文/趙旭輝

健全比例原則是規(guī)范警察執(zhí)法的必由之路

文/趙旭輝

自古以來，如何處理公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系，就是政治與法律領(lǐng)域的熱點問題。為了維護公共安全、解決市場失靈，國家需要行使公權(quán)力。為了維護人性尊嚴、尊重個體自由，國家需要保障私權(quán)利。但是，如果國家濫用公權(quán)，勢必借解放權(quán)利之名，行放縱權(quán)欲之實，結(jié)侵犯私權(quán)之果。如果個人濫用私利，也勢必妨礙公權(quán)，誘發(fā)無政府主義或暴民政治，最終反噬自己。因此，如何依法規(guī)范權(quán)力、保障權(quán)利，使公權(quán)力和私權(quán)利都在法律的約束下，既得充分保障、不受妨礙，又得必要限制、不被濫用，就是科學(xué)立法、民主立法的必解之題。

縱覽各國法治史，規(guī)范權(quán)力、保障權(quán)利大致有兩種模式：一是追求程序公正，強調(diào)手段與過程正當；二是追求實體公正，強調(diào)目的與結(jié)果正當。前者以英美法系為代表，后者以大陸法系為代表。二者雖有不同，但殊途同歸，都是對強大的公權(quán)力加以必要的約束，以保障私權(quán)利。在此過程中，發(fā)端于德國的比例原則，以其邏輯嚴密、適用廣泛、包容性強的特點，不僅在德國、法國、日本、意大利、西班牙等大陸法系國家及我國臺灣地區(qū)得以廣泛應(yīng)用，被譽為公法領(lǐng)域的“帝王條款”，而且在英美法系國家也得到了一定程度的認可和融通。實踐表明，在歐洲人權(quán)法院的影響和帶動下，在兩大法系不同國家適用比例原則的案例已越來越多。

從比例原則的內(nèi)涵發(fā)展看，可以分為一階論、三階論、四階論。

所謂一階論，即必要性原則，始見于1794年6月1日頒布的普魯士邦法通則。該通則規(guī)定：“警察任務(wù)限于危害防御，所謂福利促進不屬于警察任務(wù)范圍。警察機關(guān)為了維護公共安寧、安全與秩序，必須為必要之處置?！边@種必要處置所包含的必要性原則，正是構(gòu)成對警察權(quán)的限制。1882年6月4日，普魯士高等行政法院在“十字架山”案中，就援引該條規(guī)定，判決當?shù)鼐鞕C關(guān)為促進福祉而限制某地段內(nèi)建筑物許可高度的命令無效。

所謂三階論，即比例原則應(yīng)當包括適當性原則、必要性原則、狹義比例原則三個子原則。這三個子原則分別從目的適當、手段必要、結(jié)果適度等三個方面，對公權(quán)力加以規(guī)范，豐富了比例原則的內(nèi)涵。如，1976年德國通過《聯(lián)邦與各邦統(tǒng)一警察法（標準草案）》，其中第二條明確規(guī)定：“在實現(xiàn)目的有多個可操作的手段時，警察應(yīng)就多個可行手段中選擇對個人或公眾傷害最小者為之；要達到的目的與采取的手段間應(yīng)成一定比例；目的達成后，或發(fā)覺目的無法達成時，處分應(yīng)即停止?！?958年，在涉及職業(yè)自由的“藥房案”中，德國聯(lián)邦憲法法院確認了限制基本權(quán)的法律必須符合必要性與狹義比例性。1971年，在“石油儲存”案中，德國聯(lián)邦憲法法院再次指明“立法者為達成企業(yè)所企求的目的而采取的方法，必須具有適當性與必要性”。

在哪里跌倒，就要在哪里爬起來，公安工作需要的就是這種越戰(zhàn)越勇的精神。

——新疆維吾爾自治區(qū)哈巴河縣公安局紀檢書記 趙軍昌

面對失敗和挫折，我們不僅要有攻堅克難的勇氣，更要有愈挫愈勇的精神。

所謂四階論，即在前述三個子原則的基礎(chǔ)上，加上目的正當性原則。如，德國著名學(xué)者德特貝克（Detterbeck）在其2012年的教科書中認為，比例原則的第一階段應(yīng)為目的審查。英國學(xué)者烏爾維納（Urbina）認為，比例原則本質(zhì)上包括四個部分：正當目的、適當性、必要性與狹義比例性。以色列最高法院前院長阿哈龍·巴拉克（Aharon Barak） 在其2012年的新著中也認為，目的正當應(yīng)當是比例原則的組成部分。

由于比例原則從目的、手段、結(jié)果等方面規(guī)范公權(quán)力，邏輯嚴密、包容性強，相較英美法系的合理性原則更易于理解和接受，因此，許多國家和地區(qū)在刑法、行政法、訴訟法等領(lǐng)域，尤其是在警察法的制度設(shè)計中都應(yīng)用了比例原則。

如，日本《警察官職務(wù)執(zhí)行法》第一條第二項規(guī)定：“本法規(guī)定手段之行使，以執(zhí)行前項目的之必要最小限度為限，不得濫用?！钡谄邨l規(guī)定：“警察為逮捕犯罪嫌疑人，防止其逃逸，保護自己或他人，或壓制妨害公務(wù)之抵抗，有相當理由，可在認為必要時，經(jīng)合理判斷，于必要限度內(nèi)，因應(yīng)情況使用武器?！?/p>

又如，我國臺灣地區(qū)《警械使用條例》第五條規(guī)定：“警察人員使用警械應(yīng)基于急迫需要為之，不得逾越必要程度，并應(yīng)事先警告，但因情況緊急，不及事先警告者，不在此限?！薄都瘯涡惺就ā返?6條規(guī)定：“集會游行之不予許可，限制或命令解散，應(yīng)公平合理考量人民集會游行權(quán)利與其他法益間之均衡維護，以適當之方法為之，不得逾越其所欲達成目的之必要限度。”

隨著依法治國、建設(shè)法治公安和全面深化公安改革的不斷推進，我國現(xiàn)行《人民警察法》《人民警察使用警械與武器條例》等法律法規(guī)與公安執(zhí)法實踐不適應(yīng)的問題日顯突出，如何規(guī)范民警執(zhí)法，解決實踐中不當使用武器警械、采取強制措施、偵查措施、作出行政處罰決定、濫用行政裁量權(quán)、超期羈押等突出問題，亟須在頂層設(shè)計上確立便于理解、操作性強的原則，以推動健全完善我國人民警察法律法規(guī)體系。鑒于比例原則是在符合憲法法律精神的前提下，先考慮執(zhí)法目的是否正當，再在能夠?qū)崿F(xiàn)執(zhí)法目的的手段中，選擇對公民權(quán)益侵害最小的手段，并且在行使手段的過程中，還要權(quán)衡執(zhí)法結(jié)果，強調(diào)適可而止，防止權(quán)力濫用，避免對公民合法權(quán)益造成明顯不必要的損害。這種法治思維和方式，對我國當前規(guī)范公安執(zhí)法具有極強的現(xiàn)實性和針對性。因此，在對《人民警察法》《人民警察使用警械和武器條例》等公安現(xiàn)行法律法規(guī)進行修改、廢止、解釋的過程中，立足我國國情警情，借鑒國（境）外警察管理的經(jīng)驗做法，健全完善比例原則，并根據(jù)比例原則的精神實質(zhì)，規(guī)范人民警察的執(zhí)法實踐，可謂當然之舉、必由之路。

具體而言，筆者有以下三點建議：

一是修改《人民警察法》《人民警察使用警械和武器條例》等法律法規(guī)，明確建立比例原則。如，規(guī)定人民警察行使職權(quán)應(yīng)當與已經(jīng)或者可能造成的危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，盡可能選擇對公民、法人或者其他組織合法權(quán)益造成最小侵害的措施。公安機關(guān)的人民警察應(yīng)當根據(jù)違法犯罪行為和違法犯罪人的危險性質(zhì)、程度和緊迫性，合理判斷使用警械、武器的必要限度，盡量避免或者減少人員傷亡、財產(chǎn)損失。

二是根據(jù)比例原則，對規(guī)范性文件進行備案審查。根據(jù)公安部2014年印發(fā)的《公安機關(guān)規(guī)范性文件備案審查辦法》，上一級公安機關(guān)對下一級公安機關(guān)報送的規(guī)范性文件，應(yīng)當進行事前法律審核和事后備案審查。在此過程中，筆者認為上一級公安機關(guān)應(yīng)當適用比例原則，發(fā)現(xiàn)有關(guān)條文違反比例原則的，應(yīng)當及時通知文件制定機關(guān)自行糾正，或者作出責(zé)令限期糾正的決定。必要時，直接作出撤銷或者變更的決定，以堵塞制度性漏洞。

三是建立健全執(zhí)法案例指導(dǎo)制度。2012年，《公安部關(guān)于進一步加強公安法制隊伍履職能力建設(shè)的意見》明確提出各級公安機關(guān)法制部門要通過案例指導(dǎo)等多種形式，為基層執(zhí)法提供及時、高效的指導(dǎo)服務(wù)。為了更好地發(fā)揮指導(dǎo)性案例的指導(dǎo)作用，提高各級公安機關(guān)運用比例原則規(guī)范執(zhí)法的能力，建議公安部借鑒最高人民法院、最高人民檢察院以司法解釋性質(zhì)的文件發(fā)布指導(dǎo)性案例的經(jīng)驗做法，制定關(guān)于公安機關(guān)執(zhí)法案例指導(dǎo)工作的具體規(guī)定，印發(fā)編寫報送指導(dǎo)性案例的體例樣式，以公安部規(guī)范性文件的名義發(fā)布社會廣泛關(guān)注、法律規(guī)定比較原則、具有典型意義、疑難復(fù)雜或者新類型的執(zhí)法案例，以促進各地統(tǒng)一法律適用標準，把握比例原則的精神實質(zhì)，提高執(zhí)法公信力和群眾滿意度。

每一場戰(zhàn)斗都不是準備好了才開始的，但是要贏。

——內(nèi)蒙古自治區(qū)通遼市公安局長王軍

作為警察，最基本的素質(zhì)是隨時準備接受任務(wù)，去迎接挑戰(zhàn)，平時注重積累知識和能力，才能從容地打贏突發(fā)戰(zhàn)役，完成好每一次任務(wù)。（王蘭慧 推薦）