李津莉

規(guī)劃管理視角下天津歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃實施評價

李津莉

梳理天津歷史文化街區(qū)的形成及特色價值，回顧天津歷史文化街區(qū)保護(hù)管理從一般性管理逐步走向特色化、規(guī)范化、精細(xì)化管理的歷程。在城市快速發(fā)展時期，天津以挖掘并強(qiáng)化城市歷史文化風(fēng)貌特色為目標(biāo)，在保護(hù)更新實踐過程中進(jìn)行積極探索，總結(jié)其在規(guī)劃編制理念與技術(shù)方法、管理機(jī)制與制度建立、項目實施與操作指導(dǎo)等方面的經(jīng)驗與模式，并從規(guī)劃管理的視角對保護(hù)規(guī)劃實施管理體系與機(jī)制的特點(diǎn)、問題、制約進(jìn)行檢討與評價，提出進(jìn)一步改革，進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整的方向與思考。

歷史街區(qū) | 規(guī)劃管理 | 實施評價

0 引言

近年來天津的城市經(jīng)濟(jì)一直保持穩(wěn)健發(fā)展，2015年全市生產(chǎn)總值（GDP）16 538.19億元，按可比價格計算，比上年增長9.3%①天津統(tǒng)計信息網(wǎng). http://www.tj.gov.cn/。。在快速發(fā)展的背景和壓力之下，天津力求將歷史文化保護(hù)作為發(fā)展的優(yōu)勢資源要素，在歷史文化挖掘、風(fēng)貌特色塑造、城市更新保護(hù)方面進(jìn)行積極探索，形成了可認(rèn)知的天津風(fēng)格和實施管理模式，尤其是在多個歷史文化街區(qū)保護(hù)實施項目實踐過程中，在保護(hù)規(guī)劃編制、管理機(jī)制建構(gòu)、保護(hù)更新實施等方面形成了較為完整成熟的體系與方法。同時在規(guī)劃管理實踐過程中，從規(guī)劃實施效果來看，也依然存在著諸如技術(shù)方法、政策機(jī)制等方面的問題和難點(diǎn)，因此對天津歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃適時地進(jìn)行實施評價，有助于總結(jié)經(jīng)驗進(jìn)行檢討，有助于在新常態(tài)②2014年11月，習(xí)近平主席在亞太經(jīng)合組織（APEC）工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會上題為《謀求持久發(fā)展共筑亞太夢想》的主旨演講中，提出中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的內(nèi)涵。的轉(zhuǎn)型發(fā)展要求下，進(jìn)一步優(yōu)化歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃管理方法，保障歷史文化街區(qū)可持續(xù)的保護(hù)與更新發(fā)展。

1 天津歷史文化街區(qū)概述

天津發(fā)祥于隋朝（公元581—618年）大運(yùn)河的開通，逐漸成為南方糧、綢北運(yùn)的水陸碼頭，漕糧轉(zhuǎn)運(yùn)中心和軍事重鎮(zhèn)。從明朝永樂二年（公元1404年）正式建衛(wèi)至今，建城已有600余年。特別是在近現(xiàn)代史上，天津被辟為通商口岸后，西方列強(qiáng)紛紛在天津設(shè)立租界，天津成為中國北方開放的前沿和近代中國“洋務(wù)”運(yùn)動的基地。近代軍事以及鐵路、電報、電話、郵政、采礦、近代教育、司法等方面建設(shè)均開全國之先河，成為中國重要的工商業(yè)城市和北方金融商貿(mào)中心。深厚而豐富的歷史文化，孕育了坐落于海河兩岸的多個特色鮮明的街區(qū)，承載記錄著天津歷史的沿革③天津政務(wù)網(wǎng). http://www.tj.gov.cn/。。

1.1 街區(qū)的雛形

1986年12月8日，國務(wù)院批準(zhǔn)天津作為國家第二批歷史文化名城。《天津市城市總體規(guī)劃（1996—2010）》中進(jìn)行了城市特色的分析，現(xiàn)狀問題的總結(jié)，提出保護(hù)規(guī)劃原則、保護(hù)內(nèi)容以及合理利用、實施措施等方面內(nèi)容，并在中心城區(qū)內(nèi)劃出11個風(fēng)貌保護(hù)區(qū)，分別提出保護(hù)要求，保護(hù)區(qū)總面積為822 hm2。

1.2 街區(qū)的初定

《天津市歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃（2005—2020）》中提出天津歷史文化名城特色體現(xiàn)在：江海通津的首都門戶、內(nèi)容豐富的近代史跡、海河為軸多元特色街區(qū)并存的舊城格局、風(fēng)格多樣的近代建筑、生活氣息濃郁的地方傳統(tǒng)文化等5個方面，同時劃定了一宮花園、估衣街、赤峰道、中心花園、勸業(yè)場、承德道、解放北路、五大道、鞍山道等9片歷史文化保護(hù)區(qū)，面積357.3 hm2；劃定了老城廂、古文化街、海河、解放南路、泰安道等5片歷史文化風(fēng)貌區(qū)，面積為494.8 hm2[1]。

1.3 規(guī)范名稱， 明確范圍

2008年頒布實施《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》后，為了加強(qiáng)并明確歷史文化街區(qū)的保護(hù)，2009年組織開展了中心城區(qū)歷史文化街區(qū)確定及紫線保護(hù)范圍的調(diào)整細(xì)化工作，將9片歷史文化保護(hù)區(qū)和5片歷史文化風(fēng)貌保護(hù)區(qū)確定為14片歷史文化街區(qū)，與條例的法定名稱保持一致；按照科學(xué)合理、實事求是的原則，重新調(diào)整了14片歷史文化街區(qū)保護(hù)范圍，劃定了核心保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶，提出保護(hù)內(nèi)容和控制要求，保護(hù)面積由8.5 km2增加到9.93 km2[2]。規(guī)劃的法定要求以及街區(qū)保護(hù)的特殊性需求，提出保護(hù)控制要求，成為針對特殊重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行專門化精細(xì)化管理的規(guī)劃依據(jù)。

圖1 天津中心城區(qū)14片歷史文化街區(qū)分布圖

1.4 專門規(guī)劃， 細(xì)化管理

2012年《天津中心城區(qū)五大道等歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃（控制性詳細(xì)規(guī)劃）》由天津市政府批復(fù)，確定14片歷史文化街區(qū)（圖1）：五大道歷史文化街區(qū)、一宮花園歷史文化街區(qū)、赤峰道歷史文化街區(qū)、勸業(yè)場歷史文化街區(qū)、中心花園歷史文化街區(qū)、承德道歷史文化街區(qū)、解放北路歷史文化街區(qū)、鞍山道歷史文化街區(qū)、解放南路歷史文化街區(qū)、老城廂歷史文化街區(qū)、古文化街歷史文化街區(qū)、估衣街歷史文化街區(qū)、海河歷史文化街區(qū)，總用地面積992.81 hm2，其中核心保護(hù)范圍430.06 hm2，建設(shè)控制地帶562.75 hm2[3]。按照控制性詳細(xì)

1.5 小結(jié)

縱觀天津歷史文化街區(qū)保護(hù)的歷程，經(jīng)歷了從無特殊保護(hù)到有身份認(rèn)知，從概念模糊到內(nèi)涵規(guī)范化，從一般地區(qū)成為特殊重點(diǎn)地區(qū)，從粗放保護(hù)到精細(xì)化研究。歷史文化街區(qū)成為歷史文化名城尤其是歷史城區(qū)的重要組成部分，集中突出展示了天津名城的特色價值。

2 規(guī)劃編制評價

回顧在街區(qū)范圍內(nèi)編制的相關(guān)規(guī)劃，在1995年曾嘗試編制了“五大道歷史文化保護(hù)區(qū)規(guī)劃”，未得到規(guī)劃批復(fù)，2011年之前，天津的歷史文化街區(qū)是作為城市一般地區(qū)進(jìn)行一般性的通行規(guī)劃編制，同時參照城市總規(guī)和名城保護(hù)專項規(guī)劃提出的保護(hù)要求予以管理；2009年之后，按照紫線調(diào)整成果明確的14片歷史文化街區(qū)，開始著手將其作為重點(diǎn)特殊地區(qū)進(jìn)行研究，逐步總結(jié)一般地區(qū)規(guī)劃的編制方法和成果內(nèi)容對于歷史文化街區(qū)特殊性的不適用、粗放、針對性不強(qiáng)等問題。2011年泰安道街區(qū)開始進(jìn)行局部地區(qū)的保護(hù)更新策劃，急需真正具有指導(dǎo)管理意義的規(guī)劃進(jìn)行引導(dǎo)控制，作為實際規(guī)劃編制案例，考慮指導(dǎo)實施的需求和更新實施項目面臨的難題，考慮保護(hù)與發(fā)展的矛盾，借鑒國內(nèi)外城市的歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃成果，開始研究編制泰安道歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃，同時結(jié)合更新改造項目的修詳規(guī)編制、建筑方案設(shè)計、項目實施過程中的問題，該規(guī)劃有效指導(dǎo)了街區(qū)內(nèi)的歷史公園、保護(hù)建筑、歷史街巷的修繕保護(hù)，控制指導(dǎo)了新建建筑及環(huán)境要素的協(xié)調(diào)性建設(shè)，深化細(xì)化編制了保護(hù)實施的規(guī)劃設(shè)計控制導(dǎo)則，同年市政府批復(fù)了《泰安道歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃（控制性詳細(xì)規(guī)劃）》。2011年下半年，在總結(jié)泰安道歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃成果的基礎(chǔ)上，開始集中編制五大道等其他13個歷史文化街區(qū)的保護(hù)規(guī)劃，同時開始著手研究制定《天津歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，促進(jìn)了所有街區(qū)保護(hù)規(guī)劃成果的規(guī)范化，2012年天津市政府批復(fù)了《天津中心城區(qū)五大道等歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃（控制性詳細(xì)規(guī)劃）》的成果，形成現(xiàn)行街區(qū)保護(hù)規(guī)劃管理的依據(jù)性技術(shù)文件。評估該版保護(hù)規(guī)劃的成果，有以下幾方面的特點(diǎn)。

表1 天津14片歷史文化街區(qū)特色定位表

2.1 基于特色認(rèn)知進(jìn)行價值評定， 突出保護(hù)重點(diǎn)內(nèi)容

在全面開始編制街區(qū)保護(hù)規(guī)劃之前，對天津歷史文化名城和歷史城區(qū)保護(hù)的專項規(guī)劃進(jìn)行了全面梳理，詳細(xì)核實街區(qū)保護(hù)范圍內(nèi)文物、歷史建筑等保護(hù)建筑的準(zhǔn)確位置及現(xiàn)狀情況，保護(hù)范圍內(nèi)各級文物保護(hù)單位共計639處，其中全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位8處，天津市文物保護(hù)單位76處。以此更清醒地認(rèn)識到歷史文化街區(qū)不可替代的重要價值，準(zhǔn)確地把握街區(qū)對于歷史文化名城以及未來城市發(fā)展的意義，從而對14片歷史文化街區(qū)進(jìn)行價值評定，明確其特色定位（表1）。

2.2 基于名城保護(hù)規(guī)劃框架， 確立街區(qū)保護(hù)規(guī)劃的控規(guī)法定地位

梳理天津市域范圍內(nèi)的各類保護(hù)對象和保護(hù)內(nèi)容，在全覆蓋分層次的思路下，建立“總體、分區(qū)、控規(guī)、建筑”4個層面的保護(hù)規(guī)劃體系，即名城保護(hù)總體規(guī)劃、歷史城區(qū)保護(hù)分區(qū)規(guī)劃、歷史文化街區(qū)及名鎮(zhèn)名村保護(hù)規(guī)劃（控規(guī)層面）、建筑保護(hù)圖則4個方面層次分明、覆蓋全面的保護(hù)規(guī)劃框架，在這個框架體系下，明確了歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃作為控制性詳細(xì)規(guī)劃，納入法定規(guī)劃管理，作為街區(qū)范圍內(nèi)規(guī)劃建設(shè)的法定依據(jù)，落實歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃應(yīng)解決的問題。將歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃作為特定地區(qū)的控規(guī)，直接作為對保護(hù)區(qū)內(nèi)一切建設(shè)行為進(jìn)行控制管理的依據(jù)，由市政府批準(zhǔn)，確保其具有法定地位，成為上下共同遵循的管理依據(jù)，加強(qiáng)規(guī)劃管理部門的工作力度。

2.3 基于“一控規(guī)兩導(dǎo)則”控規(guī)體系， 擴(kuò)展保護(hù)控制內(nèi)容

納入天津“一控規(guī)兩導(dǎo)則”管理體系，根據(jù)歷史文化街區(qū)的特殊要求，首先調(diào)整中心城區(qū)內(nèi)原控規(guī)確定的176個單元與歷史文化街區(qū)相鄰的控規(guī)單元的邊界，以保證與街區(qū)保護(hù)紫線范圍沒有矛盾，實現(xiàn)無縫銜接，協(xié)調(diào)共處，便于將歷史文化街區(qū)的控規(guī)單元按照保護(hù)需求制定控規(guī)要求。其次，天津創(chuàng)立的“一控規(guī)兩導(dǎo)則”的控規(guī)體系，即在土地細(xì)分導(dǎo)則和城市設(shè)計導(dǎo)則共同控制的基礎(chǔ)上，研究擴(kuò)展了保護(hù)控制導(dǎo)則的內(nèi)容，除一般控規(guī)內(nèi)容外，從保護(hù)要素的認(rèn)定、保護(hù)對象的分類、歷史街巷與公共空間等方面，提出了城市設(shè)計控制導(dǎo)則和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)要求，制定保護(hù)控制管理圖則，真正使規(guī)劃文本成為管理的技術(shù)支撐，具有操作性。

2.4 基于街區(qū)保護(hù)特殊性， 創(chuàng)新規(guī)劃方法，分層次編制控制導(dǎo)則

運(yùn)用城市設(shè)計研究手段，探索規(guī)劃新方法。一是在規(guī)劃深度上，對空間結(jié)構(gòu)、市政配套系統(tǒng)、建筑單體控制等多個層面提出管理與控制要求，對街區(qū)內(nèi)每一棟建筑進(jìn)行梳理和分類，提出保護(hù)與更新措施，并對每一個街坊從用地規(guī)劃、歷史保護(hù)、建筑與環(huán)境控制等方面編制保護(hù)圖則；二是結(jié)合保護(hù)區(qū)的特點(diǎn)，規(guī)定了日照、間距、消防、停車、退線、高度等符合歷史文化街區(qū)現(xiàn)狀的特殊性要求；三是在控規(guī)層次的街區(qū)保護(hù)規(guī)劃中，明確用地功能置換的可能與允許范圍，以及不鼓勵的情況，明確建筑更新改造的允許范圍和措施要求；四是在規(guī)劃方案研究審查階段，運(yùn)用三維空間系統(tǒng)，從整體區(qū)域角度，分析研究歷史文化街區(qū)、歷史建筑與周邊環(huán)境的空間關(guān)系；五是在實施層面的保護(hù)規(guī)劃中，基于實施控制，進(jìn)行嚴(yán)格精細(xì)化的導(dǎo)則編制，以保障促進(jìn)項目落地實施的品質(zhì)。如：泰安道街區(qū)保護(hù)更新規(guī)劃，明確了16棟文物和歷史建筑的修繕要求，對更新及新建的建筑，在設(shè)計細(xì)節(jié)、材料運(yùn)用等方面，提出導(dǎo)則控制要求[4]。

2.5 小結(jié)

14片歷史文化街區(qū)坐落于天津市海河兩岸，是天津歷史城區(qū)的核心組成部分，具有深厚的歷史文化底蘊(yùn)。天津市歷史文化街區(qū)的相關(guān)規(guī)劃編制，從和一般城市地區(qū)沒有區(qū)別的通行規(guī)劃，發(fā)展為特定地區(qū)控規(guī)層面的法定規(guī)劃，并且根據(jù)街區(qū)的特殊性，制定針對性的控制和保護(hù)圖則要求，使其成為特別類型規(guī)劃，對規(guī)劃實施管理具有指導(dǎo)性。

3 規(guī)劃管理機(jī)制評價

天津歷史文化街區(qū)規(guī)劃管理機(jī)制在近幾年的管理實踐中不斷檢驗并改善。2008年天津市規(guī)劃局在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中，設(shè)置了景觀處專門負(fù)責(zé)歷史文化名城名鎮(zhèn)名村、城市設(shè)計、城市雕塑等規(guī)劃管理職責(zé)，標(biāo)志著天津作為國家歷史文化名城，開始對歷史文化保護(hù)進(jìn)行專門化管理，2009年調(diào)整機(jī)構(gòu)名稱為保護(hù)規(guī)劃處，成為展開全面、規(guī)范、精細(xì)化管理研究的開始，為了保證思路、原則與操作相統(tǒng)一，從規(guī)劃組織編制審批到建設(shè)項目審批進(jìn)行統(tǒng)籌管理，并逐步完善建立了成套的規(guī)劃管理流程與機(jī)制。通過現(xiàn)實運(yùn)行的實踐檢驗，進(jìn)行總結(jié)檢討有以下方面特點(diǎn)。

3.1 嚴(yán)格將歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃作為規(guī)劃管理依據(jù)

保護(hù)規(guī)劃作為控規(guī)層面的法定規(guī)劃成為強(qiáng)有力的管理依據(jù)，通過制定相關(guān)規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則及建筑設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，按照保護(hù)規(guī)劃嚴(yán)格項目審批。對于新建類項目，突出強(qiáng)調(diào)與整體環(huán)境相協(xié)調(diào)，深入細(xì)致推敲建筑方案的風(fēng)格與裝飾、色彩與材質(zhì)、屋頂與圍墻等設(shè)計細(xì)節(jié)；對于修繕類項目，通過修繕設(shè)計、施工標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，保證保護(hù)建筑修繕的原真性。為保證設(shè)計導(dǎo)則的實施落位，還制定了建筑外檐施工指導(dǎo)書，實現(xiàn)特色化、精細(xì)化管理。

3.2 配套地方法規(guī)， 保障依法嚴(yán)格管理

各類保護(hù)研究大多為技術(shù)性角度，而幫助規(guī)劃管理有效依法行政的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則不成體系，較為缺乏。按照依法行政的要求，從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理依據(jù)、流程程序等方面進(jìn)行了研究落實。組織科研院所參與合作，學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)外歷史文化名城保護(hù)的經(jīng)驗，參照國家有關(guān)辦法、標(biāo)準(zhǔn)制定了《天津市中心城區(qū)歷史保護(hù)區(qū)周邊建筑高度控制導(dǎo)則》、《天津市歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》、《天津市歷史文化名鎮(zhèn)名村保護(hù)規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》、《天津工業(yè)遺產(chǎn)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》，契合天津歷史文化的特點(diǎn)，確保規(guī)劃技術(shù)的科學(xué)性和數(shù)據(jù)信息的規(guī)范化。依據(jù)國家條例相關(guān)要求，結(jié)合現(xiàn)行的管理機(jī)制，制定了《天津市中心城區(qū)歷史文化街區(qū)建設(shè)項目審批程序》，針對重點(diǎn)保護(hù)街區(qū)專門制定《天津市五大道歷史文化街區(qū)規(guī)劃管理規(guī)定》等文件，形成了歷史文化保護(hù)規(guī)劃工作的制度和規(guī)范體系。

3.3 重點(diǎn)項目重點(diǎn)審查、嚴(yán)格流程

通過梳理街區(qū)內(nèi)建設(shè)項目的特點(diǎn)，在管理中遇到的矛盾和難點(diǎn)，2011年規(guī)劃部門研究制定了針對性環(huán)節(jié)和審批流程：《關(guān)于下發(fā)中心城區(qū)歷史文化街區(qū)保護(hù)范圍內(nèi)建設(shè)項目審批程序（暫行）的通知》、《中心城區(qū)歷史文化街區(qū)保護(hù)范圍內(nèi)建設(shè)項目審批程序（暫行）》，以確保保護(hù)理念方法的科學(xué)性與高水準(zhǔn)。對比于一般地區(qū)設(shè)計了5個特別環(huán)節(jié)（圖2）：一是為了切實保護(hù)街區(qū)內(nèi)的各類要素，將拆遷甄別納入審批流程；二是為了保證項目實施的文化品質(zhì)，進(jìn)一步突出街區(qū)特色，將方案的專家評審納入流程；三是針對超出一般地區(qū)規(guī)范規(guī)定的事項制定了特別論證制度；四是為了尊重原有審批職責(zé)劃分，對于必要項目形成三局聯(lián)審制度；五是為了破解發(fā)展過程中產(chǎn)生的動態(tài)變化矛盾，設(shè)置規(guī)劃變更論證制度。發(fā)揮歷史文化名城保護(hù)專家委員會的作用，設(shè)計制度與程序，保障規(guī)劃調(diào)整變更的科學(xué)性和合法性，同時也保證規(guī)劃隨外部條件的變化具有靈活性。

3.4 多部門共同管理

歷史已形成由多部門共同管理街區(qū)建設(shè)的局面，規(guī)劃部門負(fù)責(zé)全市歷史文化名城鎮(zhèn)名村保護(hù)規(guī)劃的組織編制、上報和實施管理監(jiān)督檢查工作；負(fù)責(zé)對歷史建筑的認(rèn)定、保護(hù)和規(guī)劃管理工作；天津市文物局負(fù)責(zé)歷史文化街內(nèi)的文物保護(hù)單位的保護(hù)管理；天津市國土資源與房屋管理局負(fù)責(zé)歷史文化街內(nèi)的歷史風(fēng)貌建筑的保護(hù)管理。在空間上存在管理職責(zé)的重疊，通過三局聯(lián)審機(jī)制的建立，對職責(zé)重疊部分，采用共同決定分別辦理審查手續(xù)的方法，這樣保證了針對重要保護(hù)對象的協(xié)商保護(hù)措施，也避免了降低街區(qū)內(nèi)保護(hù)管理工作效率的問題。

圖2 歷史文化街區(qū)保護(hù)范圍內(nèi)建設(shè)項目審批流程圖

3.5 志愿者團(tuán)隊的監(jiān)督參與

一批關(guān)注天津歷史文化、關(guān)注保護(hù)發(fā)展、熱愛天津城市的市民，自發(fā)組織形成了民間保護(hù)志愿者團(tuán)隊，建立了名為天津記憶的交流網(wǎng)站，成為歷史信息的溝通交流平臺。管理部門主動邀請保護(hù)志愿者參加評審會，鼓勵共同宣傳保護(hù)，了解保護(hù)管理思路，并通過志愿者的眼睛，強(qiáng)化監(jiān)督巡查，即時發(fā)現(xiàn)報告現(xiàn)實中破壞歷史遺存的現(xiàn)象，形成了保護(hù)工作有效而有力的補(bǔ)充力量。

3.6 小結(jié)

針對街區(qū)保護(hù)管理實踐過程中的難點(diǎn)矛盾，逐步完善保護(hù)規(guī)劃編制、地方法規(guī)配套、審批流程制定、特別環(huán)節(jié)設(shè)計，并通過制度設(shè)計優(yōu)化多部門共同管理機(jī)制，鼓勵引導(dǎo)公眾志愿者的參與。

4 規(guī)劃實施評價

地處城市中心的歷史街區(qū)更新項目有目共睹地帶動著存量城市的經(jīng)濟(jì)、文化、形象的全面升級，因而近年來城市政府積極推動歷史文化街區(qū)范圍內(nèi)的保護(hù)更新項目的探索，截至目前已有多個更新項目予以實施。

4.1 以項目推保護(hù)促發(fā)展， 在實踐中探索保護(hù)方法與技術(shù)

在歷史文化街區(qū)保護(hù)更新的項目實踐過程中，隨著城市快速發(fā)展，相關(guān)的技術(shù)、方法、理念都隨之發(fā)展變化，從老城廂的開發(fā)引導(dǎo)下的單體局部盆景式的保護(hù)，發(fā)展到五大道小規(guī)模實驗探索式的更新發(fā)展[5]，在建筑修繕技術(shù)、規(guī)劃編制技術(shù)、管理引導(dǎo)方法、保護(hù)發(fā)展理念等方面在具體操作過程中，項目實施效果的檢驗過程中，都總結(jié)了經(jīng)驗和教訓(xùn)，引起了各方的關(guān)注與反思。

4.2 以文化引領(lǐng)發(fā)展， 與城市區(qū)域互動，形成獨(dú)特的城市風(fēng)貌

在實踐過程中，不斷挖掘各類歷史文化遺存，逐漸認(rèn)識并切實感受到了歷史文化資源對城市發(fā)展的價值意義，在中心城區(qū)尤其是歷史城區(qū)范圍內(nèi)，以歷史文化街區(qū)為城市風(fēng)貌特色引領(lǐng)，形成了紅磚、灰磚、局部石材裝飾為主要特點(diǎn)的中西合璧、古今雜糅的天津風(fēng)格，從而形成了多元融合、特色鮮明的城市風(fēng)貌。

4.3 實施操作主體單一， 市場表現(xiàn)不一

目前已實施的街區(qū)保護(hù)更新項目，除老城廂是早期出讓土地由外資公司投資操作之外，其他項目均是由政府主導(dǎo)、政府背景的國有公司投資運(yùn)作，從實施效果來看城市形象外觀的滿意度較高，功能的復(fù)合性、多樣性、經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)活力的市場表現(xiàn)不一。造成這樣情形的原因，一方面是因為老城廂模式的備受質(zhì)疑，另一方面是因為歷史街區(qū)范圍內(nèi)情況復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)驅(qū)動的市場行為不敢輕舉妄動，再者是因為政府的責(zé)任與可以整合的資源豐富，具有較強(qiáng)的操作運(yùn)營能力（表2）。

表2 天津歷史文化街區(qū)范圍內(nèi)部分保護(hù)更新實施項目概況表

4.4 小結(jié)

多個更新項目的實施效果，從文化挖掘、遺產(chǎn)保護(hù)風(fēng)貌塑造等方面都給市民與城市管理者帶來了極大的信心與熱情，但同時單一操作主體也帶來了多樣性、市場活力等方面的缺失不足。

5 規(guī)劃管理視角下探索改進(jìn)的方向

5.1 針對歷史文化街區(qū)特殊性的支撐技術(shù)與政策研究

歷史文化街區(qū)范圍內(nèi)，遺存了大量保護(hù)性的建筑、街巷、環(huán)境要素，同時也由于年代久遠(yuǎn)，街區(qū)內(nèi)的建筑尺度小而密度高、街巷窄而細(xì)密、設(shè)施少而不足，這樣也就必然帶來諸多隱患。一方面是現(xiàn)實保護(hù)的難度加大，另一方面在有機(jī)會進(jìn)行更新改造之時，按照城市一般地區(qū)的日照間距、道路規(guī)范、消防規(guī)范、市政配套指標(biāo)、地下空間、綠化指標(biāo)等要求來控制管理，就形成了不改造可保持現(xiàn)狀，只要更新就難以滿足規(guī)范要求的矛盾，極大地阻礙了更新保護(hù)的積極性與操作性，如：利用老建筑改造功能置換為博物館，往往出現(xiàn)老建筑的入口、層高、材料等方面無法符合博物館的設(shè)計規(guī)范。目前天津的規(guī)劃管理采取特殊論證的方式，以確保在保護(hù)、安全前提下可行的更新實施方案。下一步需針對歷史文化街區(qū)在建筑布局、間距、道路肌理、市政、消防、樹木綠化、地下空間等方面的特殊性，研究特殊的建筑設(shè)計規(guī)范、規(guī)劃設(shè)計規(guī)范與指標(biāo)要求，特殊用途的老建筑使用控制要求、小型特殊的市政設(shè)施、防災(zāi)設(shè)備、環(huán)保設(shè)備等技術(shù)與政策支撐。

5.2 針對功能活化置換的更新政策制度研究

天津的歷史文化街區(qū)除解放北路和古文化街、估衣街以辦公、商業(yè)建筑為主以外，其他街區(qū)大多是以居住生活為主的住宅建筑，許多原為一戶居住的院落或洋樓，由于歷史的更迭，目前成為多戶雜居的使用狀態(tài)。這些歷史街區(qū)全部位于城市核心區(qū)域，部分建筑置換為公共服務(wù)、文化娛樂、辦公商業(yè)功能的需求旺盛，但由于產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、建筑損毀、保護(hù)權(quán)責(zé)利不明等現(xiàn)實問題，制約阻礙了功能置換的可能，影響了街區(qū)的可持續(xù)發(fā)展與城市功能的融合。如：日、法租界所在的哈密道地區(qū)位于天津勸業(yè)場、和平路傳統(tǒng)城市商業(yè)中心，由于缺乏相應(yīng)政策制度的鼓勵與要求，使得產(chǎn)權(quán)業(yè)主沒有積極性，外來租用者無權(quán)處置，逐漸成為外來人口集聚、低端業(yè)態(tài)混雜的中心區(qū)域，陷入高價值、低效率、無效力的困境。只有將功能置換前后的土地使用、房屋產(chǎn)權(quán)、財政稅收、房屋修繕、利益分配、資金來源等方面產(chǎn)生的變化研究透徹[6]，制定相應(yīng)的政策來合理調(diào)控，才能有效實現(xiàn)歷史文化街區(qū)的活化，帶給城市文化感染力，融入城市現(xiàn)代發(fā)展的進(jìn)程。

5.3 積極對接市場, 進(jìn)行多樣化街區(qū)活力的展現(xiàn)方式探索

由于歷史文化街區(qū)保護(hù)更新的管理協(xié)調(diào)難度高、涉及利益復(fù)雜，城市政府不得已才會選擇存量空間啃硬骨頭圖發(fā)展，各路開發(fā)投資者更不會輕易碰觸利潤低、難題多的老城中心區(qū)，但隨著天津以政府為主體的更新實踐的效果逐步顯現(xiàn)，展示出歷史的價值和文化的力量成為城市不可估價的魅力與特色。但政府主導(dǎo)更新的單一模式和思路，也帶來了一系列單一目標(biāo)重視城市形象，核心競爭力不足的問題。如：位于解放北路街區(qū)的津灣廣場項目地處城市功能核心，其更新修繕后的外觀風(fēng)貌成為城市代表性的文化景觀，但由于策劃運(yùn)營定位的偏差，帶來核心區(qū)交通的矛盾、商業(yè)運(yùn)營的遺憾。研究如何與市場規(guī)律對接，探索引入不同類型的更新模式，采用多樣化的更新思路，合理分配更新收益，可持續(xù)維系街區(qū)保護(hù)，提高居民、專家學(xué)者、投資方等多元主體的參與度，成為改進(jìn)優(yōu)化天津街區(qū)保護(hù)與發(fā)展的關(guān)鍵。

5.4 堅持“微更新”理念， 進(jìn)行小規(guī)模漸進(jìn)式的更新探索

歷史文化街區(qū)作為城市的寶貴財富，隨著時間的積淀，有很多硬件方面逐漸衰退[7]，不適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展的需求了，但是它在文化傳承層面具有不可替代的重要價值，因此采用毀滅性的更新改造方式，往往帶來不可逆轉(zhuǎn)的損失。如：老城廂作為天津建城的歷史佐證，在2003年遺憾地采取了全面拆除新建，只保留文物等有身份的建筑的更新方式，使老城廂喪失了原真的整體性風(fēng)貌。正因為街區(qū)在城市發(fā)展過程中的重要價值，選取更新的方式不容許破壞更不容許失敗，因此堅持小規(guī)模漸進(jìn)式的更新，通過小范圍的探索實踐，動態(tài)考察其保護(hù)更新的效果，借鑒國內(nèi)外的經(jīng)驗教訓(xùn)，即時調(diào)試規(guī)劃的措施手段，避免帶來毀滅性的結(jié)果，用微更新的理念，逐步實驗解決物質(zhì)空間、經(jīng)濟(jì)空間、人的需求、社區(qū)管理等方面的持續(xù)發(fā)展。

5.5 引入新技術(shù)， 促進(jìn)新發(fā)展

歷史文化街區(qū)將依附城市共同發(fā)展，它必須要跟上發(fā)展的節(jié)奏，與城市共融共榮，它的保護(hù)、展示和利用，不只是管理部門或規(guī)劃機(jī)構(gòu)的職責(zé)，需要讓更多的人了解、接觸、關(guān)愛、并為它出謀劃策。歷史文化街區(qū)的活化，需要引入網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，手機(jī)APP終端或是未來的某些新技術(shù)，讓它走到身邊進(jìn)入生活，方便各界力量的了解與幫助；需要引入VR虛擬技術(shù)、GIS數(shù)據(jù)分析等技術(shù)優(yōu)化保護(hù)方案，做到即時監(jiān)控管理；需要引入類似英國的保護(hù)彩票等多元思路，擴(kuò)大資金渠道，讓公眾及多元主體參與保護(hù)成為可能。

6 結(jié)語

歷史文化街區(qū)的保護(hù)實施一直是困擾歷史文化名城的難點(diǎn)，如何把握平衡保護(hù)與發(fā)展之間的關(guān)系，不僅只是規(guī)劃編制技術(shù)需要考慮的，在新常態(tài)背景下，存量更新成為主要任務(wù)，更具有代表性和復(fù)雜性的歷史文化街區(qū)規(guī)劃管理的方式方法和政策機(jī)制的研究，更成為制約我們前行的關(guān)鍵，成為需要給予更多關(guān)注與研究的領(lǐng)域。

References

[1]天津市城市規(guī)劃設(shè)計研究院. 天津市歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃（2005—2020）[R]. 2005. Tianjin Urban Planning & Design Institute. Tianjin conservation plans of the historic cities (2005-2020) [R]. 2005.

[2]天津市城市規(guī)劃設(shè)計研究院. 天津市中心城區(qū)紫線調(diào)整規(guī)劃[R]. 2009. Tianjin U rban Planning & Design Institute. Adjustment planning of purple line in the downtown of Tianjin [R]. 2009.

[3]天津市城市規(guī)劃設(shè)計研究院，天津市建筑設(shè)計院，上海同濟(jì)大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計研究院. 中心城區(qū)五大道等歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃[R]. 2012. Tianjin Urban Planning & Design Institute, Tianjin Architecture Design Institute, Shanghai Tongji Urban Planning & Design Institute. Conservation planning of the dow ntow n of Tianjin Wudadao Historic Conservation Area [R]. 2012.

[4]天津市城市規(guī)劃設(shè)計研究院. 泰安道歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃[R]. 2011. Tianjin U rban Planning & Design Institute. Conservation p lanning of Taiandao Historic Conservation Area[R]. 2011.

[5]李津莉，張威. 快速發(fā)展的天津城市與遺產(chǎn)保護(hù)[J]. 時代建筑，2010（5）：16-21. LI Jinli, ZHANG Wei. Heritage preservation in rapid progressing Tianjin[J]. Time-Architecture, 2010 (5): 16-21.

[6]趙燕菁. 存量規(guī)劃：理論與實踐[J]. 北京規(guī)劃建設(shè)，2014（4）：153-156. ZHAO Yanjing, Inventory planning: theory and practice[J]. Beijing City Planning & Construction Review[J]. 2014 (4): 153-156.

[7]史蒂文?蒂耶斯德爾，蒂姆?希思. 城市歷史街區(qū)的復(fù)興[M]. 北京：中國建筑工業(yè)出版社，2006. Tiesdell S, Heath T. Revitalizing historic urban quarters [M]. Beijing: China Architecture & Building Press, 2006.

The Planning-Implementation Evaluation of Conservation Planning in Tianjin Historic and Cultural District in the View of City Planning Management

The article summarizes the formation and characteristic value of Tianjin historic and cultural district, and reviews its management progress from general management to more characteristic, standard, and precise management. During the rapid urban construction period in our country, Tianjin aims to excavate and emphasize the historic and cultural appearance features, actively exploring the protective and renewal practice. This paper summarizes the experience and mode from its planning conception and technical method, management mechanism and system, project implementation and operation instruction, while assessing the characteristics, problems, and constraints of implementing management system in the protective plan. In the end, thinking on further revolution and optimization is offered for next steps.

Historic district | Planning management| Planning-implementation evaluation

1673-8985（2016）05-0019-07

TU981

A

李津莉

天津大學(xué)建筑學(xué)院副教授