文/遠見

實行住宅街區(qū)制需要尊重業(yè)主權利

文/遠見

2月21日，《中共中央國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》(下稱“《意見》”)提出，我國新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問題，促進土地節(jié)約利用。從專家的觀點來看，在依法治國的背景下，要打開已建成小區(qū)需要充分尊重業(yè)主的權利，要充分協(xié)商才能逐步打開。

封閉住宅逐步開放將是必然趨勢

已建成封閉小區(qū)誰有權決定開放？今后沒有封閉式小區(qū)，是否意味著小區(qū)不再有物業(yè)？小區(qū)開放后安全如何保證？有沒有什么配套措施來保障大家的權利？對于這一系列的問題專家及百姓可謂眾說紛紜。而對于拆除圍墻是否違反《物權法》，最高法相關人員也進行了回應。有質(zhì)疑者認為《意見》在執(zhí)行過程中會遇到很大阻力。這是不是拍腦袋之舉？為什么現(xiàn)在這個時候提出要拆除小區(qū)的圍墻？實際上，出臺這一文件的背景是經(jīng)過37年改革開放，中國城市發(fā)展日新月異，但問題也不少，尤其是各種“城市病”必須得治，刻不容緩。

從城市規(guī)劃的角度來看，封閉住宅小區(qū)逐步開放是必然趨勢，但推廣街區(qū)制不宜一刀切，而是要因地制宜、逐步推進，在解決公共交通問題的同時兼顧居住的舒適性。以北京為例，堵車已成為十分嚴重的問題，其實北京的道路寬度并不比國際上其他大城市窄，甚至要更寬，擁堵的很大一個原因就是城市支路等毛細血管不通暢，道路微循環(huán)不好。此前在網(wǎng)絡上流傳的一張照片也顯示，從距離地面5公里的高度俯瞰巴黎、華盛頓、東京，能看到蛛網(wǎng)一般密布的干路支路，而北京地區(qū)只看得到成片的大院、小區(qū)和稀疏的城市道路。

國家發(fā)改委有關人士表示，西方國家城市發(fā)展形式一直是街區(qū)小、路網(wǎng)密，不像我們一些城市那樣經(jīng)常出現(xiàn)交通毛細血管堵塞的情況，而封閉式的大院或小區(qū)不僅割裂了路網(wǎng)交通，而且從多個方面影響了城市生活。專家說，生活性街道應該有更良好的關系：人走在街道上，有一些小商店，有怡人的環(huán)境、步行空間、綠帶、休憩場所等，會讓人很舒服。但如果走在一條街上，旁邊只是圍墻，你就會覺得這條路很長。從這個角度講，打開小區(qū)的決定恰逢其時，并非拍腦袋之舉。

既然打開小區(qū)是為了解決“城市病”，讓城市更加宜居，那么問題來了：誰有權打開小區(qū)？畢竟，小區(qū)是否打開涉及業(yè)主的利益，在《物權法》已經(jīng)出臺的背景下，業(yè)主的權益如何得到尊重？有關人士認為，對于已有小區(qū)是否開放，應該充分尊重小區(qū)土地的使用權人——業(yè)主的權利。一個小區(qū)使用的土地，無論是小區(qū)內(nèi)建設道路、綠地，還是建設住宅樓的土地，都是開發(fā)商從政府手中獲得使用權，建設完成后出售給業(yè)主的，而小區(qū)使用的土地也被劃分到每個購房的業(yè)主“頭上”。同時，《物權法》中規(guī)定，小區(qū)道路如果沒有明確規(guī)定屬于市政道路的，產(chǎn)權屬于全體業(yè)主。因此，對于已建成的小區(qū)來說，是否開放，應該由業(yè)主共同決定。

從封閉式小區(qū)到開放式街區(qū)不可一步到位

街區(qū)制是城市建設布局的一種形式，它的特點是住宅與商業(yè)、服務業(yè)緊密結(jié)合，不設圍墻。土地私有制國家和我國改革開放早期，大多采用這一方式。街區(qū)制的優(yōu)點在于，可增加公共道路和路網(wǎng)密度，緩解城市交通壓力，但也有諸如居住區(qū)里噪音干擾大、安全有隱患、居住舒適度較低等缺點。

目前，我國城市社區(qū)多以封閉式為主。一方面，由于我國城市人口居住密度很高，多數(shù)住宅小區(qū)的容積率隨之走高，治安、停車等方面壓力巨大，不得不采用封閉式管理模式，以保證居住環(huán)境的安全和舒適度；另一方面，過去政府傾向于大面積出讓土地，缺乏街區(qū)制規(guī)劃，開發(fā)商在土地使用權期限內(nèi)自主投資開發(fā)，小區(qū)公共空間與設施均歸業(yè)主所有，封閉式管理也就由此形成。

按照《意見》要求，不僅新建住宅要實行街區(qū)制，已建成的住宅小區(qū)也要逐步打開，這存在一定的執(zhí)行難度，如已建成的住宅小區(qū)公共空間的產(chǎn)權問題、開放后帶來的安全隱患問題等。一位物業(yè)管理公司的管理人員告訴筆者，一旦小區(qū)開放，安全隱患將會增多，因此，業(yè)主不會同意開放小區(qū)的。更重要的是，小區(qū)開放之后要繼續(xù)保障同等的安全，就必須要加大物業(yè)管理投入，這意味著成本將大大增加，而這些成本皆由業(yè)主承擔，有多少業(yè)主會愿意埋單呢？該物業(yè)管理公司的管理人員認為，單就改造已建成小區(qū)來說，一些小區(qū)的道路并不具備承擔公共交通的條件，這部分的改造成本與后期維護成本已較高，而開放之后，每一棟樓都是出入口，都需要配備至少1名安保人員，人力成本隨之大增。以一個有10棟樓的小區(qū)為例，假設原先只有4個出入口，按照三班倒的機制需配備12名門衛(wèi)，開放后，原先的出入口撤銷，在每一棟樓設立一個出入口，需要再增加18名門衛(wèi)。

因此，從封閉式小區(qū)到開放式街區(qū)不應一步到位，而是要循序漸進。物業(yè)管理公司有關人士建議，從原來的全封閉式先過渡到適度封閉，做小尺度社區(qū)，即今后將土地分割成小面積出讓，在這些分割的土地之間增加路網(wǎng)密度，而建設的小區(qū)依然可以封閉管理。有關專家認為，政府的出發(fā)點是好的，但推行時應尊重大家意愿和需求。小區(qū)道路如果沒有明確規(guī)定屬于市政道路的，從產(chǎn)權來講屬于小區(qū)業(yè)主，按照《物權法》的規(guī)定，住宅小區(qū)的土地使用權是屬于小區(qū)業(yè)主共有的，這些道路不只有通行功能，還有供小區(qū)業(yè)主停車等其他許多功能。此外，完全打開也涉及安全和民眾觀念等問題，政府不能強行推行，要尊重《物權法》。

基于此，有關專家表示：首先，對已經(jīng)建成的小區(qū)，《物權法》規(guī)定非常明確，小區(qū)內(nèi)道路、空地屬于業(yè)主共有。如果要打開封閉小區(qū)，只能走征收補償途徑，從而實現(xiàn)使用權的移轉(zhuǎn)，這在《物權法》上幾乎是唯一的途徑。其次，對于將來新建的小區(qū)，應該通過規(guī)劃明確道路性質(zhì)，已經(jīng)規(guī)劃為公共道路后，就不能隨意由業(yè)主共有的。

街區(qū)制不能被簡單理解為“拆圍墻”

2月23日，最高人民法院針對實行住宅街區(qū)制問題召開新聞發(fā)布會，最高人民法院民一庭庭長程新文談到：封閉住宅小區(qū)是農(nóng)耕時代的產(chǎn)物，我們現(xiàn)在已經(jīng)處于21世紀工業(yè)化、信息化和新型城鎮(zhèn)化的新時代，推進現(xiàn)代化城市建設需要我們有新的理念和探索，這些舉措的目的是為了實現(xiàn)物和有關資源效益的最大化，這是一個非常具有前瞻性的、與時俱進的城市發(fā)展理念，是貫徹落實十八屆五中全會提出的五大發(fā)展理念中的共享發(fā)展理念的體現(xiàn)，也是落實中央城市工作會議的重要舉措，符合當今世界的潮流和發(fā)展趨勢，對于推進城市現(xiàn)代化具有重要指導意義。目前，黨中央、國務院提出的這一意見屬于黨和國家政策的層面，涉及包括業(yè)主在內(nèi)的有關主體的權益保障問題，還有一個通過立法實現(xiàn)法制化的過程。人民法院將密切關注，并積極應對。

2月24日，住建部新聞發(fā)言人指出，要正確理解“逐步打開封閉小區(qū)和單位大院”的實際意義。近段時期，不少網(wǎng)友對“推廣街區(qū)制，逐步打開封閉小區(qū)和單位大院”發(fā)表了看法。歸納網(wǎng)上討論的意見，有一條是基本一致的，那就是對街區(qū)制給予了肯定。同時，一些網(wǎng)友也存有疑慮。住建部認為：一是街區(qū)制是對世界城市規(guī)劃經(jīng)驗的總結(jié)，也是發(fā)達國家通行的做法；二是封閉小區(qū)和單位大院確實存在問題，主要是它影響了路網(wǎng)的布局，形成了“丁字路”、“斷頭路”，是造成交通擁堵的重要原因之一，也影響了社區(qū)居民的出行。

因此，在《意見》的理解和落實過程中，要注意把握好以下幾點：一是要認真全面理解好“逐步”兩個字?！爸鸩健本褪且杏媱?，要有輕重緩急，并不是“一刀切”，也不是“一哄而起”，更不能簡單地理解為“拆圍墻”。二是《意見》對這項工作提出了方向性、指導性的要求，具體實施中還要制定細則，特別是各省、各城市還要根據(jù)實際情況，制定具體辦法。在制定辦法過程中，肯定要聽取市民意見。三是實施逐步打開封閉小區(qū)和單位大院舉措的城市，都要考慮到各種實際情況，考慮到各種利益關系，依法依規(guī)處理好各種利益關系和居民的訴求，切實保障居民的合法權益。

（作者單位：山東省臨沂市蘭山區(qū)財政局）