文/遠(yuǎn)見(jiàn)

實(shí)行住宅街區(qū)制需要尊重業(yè)主權(quán)利

文/遠(yuǎn)見(jiàn)

2月21日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》(下稱“《意見(jiàn)》”)提出，我國(guó)新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開(kāi)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問(wèn)題，促進(jìn)土地節(jié)約利用。從專家的觀點(diǎn)來(lái)看，在依法治國(guó)的背景下，要打開(kāi)已建成小區(qū)需要充分尊重業(yè)主的權(quán)利，要充分協(xié)商才能逐步打開(kāi)。

封閉住宅逐步開(kāi)放將是必然趨勢(shì)

已建成封閉小區(qū)誰(shuí)有權(quán)決定開(kāi)放？今后沒(méi)有封閉式小區(qū)，是否意味著小區(qū)不再有物業(yè)？小區(qū)開(kāi)放后安全如何保證？有沒(méi)有什么配套措施來(lái)保障大家的權(quán)利？對(duì)于這一系列的問(wèn)題專家及百姓可謂眾說(shuō)紛紜。而對(duì)于拆除圍墻是否違反《物權(quán)法》，最高法相關(guān)人員也進(jìn)行了回應(yīng)。有質(zhì)疑者認(rèn)為《意見(jiàn)》在執(zhí)行過(guò)程中會(huì)遇到很大阻力。這是不是拍腦袋之舉？為什么現(xiàn)在這個(gè)時(shí)候提出要拆除小區(qū)的圍墻？實(shí)際上，出臺(tái)這一文件的背景是經(jīng)過(guò)37年改革開(kāi)放，中國(guó)城市發(fā)展日新月異，但問(wèn)題也不少，尤其是各種“城市病”必須得治，刻不容緩。

從城市規(guī)劃的角度來(lái)看，封閉住宅小區(qū)逐步開(kāi)放是必然趨勢(shì)，但推廣街區(qū)制不宜一刀切，而是要因地制宜、逐步推進(jìn)，在解決公共交通問(wèn)題的同時(shí)兼顧居住的舒適性。以北京為例，堵車已成為十分嚴(yán)重的問(wèn)題，其實(shí)北京的道路寬度并不比國(guó)際上其他大城市窄，甚至要更寬，擁堵的很大一個(gè)原因就是城市支路等毛細(xì)血管不通暢，道路微循環(huán)不好。此前在網(wǎng)絡(luò)上流傳的一張照片也顯示，從距離地面5公里的高度俯瞰巴黎、華盛頓、東京，能看到蛛網(wǎng)一般密布的干路支路，而北京地區(qū)只看得到成片的大院、小區(qū)和稀疏的城市道路。

國(guó)家發(fā)改委有關(guān)人士表示，西方國(guó)家城市發(fā)展形式一直是街區(qū)小、路網(wǎng)密，不像我們一些城市那樣經(jīng)常出現(xiàn)交通毛細(xì)血管堵塞的情況，而封閉式的大院或小區(qū)不僅割裂了路網(wǎng)交通，而且從多個(gè)方面影響了城市生活。專家說(shuō)，生活性街道應(yīng)該有更良好的關(guān)系：人走在街道上，有一些小商店，有怡人的環(huán)境、步行空間、綠帶、休憩場(chǎng)所等，會(huì)讓人很舒服。但如果走在一條街上，旁邊只是圍墻，你就會(huì)覺(jué)得這條路很長(zhǎng)。從這個(gè)角度講，打開(kāi)小區(qū)的決定恰逢其時(shí)，并非拍腦袋之舉。

既然打開(kāi)小區(qū)是為了解決“城市病”，讓城市更加宜居，那么問(wèn)題來(lái)了：誰(shuí)有權(quán)打開(kāi)小區(qū)？畢竟，小區(qū)是否打開(kāi)涉及業(yè)主的利益，在《物權(quán)法》已經(jīng)出臺(tái)的背景下，業(yè)主的權(quán)益如何得到尊重？有關(guān)人士認(rèn)為，對(duì)于已有小區(qū)是否開(kāi)放，應(yīng)該充分尊重小區(qū)土地的使用權(quán)人——業(yè)主的權(quán)利。一個(gè)小區(qū)使用的土地，無(wú)論是小區(qū)內(nèi)建設(shè)道路、綠地，還是建設(shè)住宅樓的土地，都是開(kāi)發(fā)商從政府手中獲得使用權(quán)，建設(shè)完成后出售給業(yè)主的，而小區(qū)使用的土地也被劃分到每個(gè)購(gòu)房的業(yè)主“頭上”。同時(shí)，《物權(quán)法》中規(guī)定，小區(qū)道路如果沒(méi)有明確規(guī)定屬于市政道路的，產(chǎn)權(quán)屬于全體業(yè)主。因此，對(duì)于已建成的小區(qū)來(lái)說(shuō)，是否開(kāi)放，應(yīng)該由業(yè)主共同決定。

從封閉式小區(qū)到開(kāi)放式街區(qū)不可一步到位

街區(qū)制是城市建設(shè)布局的一種形式，它的特點(diǎn)是住宅與商業(yè)、服務(wù)業(yè)緊密結(jié)合，不設(shè)圍墻。土地私有制國(guó)家和我國(guó)改革開(kāi)放早期，大多采用這一方式。街區(qū)制的優(yōu)點(diǎn)在于，可增加公共道路和路網(wǎng)密度，緩解城市交通壓力，但也有諸如居住區(qū)里噪音干擾大、安全有隱患、居住舒適度較低等缺點(diǎn)。

目前，我國(guó)城市社區(qū)多以封閉式為主。一方面，由于我國(guó)城市人口居住密度很高，多數(shù)住宅小區(qū)的容積率隨之走高，治安、停車等方面壓力巨大，不得不采用封閉式管理模式，以保證居住環(huán)境的安全和舒適度；另一方面，過(guò)去政府傾向于大面積出讓土地，缺乏街區(qū)制規(guī)劃，開(kāi)發(fā)商在土地使用權(quán)期限內(nèi)自主投資開(kāi)發(fā)，小區(qū)公共空間與設(shè)施均歸業(yè)主所有，封閉式管理也就由此形成。

按照《意見(jiàn)》要求，不僅新建住宅要實(shí)行街區(qū)制，已建成的住宅小區(qū)也要逐步打開(kāi)，這存在一定的執(zhí)行難度，如已建成的住宅小區(qū)公共空間的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題、開(kāi)放后帶來(lái)的安全隱患問(wèn)題等。一位物業(yè)管理公司的管理人員告訴筆者，一旦小區(qū)開(kāi)放，安全隱患將會(huì)增多，因此，業(yè)主不會(huì)同意開(kāi)放小區(qū)的。更重要的是，小區(qū)開(kāi)放之后要繼續(xù)保障同等的安全，就必須要加大物業(yè)管理投入，這意味著成本將大大增加，而這些成本皆由業(yè)主承擔(dān)，有多少業(yè)主會(huì)愿意埋單呢？該物業(yè)管理公司的管理人員認(rèn)為，單就改造已建成小區(qū)來(lái)說(shuō)，一些小區(qū)的道路并不具備承擔(dān)公共交通的條件，這部分的改造成本與后期維護(hù)成本已較高，而開(kāi)放之后，每一棟樓都是出入口，都需要配備至少1名安保人員，人力成本隨之大增。以一個(gè)有10棟樓的小區(qū)為例，假設(shè)原先只有4個(gè)出入口，按照三班倒的機(jī)制需配備12名門(mén)衛(wèi)，開(kāi)放后，原先的出入口撤銷，在每一棟樓設(shè)立一個(gè)出入口，需要再增加18名門(mén)衛(wèi)。

因此，從封閉式小區(qū)到開(kāi)放式街區(qū)不應(yīng)一步到位，而是要循序漸進(jìn)。物業(yè)管理公司有關(guān)人士建議，從原來(lái)的全封閉式先過(guò)渡到適度封閉，做小尺度社區(qū)，即今后將土地分割成小面積出讓，在這些分割的土地之間增加路網(wǎng)密度，而建設(shè)的小區(qū)依然可以封閉管理。有關(guān)專家認(rèn)為，政府的出發(fā)點(diǎn)是好的，但推行時(shí)應(yīng)尊重大家意愿和需求。小區(qū)道路如果沒(méi)有明確規(guī)定屬于市政道路的，從產(chǎn)權(quán)來(lái)講屬于小區(qū)業(yè)主，按照《物權(quán)法》的規(guī)定，住宅小區(qū)的土地使用權(quán)是屬于小區(qū)業(yè)主共有的，這些道路不只有通行功能，還有供小區(qū)業(yè)主停車等其他許多功能。此外，完全打開(kāi)也涉及安全和民眾觀念等問(wèn)題，政府不能強(qiáng)行推行，要尊重《物權(quán)法》。

基于此，有關(guān)專家表示：首先，對(duì)已經(jīng)建成的小區(qū)，《物權(quán)法》規(guī)定非常明確，小區(qū)內(nèi)道路、空地屬于業(yè)主共有。如果要打開(kāi)封閉小區(qū)，只能走征收補(bǔ)償途徑，從而實(shí)現(xiàn)使用權(quán)的移轉(zhuǎn)，這在《物權(quán)法》上幾乎是唯一的途徑。其次，對(duì)于將來(lái)新建的小區(qū)，應(yīng)該通過(guò)規(guī)劃明確道路性質(zhì)，已經(jīng)規(guī)劃為公共道路后，就不能隨意由業(yè)主共有的。

街區(qū)制不能被簡(jiǎn)單理解為“拆圍墻”

2月23日，最高人民法院針對(duì)實(shí)行住宅街區(qū)制問(wèn)題召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，最高人民法院民一庭庭長(zhǎng)程新文談到：封閉住宅小區(qū)是農(nóng)耕時(shí)代的產(chǎn)物，我們現(xiàn)在已經(jīng)處于21世紀(jì)工業(yè)化、信息化和新型城鎮(zhèn)化的新時(shí)代，推進(jìn)現(xiàn)代化城市建設(shè)需要我們有新的理念和探索，這些舉措的目的是為了實(shí)現(xiàn)物和有關(guān)資源效益的最大化，這是一個(gè)非常具有前瞻性的、與時(shí)俱進(jìn)的城市發(fā)展理念，是貫徹落實(shí)十八屆五中全會(huì)提出的五大發(fā)展理念中的共享發(fā)展理念的體現(xiàn)，也是落實(shí)中央城市工作會(huì)議的重要舉措，符合當(dāng)今世界的潮流和發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)于推進(jìn)城市現(xiàn)代化具有重要指導(dǎo)意義。目前，黨中央、國(guó)務(wù)院提出的這一意見(jiàn)屬于黨和國(guó)家政策的層面，涉及包括業(yè)主在內(nèi)的有關(guān)主體的權(quán)益保障問(wèn)題，還有一個(gè)通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)法制化的過(guò)程。人民法院將密切關(guān)注，并積極應(yīng)對(duì)。

2月24日，住建部新聞發(fā)言人指出，要正確理解“逐步打開(kāi)封閉小區(qū)和單位大院”的實(shí)際意義。近段時(shí)期，不少網(wǎng)友對(duì)“推廣街區(qū)制，逐步打開(kāi)封閉小區(qū)和單位大院”發(fā)表了看法。歸納網(wǎng)上討論的意見(jiàn)，有一條是基本一致的，那就是對(duì)街區(qū)制給予了肯定。同時(shí)，一些網(wǎng)友也存有疑慮。住建部認(rèn)為：一是街區(qū)制是對(duì)世界城市規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是發(fā)達(dá)國(guó)家通行的做法；二是封閉小區(qū)和單位大院確實(shí)存在問(wèn)題，主要是它影響了路網(wǎng)的布局，形成了“丁字路”、“斷頭路”，是造成交通擁堵的重要原因之一，也影響了社區(qū)居民的出行。

因此，在《意見(jiàn)》的理解和落實(shí)過(guò)程中，要注意把握好以下幾點(diǎn)：一是要認(rèn)真全面理解好“逐步”兩個(gè)字?！爸鸩健本褪且杏?jì)劃，要有輕重緩急，并不是“一刀切”，也不是“一哄而起”，更不能簡(jiǎn)單地理解為“拆圍墻”。二是《意見(jiàn)》對(duì)這項(xiàng)工作提出了方向性、指導(dǎo)性的要求，具體實(shí)施中還要制定細(xì)則，特別是各省、各城市還要根據(jù)實(shí)際情況，制定具體辦法。在制定辦法過(guò)程中，肯定要聽(tīng)取市民意見(jiàn)。三是實(shí)施逐步打開(kāi)封閉小區(qū)和單位大院舉措的城市，都要考慮到各種實(shí)際情況，考慮到各種利益關(guān)系，依法依規(guī)處理好各種利益關(guān)系和居民的訴求，切實(shí)保障居民的合法權(quán)益。

（作者單位：山東省臨沂市蘭山區(qū)財(cái)政局）