文丨呂文通

“三無”船舶，海事怎執(zhí)法？

文丨呂文通

“三無”船舶不遵守國家行政管理規(guī)定，故意逃避政府監(jiān)管，安全與防污染技術(shù)及管理狀況差，嚴(yán)重危害水上治安、交通安全和生產(chǎn)運輸正常管理秩序，是公安邊防、海關(guān)、交通海事等部門嚴(yán)厲打擊的對象。國家對“三無”船舶打擊取締的政策是明確的，但幾十年來“三無”船舶屢禁不絕，監(jiān)管難的問題依然存在。

海事部門開展打擊三無船舶專項活動。

“三無”船舶提法的由來

一直以來，“三無”船舶是對無船名船號、無船舶證書、無船籍港的一類船舶的統(tǒng)稱，較早地正式使用這種提法的是以下兩份文件：一是1994年農(nóng)業(yè)部、公安部、交通部、國家工商行政管理局、海關(guān)總署經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)（批準(zhǔn)文件：國函〔1994〕111號），聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于清理、取締“三無”船舶的通告》（以下簡稱“五部委通告”）。該通告首次以管理文件的形式明確了“三無”船舶的含義，指出：不法分子利用無船名船號、無船舶證書、無船籍港的“三無”船舶進行走私等違法犯罪活動，必須予以堅決清理、取締。二是交通部根據(jù)“五部委通告”精神于1995年印發(fā)的《關(guān)于實施清理、取締“三無”船舶通告有關(guān)問題的通知》（交安監(jiān)發(fā)〔1995〕13號，以下簡稱“交通部通知”），通知對交通、海事管理機構(gòu)清理、取締“三無”船舶工作進一步提出了要求和部署。

“三無”船舶的主要危害

“三無”船舶不遵守國家行政管理規(guī)定，故意逃避政府監(jiān)管，安全與防污染技術(shù)及管理狀況差，嚴(yán)重危害水上治安、交通安全和生產(chǎn)運輸正常管理秩序，是公安邊防、海關(guān)、交通海事等部門嚴(yán)厲打擊的對象。“五部委通告”要求各地政府主管部門依法嚴(yán)肅查處、取締“三無”船舶。“交通部通知”要求各級交通海事管理機構(gòu)認真履行監(jiān)管職責(zé)，堅決清理、整頓“三無”船舶，必要時予以沒收、拆解。

國家對“三無”船舶打擊取締的政策是明確的，但幾十年來“三無”船舶屢禁不絕，監(jiān)管難的問題依然存在。造成這種局面的原因一方面是經(jīng)營“三無”船舶有利可圖，違法者有巨大的利益驅(qū)動；更重要的是現(xiàn)場監(jiān)管環(huán)節(jié)，缺乏有效落實中央取締打擊政策的具體制度機制，突出表現(xiàn)為多部門之間配合協(xié)作機制不順暢、合法有力的打擊取締手段比較缺乏。目前海事管理機構(gòu)在“三無”船舶執(zhí)法監(jiān)管中遇到的主要難題是此類船舶的運行管理游離于海事監(jiān)管機制之外，無管理公司，所有人經(jīng)營人不明確，船舶對海事執(zhí)法監(jiān)管躲躲閃閃甚至置若罔聞，執(zhí)法人員普遍感覺對這類船舶的執(zhí)法管理缺乏有力抓手、有效手段。

采捕紅珊瑚的三無船舶。

國家層面的政策效力

“五部委通告”及“交通部通知”兩份文件，一是明確了清理、取締“三無”船舶的政策態(tài)度；二是明確了打擊、取締“三無”船舶的一些具體行政管理措施。兩份文件發(fā)布二十多年來，國家陸續(xù)頒布或修訂了《行政處罰法》、《行政強制法》、《內(nèi)河交通安全管理條例》、《海上海事行政處罰規(guī)定》等相關(guān)法律文件，這些效力層級更高的法律文件對行政處罰、行政強制、行政命令等行政管理措施作出了新的、更細致的規(guī)定。相關(guān)管理制度的調(diào)整變化要求我們對兩份文件的內(nèi)容進行重新審視：

首先，兩份文件均屬規(guī)范性文件，其設(shè)定的沒收、罰款等管理措施具有行政處罰性質(zhì)，不符合《行政處罰法》的規(guī)定精神?！缎姓幜P法》第十四條規(guī)定，規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰?！秶鴦?wù)院關(guān)于貫徹實施<中華人民共和國行政處罰法>的通知》（1996年4月15日，國務(wù)院）明確，規(guī)范性文件設(shè)定的行政處罰，自行政處罰法施行之日起，一律無效。

另外，兩份文件關(guān)于責(zé)令類行政命令、通報案件、移交案件、聯(lián)合執(zhí)法等執(zhí)法手段措施的規(guī)定屬海事等各相關(guān)執(zhí)法部門依法履行職責(zé)、打擊違法行時可以當(dāng)然實施的職權(quán)行為，有關(guān)執(zhí)法職責(zé)權(quán)限在《海上交通安全法》、《內(nèi)河交通安全管理條例》等法律法規(guī)中已有細致、明確的規(guī)定。

再者，文件有效性狀態(tài)查詢表明，“交通部通知”的文件有效性目前尚處于不明狀態(tài)。《關(guān)于廢止169件海事規(guī)范性文件的公告》（中華人民共和國海事局公告2009年第9號）明確廢止了該通知，但《關(guān)于公布交通運輸部規(guī)章和規(guī)范性文件清理結(jié)果的通知》（交政法發(fā)〔2012〕45號文件）又提出要對該通知內(nèi)容進行修改。

綜上，“五部委通告”及“交通部通知”基于“三無”船舶這一概念而規(guī)定的沒收、罰款等管理措施存在合法性瑕疵，海事部門不宜將兩份文件作為采取沒收、罰款或沒收后拆解、銷毀執(zhí)法措施的執(zhí)法依據(jù)文件，但兩份文件關(guān)于案件移送、通報和開展協(xié)同執(zhí)法的規(guī)定，對幫助、促進海事管理機構(gòu)與其他相關(guān)部門開展溝通協(xié)作有指導(dǎo)作用。

“三無”船舶的管理規(guī)定有哪些？

我們認為，“三無”船舶應(yīng)該是一個在法律意義上逐漸淡化的概念。海事管理機構(gòu)應(yīng)著眼于此類船舶具有的具體（違法）行為特征，在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上開展執(zhí)法管理工作。

根據(jù)《海上交通安全法》、《內(nèi)河交通安全管理條例》等海事管理法律法規(guī)的規(guī)定，海事管理機構(gòu)對船舶“無船名船號、無船舶證書、無船籍港”違法行為可采取的處置措施主要有：責(zé)令類行政命令：如責(zé)令停止航行作業(yè)、責(zé)令糾正等；行政處罰，主要有：對船舶所有人或經(jīng)營人實施警告、罰款、沒收船舶設(shè)施，對有關(guān)責(zé)任船員實施警告、罰款、暫扣或吊銷船員適任證書等；行政強制：如暫扣船舶設(shè)施、對罰款處罰實施行政強制執(zhí)行等；通報協(xié)查：按規(guī)定條件及程序啟動通報協(xié)查。

實踐中，“三無”船舶通常存在無檢驗證書、無國籍證書、雇傭無證人員上船從事船員服務(wù)、船舶配員不足、不辦理船舶進出港簽證等多種嚴(yán)重違法行為，這些違法行為在行為性質(zhì)方面往往存在法律上的牽連或吸收關(guān)系。此時，對“三無”船舶具有的多種違法行為實施處理時，正確認定違法行為的個數(shù)及性質(zhì)是一個需要注意的問題，不應(yīng)對行為進行重復(fù)否定評價。法律理論關(guān)于牽連關(guān)系行為處理的一般原則是“從一重”，對吸收關(guān)系行為處理的一般原則是處理基礎(chǔ)行為。

除海事管理機構(gòu)外，公安邊防、海關(guān)等執(zhí)法部門對“三無”船舶也有相應(yīng)的管理職責(zé)與管理手段。

例如，《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》（公安部令2000年第47號）規(guī)定：船舶在我國領(lǐng)海停泊航行及作業(yè)，應(yīng)到公安邊防機關(guān)辦理船舶戶籍注冊，領(lǐng)取《出海船舶戶口簿》或《出海船舶邊防登記簿》；禁止未編刷船名船號或船名船號不清晰的船舶出海航行作業(yè)；船舶進出港口應(yīng)辦理進出港邊防簽證手續(xù)等。對違反上述管理規(guī)定的，公安邊防部門可實施行政處罰，對無船名船號、無船舶證書、無船籍港擅自出海從事生產(chǎn)經(jīng)營等活動的船舶，還可沒收船舶，并可對船主處船價二倍以下罰款。

再如，《中華人民共和國海關(guān)行政處罰實施條例》（2001年國務(wù)院令第420號）第九條第二款規(guī)定：對于專門用于走私的運輸工具或用于掩護走私的貨物、物品，2年內(nèi)3次以上用于走私的運輸工具或用于掩護走私的貨物、物品，應(yīng)當(dāng)予以沒收。

公開拆解三無船舶。

公安邊防、海關(guān)等執(zhí)法部門具有對違法船舶實施罰沒處理的權(quán)限，這是打擊取締“三無”船舶的有力手段。根據(jù)“五部委通告”關(guān)于案件通報、移交與聯(lián)合協(xié)同執(zhí)法的規(guī)定精神，對執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的“三無”船舶，海事管理機構(gòu)可在依法履職的基礎(chǔ)上，進一步采取向有關(guān)部門通報案件、移送案件或促成聯(lián)合執(zhí)法的措施，提升對“三無”船舶的打擊成效。

發(fā)現(xiàn)“三無”船舶后，海事管理機構(gòu)應(yīng)分析船舶的具體違法行為，依法采取以下管理處置措施：書面責(zé)令船舶停止航行、作業(yè)，要求船舶糾正違法行為，必要時采取暫扣船舶的行政強制措施；同時應(yīng)對有關(guān)違法行為人（船舶所有人、船舶經(jīng)營人或責(zé)任船員）實施警告、罰款、暫扣或吊銷船員適任證書的行政處罰。有證據(jù)證明船舶或有關(guān)船員存在違法事實或嫌疑，但在立案調(diào)查過程中船舶及船員為逃避海事管理機構(gòu)調(diào)查而逃逸的，按程序啟動通報協(xié)查。

在履行上述監(jiān)管職責(zé)的基礎(chǔ)上，海事管理機構(gòu)還可視具體情況，向公安邊防、海關(guān)等部門通報、移送案件。