劉春成

[摘 要]黨的十八屆三中全會提出了“推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”這一新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的指導(dǎo)思想，按照這一指導(dǎo)思想的要求，當(dāng)前制約中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的戶籍制度必須要盡快改革，從而為新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)創(chuàng)造有利條件。本文對于加快戶籍制度改革的重要意義進行了梳理探討，分析了當(dāng)前加快戶籍制度改革的面臨的難點，總結(jié)了加快戶籍制度改革應(yīng)遵循的基本原則，并立足中國戶籍制度改革的基本現(xiàn)狀，提出了加快戶籍制度改革的具體路徑，以期為指導(dǎo)中國戶籍制度改革提供有益的經(jīng)驗指導(dǎo)。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)化；戶籍制度改革；路徑選擇

[中圖分類號]F290；C921.3 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1672-2426（2016）10-0056-04

加快戶籍制度改革，是黨的十八大和十八屆三中全會部署的一項重點改革內(nèi)容，是推進中國特色新型城鎮(zhèn)化的一項重大任務(wù)，是實現(xiàn)億萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“市民夢”的一項重大舉措。中央城鎮(zhèn)化工作會議明確提出要推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。根據(jù)黨的十八屆三中全會的部署，這次戶籍制度改革與有關(guān)領(lǐng)域改革統(tǒng)籌配套、協(xié)同推進，涉及的面之廣、人員之多、力度之大，都將是前所未有的。當(dāng)前，中國正處于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵時期，雖然從常住人口這一指標(biāo)進行統(tǒng)計，中國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到52.6%，但是從戶籍人口這一指標(biāo)來看，中國實際的城鎮(zhèn)化率僅僅是1/3。這兩個數(shù)據(jù)之間的巨大差異就是由于中國現(xiàn)有的戶籍制度所導(dǎo)致的，既有的戶籍制度已經(jīng)成為了我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中必須要盡快破除的瓶頸。如何因地制宜地開展戶籍制度改革，成為了當(dāng)前以及未來很長一段時間內(nèi)中國政府的一項重要工作，考驗著各級地方政府的管理智慧。

一、戶籍制度改革的重要意義

當(dāng)前，中國城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度與社會發(fā)展之間的矛盾不斷凸顯，既有的戶籍制度給社會發(fā)展帶來的各種負面影響不斷彰顯，嚴重影響了經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，在此背景之下，加快戶籍制度改革具有重要的現(xiàn)實意義。

1.推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的必然要求。近些年來，中國城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速推進，城鎮(zhèn)化率節(jié)節(jié)升高，但是觀察中國既往的城鎮(zhèn)化，更多的是粗放式的發(fā)展，是以城市為核心而不是以人為核心的城鎮(zhèn)化。中國2.6億農(nóng)民工生活在城市，為城市的更美好努力工作卻沒有市民身份，實踐證明這種城鎮(zhèn)化的發(fā)展具有不可持續(xù)性。中國城鎮(zhèn)化從速度向質(zhì)量轉(zhuǎn)變是必然發(fā)展趨勢，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是中國城鎮(zhèn)化的必然選擇。而以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵所在就在于戶籍制度，通過戶籍制度的加快變革將農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，為新型城?zhèn)化的建設(shè)夯實基礎(chǔ)。

2.保證社會公平的基本要求。目前，中國戶籍制度本身附帶著太多的利益，城市戶口“含金量”遠遠大于農(nóng)村戶口，城市居民享受到的各種利益要比農(nóng)村居民多很多。如城市居民享有的各項社會保障不僅僅數(shù)量多于農(nóng)民，待遇水平也要遠遠高于農(nóng)民，這種戶籍制度導(dǎo)致了嚴重的社會不公，對于中國公平社會的建設(shè)是一個負面的沖擊。針對戶籍制度本身所帶來的種種不公平，必須要加快戶籍制度的改革，避免因為戶籍的分割導(dǎo)致農(nóng)民本應(yīng)公平享有的權(quán)益受損。通過建構(gòu)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，減少農(nóng)民遭受的不公平。

3.構(gòu)建民生型社會的客觀要求。從經(jīng)濟主導(dǎo)社會向民生主導(dǎo)社會的轉(zhuǎn)變是中國傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式遭遇發(fā)展瓶頸、難以持續(xù)的必然選擇，戶籍制度改革是民生型社會建設(shè)的重要內(nèi)容之一。戶籍制度改革的基本內(nèi)容就是要讓農(nóng)民市民化，對于那些常住城市的打工群體擁有城市戶籍意味著可以與城市居民平等享有各項社會保障權(quán)益。民生型社會的建設(shè)是對傳統(tǒng)的經(jīng)濟主導(dǎo)社會的一個改進，政府在民生方面支出的不斷增加是讓全社會居民共享經(jīng)濟發(fā)展“紅利”，而戶籍制度改革就是居民共享發(fā)展成果的重要載體，是民生型社會建設(shè)的客觀要求。

4.破除中國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制的必由之路。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制已經(jīng)成為了中國經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的巨大阻力，長期以來，二元經(jīng)濟體制下，中國農(nóng)村為城市的繁榮發(fā)展輸送了大量的利益，由此導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間的差距逐步拉大。城鄉(xiāng)之間的巨大鴻溝不僅僅導(dǎo)致了社會不公，同時也成為了擴大內(nèi)需的阻礙，盡快破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制是中國未來的一項重要戰(zhàn)略任務(wù)，而城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制的核心問題之一就在于戶籍制度，城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度成為了二元經(jīng)濟體制的“罪魁禍?zhǔn)住敝?，因此未來城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制的破除，必須要對現(xiàn)有的戶籍制度進行顛覆式的改革。

二、戶籍制度改革面臨的難點

近年來，中國戶籍制度改革步伐不斷加快，也取得了一些成績，但是總體來看，戶籍制度改革并沒有取得突破性進展，城鄉(xiāng)二元分割戶籍制度并沒有得到徹底扭轉(zhuǎn)，可以說未來中國戶籍制度改革依然是任重而道遠，面臨著諸多的難點。

1.戶籍附著利益較多。中國很多地區(qū)戶籍制度改革之所以步履維艱，很大程度上是因為戶籍本身附著太多的利益。進城務(wù)工人員難以與城市居民同樣的享有就業(yè)、教育、醫(yī)療等保障，在城市既有社會福利支出一定的情況下，戶籍制度改革意味著非戶籍人口共享社會福利，這必然會導(dǎo)致既得利益群體的阻撓，同時很多城市囿于財政實力雖然有心卻無力放開落戶限制。雖然僅從戶籍制度改革本身來說并沒有太大的技術(shù)難度，但是因為戶籍附著太多的利益導(dǎo)致戶籍制度改革成為了一個“難啃的骨頭”，戶籍制度改革因此停滯不前。

2.區(qū)域之間差別巨大。區(qū)域之間差別巨大是戶籍制度改革難點之一。中國東西部之間、城鄉(xiāng)之間、城市之間無論是在經(jīng)濟方面，還是在其他方面都存在著巨大的差別。一些特大城市、省會城市聚集了大量的社會資源，吸引了大量的人口，并因此導(dǎo)致諸如交通擁堵、生態(tài)承載力下降等問題。而一些小城市雖然沒有交通擁堵等問題，但是各種社會資源卻比較少，即使放開戶籍限制，也難以吸引到人口前來落戶。同樣的情況在東西部地區(qū)之間體現(xiàn)的也是比較明顯，這對于戶籍制度的改革來說是一個難點，如何照顧到不同地區(qū)之間的差異是一個難點。endprint

3.居民訴求千差萬別。戶籍制度改革涉及到的人群之廣、人數(shù)之多都是空前的，不同居民在戶籍方面的訴求客觀上存在很大的差異，如何照顧到不同居民的利益訴求是戶籍制度改革中不可回避的問題。也正是因為不同群體之間訴求的千差萬別，直接給中國戶籍制度的改革帶來了很大的阻礙，因為任何戶籍改革方案的出臺必然會遭受到很多居民的反對，這延緩了中國戶籍制度改革的步伐。

4.政策調(diào)整難度較大。從政策層面來看，戶籍制度改革涉及到不同地區(qū)之間政策的銜接和調(diào)整，不同地區(qū)之間的戶籍制度千差萬別，千頭萬緒，銜接難度非常大。時至今日，中國社會保障層面絕大部分都是做到了市、縣一級的統(tǒng)籌，加上戶籍制度的調(diào)整必然會觸及到一部分人的既得利益，不可避免的會遇到一定的阻力，會給戶籍制度的調(diào)整帶來難度。

三、加快戶籍制度改革應(yīng)遵循的基本原則

戶籍制度改革本身從全國來看并沒有現(xiàn)成的模式可以借鑒，考慮到戶籍制度改革本身的艱巨性以及復(fù)雜性，以下幾點基本原則是戶籍制度改革中必須要遵循的。

1.自愿為主。正所謂“強扭的瓜不甜”，在目前的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，很多城市戶籍制度改革大干快上、違背居民意愿，片面追求速度，“被落戶”屢屢出現(xiàn)，違背了農(nóng)民的自主意愿，由此導(dǎo)致很多居民對于戶籍制度的改革抱有抵觸心理。未來戶籍制度改革中要充分的考慮到農(nóng)民的自主意愿，不能違背農(nóng)民的意愿來開展戶籍制度的改革。農(nóng)民是否愿意進城，是否愿意將農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艨诘榷夹枰孪日髟冝r(nóng)民的意見。

2.分類實施。鑒于中國各個地區(qū)戶籍管理方面存在很大差異，不同地區(qū)情況不一，這客觀上要求各級政府在戶籍管理制度方面進行統(tǒng)籌規(guī)劃，因地制宜推進戶籍制度的改革。其中重點是要根據(jù)不同群體的訴求，綜合考慮難易程度以及地區(qū)的實際情況開展戶籍制度改革。對于當(dāng)前戶籍改革中普遍出現(xiàn)的一刀切問題要堅決給予糾正，分類推進戶籍改革，確保戶籍制度改革效果的提升。

3.循序推進。戶籍制度改革是一項任務(wù)重、難度大的系統(tǒng)性工作，政府要循序漸進的開展各項工作，戒驕戒躁，正所謂“欲速則不達”，戶籍制度改革不是一蹴而就的事情，很多地方政府寄希望于一朝一夕就能在戶籍制度改革方面“畢其功于一役”是不現(xiàn)實的。戶籍制度改革的循序漸進要求試點、推廣的基本做法，大膽創(chuàng)新、小心謹慎，充分考慮到社會各方面對戶籍改革承受力，最大限度的減少改革阻力，確保戶籍制度的改革能夠小步快走，穩(wěn)步前進。

4.把握政策。戶籍制度的改革要始終把握好政策方向，通過充分調(diào)研進行戶籍制度改革政策的制定，政策要反映民意，能夠獲得民眾的認同。國家通過相關(guān)會議對于戶籍制度改革已經(jīng)進行了很多的討論，并制定了很多的政策。對于這些政策內(nèi)容，戶籍制度改革中做到充分的領(lǐng)會，按照政策的要求來進行戶籍制度改革。反之如果戶籍制度改革沒有把握好政策的要求、方向就很容易進入誤區(qū)，影響到此項工作的整體開展。

5.遵照法規(guī)。戶籍制度的改革要遵照相關(guān)法律法規(guī)的要求開展，當(dāng)前中國有關(guān)戶籍制度改革的法規(guī)無論是數(shù)量層面，還是層次方面都還存在很大的不足，遠遠不能夠滿足戶籍管理改革的需要。未來的戶籍制度改革中，一方面要遵照既有的法規(guī)有序開展，另外一方面要盡快的立足當(dāng)前、著眼長遠，從國家層面出臺專門的戶籍制度改革法規(guī)，為各級地方政府進行戶籍制度改革提供堅實的法律依據(jù)，實現(xiàn)戶籍改革的法制化。按照黨中央、國務(wù)院的部署要求，公安部會同國家發(fā)改委等12個部門組成工作班子，在廣泛深入調(diào)查研究和總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，研究提出了具體的政策措施，形成了《關(guān)于加快推進戶籍制度改革的意見》稿，并由6個部門負責(zé)同志帶隊組成工作組，分赴東中西部部分省區(qū)市聽取意見。目前，正在根據(jù)中央城鎮(zhèn)化工作會議精神和各地意見對《意見》稿作進一步修改完善。

四、戶籍制度改革的路徑選擇

戶籍制度的全面改革能否穩(wěn)步推進事關(guān)未來中國城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量，針對當(dāng)前中國戶籍制度改革中面臨的難點，考慮到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要，結(jié)合戶籍制度以及與之密切相關(guān)制度的內(nèi)容，本文提出加快中國戶籍制度改革的具體路徑。

1.城鎮(zhèn)化進程中要破除城鄉(xiāng)二元戶籍制度的政策。城鄉(xiāng)二元分割戶籍制度作為二元經(jīng)濟社會的伴生物，始于上世紀50年代的這一戶籍管理制度將我國人口劃分為了農(nóng)村戶籍以及城市戶籍兩大類，實施不同的管理策略，這種戶籍制度目前已經(jīng)成為了中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中面臨的巨大阻礙，其對于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所帶來的諸多負面問題已經(jīng)引起了政府的高度重視。未來戶籍制度改革的重中之重就是要盡快的制定政策，破除城鄉(xiāng)二元戶籍制度，構(gòu)建一個城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度管理體系，實現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，讓所有在城市中生活居住的人都能夠擁有同樣的戶籍，享受到同樣的社會福利待遇。破除城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度需要我國最高層從頂層進行政策設(shè)計，政策的制定要充分的考慮未來我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，適度超前的進行城鄉(xiāng)同一戶籍制度政策制定，確保戶籍制度改革能夠有政策層面的保障。

2.城鎮(zhèn)化進程中要推進社會服務(wù)區(qū)域公平的規(guī)劃速度。目前中國戶籍制度改革有兩種基本思路，一種就是解決好與戶籍制度本身相關(guān)社會服務(wù)以后，再統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍制度。另外一種就是先統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍制度，然后再逐步的解決其他問題。從中國的具體情況來看，前一種思路比較合理，這就涉及到社會服務(wù)區(qū)域公平的規(guī)劃問題，通過推進社會服務(wù)公平程度的提升，來逐步使附著在不同戶籍制度上的利益做到基本一致，這樣再進行戶籍制度的統(tǒng)一改革就會容易得多。因此，針對當(dāng)前中國社會服務(wù)區(qū)域不公平的問題，當(dāng)務(wù)之急就是要進行全面的規(guī)劃，各級政府的財政支出要向社會服務(wù)薄弱的區(qū)域進行傾斜。針對中國超過80%的財政支出都集中在20%的區(qū)域這樣一個現(xiàn)狀，國家要進行社會服務(wù)區(qū)域公平的總體規(guī)劃，實現(xiàn)各個區(qū)域社會服務(wù)的公平化。這樣就能實現(xiàn)附著在戶籍制度本身方面的各種利益公平化，更加有助于戶籍制度的統(tǒng)一，而且在社會服務(wù)公平的情況下，戶籍制度改革本身也就沒有了必要。endprint

3.城鎮(zhèn)化進程中要構(gòu)建城鄉(xiāng)共享公共資源的法規(guī)。在公共資源的分配方面，城鄉(xiāng)之間存在巨大的不公，絕大部分的公共資源都集中在城市，戶籍制度改革的重要內(nèi)容就是要構(gòu)建城鄉(xiāng)共享公共資源法制建設(shè)。在法制建設(shè)層面，中國要利用構(gòu)建法制化國家的有利契機，做好財政分配、公共服務(wù)、土地制度等方面的法制化工作，通過完善法制來給上述工作的開展提供基本的法律保障。具體來說就是要對現(xiàn)有的公共資源分配機制進行調(diào)整，從法律層面來規(guī)定城鄉(xiāng)之間共享公共資源的具體比例，逐步提升鄉(xiāng)村地區(qū)公共資源的享受比例，加大對農(nóng)村教育、財政、醫(yī)療、環(huán)保等方面的支持力度，實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民生活水平的不斷提升，為戶籍制度未來的改革奠定良好的基礎(chǔ)。

4.城鎮(zhèn)化進程中要確立城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會體制一體化模式。城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會體制一體化是戶籍制度改革的基礎(chǔ)所在。中國要盡快的確立城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會體制一體化的模式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會體制的一體化建設(shè)涉及到土地、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)等諸多方面的內(nèi)容。從土地來看，中國要建立城鄉(xiāng)一體的土地建設(shè)規(guī)劃制度，提升農(nóng)村土地的利用效率，做好城鄉(xiāng)土地的轉(zhuǎn)化工作；在產(chǎn)業(yè)層面，在改變農(nóng)村工業(yè)薄弱的問題上，引導(dǎo)資金、技術(shù)、人才向農(nóng)村地區(qū)的流動，促進農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，同時要注意調(diào)整一二三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理優(yōu)化；在就業(yè)方面，要堅持實施積極的就業(yè)政策，堅持勞動者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)的方針，多渠道擴大城鄉(xiāng)就業(yè)。

5.城鎮(zhèn)化進程中要把握新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的規(guī)摸和進程。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中要注意推進的速度、規(guī)模，急于求成在當(dāng)前很多地方政府城鎮(zhèn)化建設(shè)中普遍存在，為了在最短的時間內(nèi)大幅提升城鎮(zhèn)化率，在戶籍制度改革方面，一些地方政府采取了冒進的措施，影響到了戶籍制度改革的質(zhì)量。未來新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與戶籍制度改革之間要保持一個動態(tài)的匹配，不能夠以犧牲質(zhì)量來換取城鎮(zhèn)化的狂飆突進。目前一些地區(qū)的城鎮(zhèn)化帶有很大的“水分”，真實的城鎮(zhèn)化率要遠遠低于統(tǒng)計數(shù)據(jù)。通過控制新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的規(guī)模質(zhì)量來確保城鎮(zhèn)化建設(shè)的可持續(xù)性，真正實現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，而不僅僅是一個“圈地運動、造城運動”。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)正在全國各地如火如荼的開展，戶籍制度改革是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)順利開展的重要保障，各級地方政府要充分的利用新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的有利契機，采取切實有效的措施來加快戶籍制度的改革，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)保駕護航。

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責(zé)任編輯 宮秀芬endprint