設(shè)計，從而實現(xiàn)對污染源的最優(yōu)化管理。

>>要實現(xiàn)環(huán)評與排污許可制度的有效銜接、有機銜接，既要做好制度層面總體設(shè)計，又要做好基礎(chǔ)層面關(guān)鍵環(huán)節(jié)的銜接設(shè)計，從而實現(xiàn)對污染源的最優(yōu)化管理。

環(huán)評與排污許可制度改革的總體思路：一是明確排污許可制度的核心地位。構(gòu)建以排污許可制度為核心的污染源管理制度，實施“一證式”管理[1]：一方面，用排污許可“一套數(shù)據(jù)”作為污染物排放和環(huán)境執(zhí)法的硬約束，解決現(xiàn)在污染源管理“多套數(shù)據(jù)”的問題；另一方面，以排污許可制為統(tǒng)領(lǐng)，整合各項污染源環(huán)境管理制度，落實環(huán)評提出的污染源管理要求，實現(xiàn)污染源全過程全方位監(jiān)管。二是全面深化改革環(huán)境影響評價制度。改革的目的是更好地提高環(huán)評效率、發(fā)揮環(huán)評效能、落實環(huán)評要求，從而更好地服務(wù)于排污許可制度。首先是簡化審批程序，取消竣工環(huán)境保護驗收行政許可，由企業(yè)自行組織驗收，實行排污許可管理的，自行驗收文件作為排污許可證申請材料；不實行排污許可管理的，自行驗收文件上報環(huán)保部門備案；其次是優(yōu)化調(diào)整審批范圍，擴大環(huán)境影響登記表范圍并實行備案制，減輕企業(yè)負擔；再次是統(tǒng)一環(huán)評與排污許可源強核算及技術(shù)方法；最后是實現(xiàn)環(huán)評與排污許可管理程序的無縫銜接。

現(xiàn)階段，應(yīng)在基礎(chǔ)層面的幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)上做好銜接，提高兩項制度銜接的可行性與可操作性。

(1)積極推進規(guī)劃環(huán)評落地，實現(xiàn)剛性約束與項目環(huán)評之間的有效聯(lián)動。一要強化規(guī)劃環(huán)評的約束和指導(dǎo)作用。不斷強化“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面清單”(“三線一單”)在優(yōu)布局、控規(guī)模、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型中的作用，以及對項目環(huán)境準入的強制約束作用。二要推行規(guī)劃環(huán)評清單式管理。根據(jù)改善環(huán)境質(zhì)量目標，制定空間開發(fā)規(guī)劃的生態(tài)空間清單和限制開發(fā)區(qū)域的用途管制清單。制定產(chǎn)業(yè)開發(fā)規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)、工藝環(huán)境準入清單。三要嚴格規(guī)劃環(huán)評違法責任追究。將規(guī)劃環(huán)評開展情況納入對地方政府及其有關(guān)部門環(huán)境保護督察，依法嚴肅追究有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責任。四要加強規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評聯(lián)動。依法將規(guī)劃環(huán)評作為規(guī)劃所包含項目環(huán)評文件審批的剛性約束。對已采納規(guī)劃環(huán)評要求的規(guī)劃所包含的建設(shè)項目，簡化相應(yīng)環(huán)評內(nèi)容。[4]

(2)實現(xiàn)環(huán)評與排污許可關(guān)于污染源管理對象的全面對接。環(huán)評是按建設(shè)項目對環(huán)境影響程度大小進行分類管理，即環(huán)境影響報告書、報告表、登記表，覆蓋國民經(jīng)濟所有行業(yè)類別。排污許可證是按照污染源排污量大小進行分類管理，排污量與對環(huán)境影響的程度有直接關(guān)系。因此，建議參照《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》的模式和經(jīng)驗，制定《排污許可管理名錄》，明確納入排污許可管理的污染源，做到《排污許可管理名錄》中的污染源全覆蓋，將需要開展環(huán)評的污染源建設(shè)項目在其中明確。新建項目履行環(huán)評審批、備案后，建成投產(chǎn)、正式排污前申領(lǐng)排污許可證，取得許可證后方可排污，實現(xiàn)環(huán)評對建設(shè)項目的管理與排污許可對污染源管理的全面對接。

(3)實現(xiàn)環(huán)評與排污許可關(guān)于污染源管理內(nèi)容的全面對接和管理要求的一貫制。環(huán)評管理內(nèi)容涉及環(huán)境空氣、地表水、地下水、聲環(huán)境、土壤等各項環(huán)境要素以及常規(guī)和特征污染物，同時也包括項目概況、工程分析、環(huán)境現(xiàn)狀、環(huán)境影響預(yù)測、環(huán)境保護措施及其技術(shù)經(jīng)濟論證、環(huán)境管理與環(huán)境監(jiān)測等專題。為實現(xiàn)各項環(huán)境管理制度的銜接，體現(xiàn)污染源管理的整體性，建議實施包含大氣、水等環(huán)境要素的綜合許可證[5]；同時，改革環(huán)評制度，突出污染源源強、污染防治和風險防范措施、排放限值、環(huán)境監(jiān)測與管理等，并在許可證中載明。新源排污許可證載入信息來源為環(huán)評文件[6]，監(jiān)督檢查依據(jù)是排污許可證。

(4)實現(xiàn)環(huán)評與排污許可關(guān)于污染源管理程序的一體化和聯(lián)動?，F(xiàn)階段，各地環(huán)評與排污許可管理相銜接的做法比較常見。有的省份將環(huán)評作為許可證核發(fā)的主要依據(jù)，將“三同時”要求納入排污許可證事中事后監(jiān)管；有的省份將環(huán)評和“三同時”制度作為企業(yè)能否獲得排污許可證的先決條件，排污許可證為環(huán)評和“三同時”制度把關(guān)。因此，建議現(xiàn)階段，新建項目按要求履行環(huán)境影響審批、備案程序，取消排污類建設(shè)項目竣工環(huán)保驗收行政許可，突出企業(yè)環(huán)境責任，實行排污許可管理的，建設(shè)單位自行組織竣工環(huán)保驗收，并在建成投產(chǎn)、正式排污前向負有排污許可監(jiān)督管理職責的環(huán)保部門提交排污許可申請，自行驗收文件作為申請材料，取得排污許可證后方可排污[6]；不實行排污許可管理的，由建設(shè)單位委托第三方機構(gòu)編制環(huán)保設(shè)施和措施竣工驗收報告，雙方對竣工驗收報告結(jié)論負責，自行驗收文件上報環(huán)保部門備案。下一步，對不需要履行環(huán)境影響審批、備案程序的建設(shè)項目，通過直接核發(fā)排污許可證納入排污許可管理或豁免排污許可管理，實現(xiàn)環(huán)評與排污許可制度在管理程序上的無縫銜接。

(5)按照“國家統(tǒng)籌、省市核發(fā)、屬地監(jiān)管”的原則實行排污許可管理。現(xiàn)階段，國家、省、市環(huán)保部門制定了建設(shè)項目環(huán)評文件分級審批目錄，明確了建設(shè)項目環(huán)評審批權(quán)限及屬地管理要求。隨著環(huán)境保護部省以下垂直管理改革的推進，環(huán)評審批權(quán)限將調(diào)整為部、省、市三級，屬地管理。建議由環(huán)境保護部審批環(huán)評的項目，其排污許可證委托省級環(huán)保主管部門核發(fā)，其余項目許可證由省市兩級核發(fā)，環(huán)評審批權(quán)限與之對應(yīng)。許可證監(jiān)管上，各級環(huán)保部門均有權(quán)對屬地內(nèi)的排污單位實施監(jiān)督管理，應(yīng)主要依靠市級環(huán)保部門實施屬地監(jiān)管。環(huán)境保護部有權(quán)吊銷省市核發(fā)許可證的權(quán)限。

3 加強環(huán)評與排污許可制度銜接的對策建議

一是修訂相關(guān)法律法規(guī)。修訂《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》，進一步完善規(guī)劃環(huán)評范圍、跟蹤評價、主體責任、追責機制等管理程序，補充分區(qū)管理要求，健全規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的聯(lián)動機制，建立負面清單管理機制。取消排污類建設(shè)項目竣工環(huán)保驗收行政許可，配套清理和制修訂有關(guān)技術(shù)規(guī)范。進一步突出企業(yè)環(huán)境責任，強化公眾參與，為環(huán)評與排污許可制度銜接提供法制保障。

二是統(tǒng)一技術(shù)標準體系。重構(gòu)現(xiàn)有環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則體系，統(tǒng)一環(huán)評與排污許可的技術(shù)體系。首先，全面修訂現(xiàn)有環(huán)評導(dǎo)則總綱、各要素導(dǎo)則和行業(yè)導(dǎo)則，簡化、瘦身環(huán)評技術(shù)要求，實現(xiàn)環(huán)評與排污許可在技術(shù)體系上銜接；其次，制訂污染物源強核算手冊，同時適用于環(huán)評和排污許可證，規(guī)范污染物排放量核算，實現(xiàn)環(huán)評源強核算與排污許可實際排放量核算的統(tǒng)一；最后，建立污染源排放清單和污染防治最佳治理技術(shù)名錄，建立基于排放清單的最大可達控制技術(shù)體系，實現(xiàn)環(huán)評與排污許可的精細化管理。

三是建立聯(lián)動管理機制。第一，強化新增源環(huán)評管理，將環(huán)評制度落實作為核發(fā)排污許可證的主要依據(jù)。第二，對已取得排污許可證的排污單位改擴建、技改時，強化排污許可證審核，不增加排放量和不加大環(huán)境風險的，適當簡化環(huán)評審批程序。第三，將企業(yè)主體責任要求貫穿于污染源建設(shè)期和生產(chǎn)運營期。建設(shè)過程中，落實環(huán)境保護“三同時”要求；投產(chǎn)后，企業(yè)自行監(jiān)測，自主提交排污許可證執(zhí)行報告及舉證材料，說明環(huán)評要求的環(huán)保措施落實及排放情況，自主向社會公開。

[1] 李元實, 杜蘊慧, 柴西龍, 等. 污染源全面管理的思考——以促進環(huán)境影響評價與排污許可制度銜接為核心[J]. 環(huán)境保護, 2015(12): 49- 52.

[2] 張建宇. 美國排污許可制度管理經(jīng)驗——以水污染控制許可證為例[J]. 環(huán)境影響評價, 2016, 38(2): 23- 26.

[3] 王金南, 吳悅穎, 雷宇, 等. 中國排污許可制度改革框架研究[J]. 環(huán)境保護, 2016, 44(3/4): 10- 16.

[4] 環(huán)境保護部. 關(guān)于印發(fā)《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》的通知[Z]. 2016.

[5] 薛鵬麗, 孫曉峰, 宋云. 中瑞排污許可證制度的對比研究[J]. 環(huán)境污染與防治, 2015, 37(3): 62- 65.

[6] 王燦發(fā). 加強排污許可證與環(huán)評制度的銜接勢在必行[J]. 環(huán)境影響評價, 2016, 38(2): 6- 8.Study on the Connection Between Environmental Impact Assessment and Pollutant Discharge Permit System

CHAI Xi-long, ZOU Shi-ying, LI Yuan-shi, DU Yun-hui

(Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

Environmental impact assessment (EIA) and pollutant discharge permit system (PDPS) are important regulations for environmental management of pollution sources in China, and the connection between EIA and PDPS constitutes the whole life cycle management of pollution sources. This papers pecified the general idea of EIA and PDPS reform on the basis of analyzing current issues. It’s neither to weaken EIA system, nor to replace EIA system with PDPS, but to strengthen the role and effectiveness of EIA through PDPS, i.e. confirming the core position of PDPS, deeply reforming EIA system. From planning EIA and project EIA point of view, this paper put forward key points of the connection: on one hand, actively promote the implementation of planning EIA; on the other hand, realize the complete docking between EIA and PDPS from the aspects of management object, management content, management procedure, and management authority. This paper suggested making PDPS become the core system of pollution source environmental management through the revision of relevant laws and regulations, unified technical standard system, and the establishment of linkage management mechanism for the system connection protection.

environmental impact assessment; pollutant discharge permit system; connection

2016-07-11

柴西龍(1978—)，男，陜西大荔人，高級工程師，碩士，主要研究方向為環(huán)境管理、環(huán)境影響評價、排污許可制度，E-mail：chaixl@acee.org.cn

鄒世英(1964—)，男，湖南常德人，主要研究方向為環(huán)境管理、環(huán)境影響評價、排污許可制度，E-mail：zousy@acee.org.cn

10.14068/j.ceia.2016.06.007

X820.3

A

2095-6444(2016)06-0025-03