文/李蕊（中國人民公安大學法學院）

電動自行車的法律治理

文/李蕊（中國人民公安大學法學院）

近年來，電動自行車作為一種輕快、便捷的交通工具迅速發(fā)展起來，受到城鄉(xiāng)群眾的普遍青睞。作為代步工具，電動自行車在給人們帶來出行便利的同時，也導致了巨大的交通隱患，特別是大量不符合國家相關(guān)標準的電動兩輪車、電動三輪車上道路行駛，給道路交通管理以及交通事故處理帶來了很多的現(xiàn)實困難和問題。

電動自行車與法律意義上的非機動車

《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡稱《道路交通安全法》）第119條第4項規(guī)定：“非機動車，是指以人力或者畜力驅(qū)動，上道路行駛的交通工具以及雖有動力裝置驅(qū)動但設(shè)計最高時速、空車質(zhì)量、外形尺寸符合有關(guān)國家標準的殘疾人機動輪椅車、電動自行車等交通工具。”在法律層面上，作為非機動車的電動自行車必須符合《電動自行車通用技術(shù)條件》（GB19971-1999）的國家標準。該“標準”對電動自行車的定義是：以蓄電池作為輔助能源，具有兩個車輪，能實現(xiàn)人力騎行、電動或者電助動功能的特種自行車?！皹藴省敝袑τ谧罡哕囁佟⒅苿有阅芎蛙嚰埽ㄇ安娼M合件）強度的規(guī)定為國家強制標準。對于不符合該標準的電動車，包括當前在道路上行駛的“超標”電動自行車，在嚴格意義上都不屬于法律層面上的“非機動車”。

因此，只有符合法律規(guī)定的非機動車才是法律意義上的交通工具，才可以合法地上道路行駛，享有法律規(guī)定的路權(quán)。綜合考慮《道路交通安全法》和相關(guān)標準的規(guī)定，本文引入電動兩輪車的概念，它包括電動自行車、電動輕便摩托車、電動摩托車和不符合前三種任一標準的非法的電動兩輪車，其中只有符合《電動自行車通用技術(shù)條件》（GB17761-1999）的電動兩輪車才是《道路交通安全法》規(guī)定的非機動車。

與電動自行車相關(guān)的立法與執(zhí)法實踐

（一）相關(guān)國家立法及其主要內(nèi)容

在現(xiàn)行道路交通安全法律體系中，涉及非機動車的立法主要包括《道路交通安全法》《道路交通安全法實施條例》《電動自行車通用技術(shù)條件》（GB17761-1999）以及相關(guān)的地方法規(guī)、規(guī)章。同時，《關(guān)于加強電動自行車管理的通知》（公通字【2011】10號）以及國務(wù)院《關(guān)于加強道路交通安全工作的意見》（國發(fā)〔2012〕30號）等也屬于規(guī)范電動自行車的法律規(guī)范性文件。

上述主要法律規(guī)范中，除對屬于非機動車的電動自行車從法律意義上予以明確外，還對電動自行車從如下幾個方面進行了規(guī)范。

1.明確了相關(guān)部門在電動自行車生產(chǎn)、銷售、使用各個環(huán)節(jié)的職責

2012年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強道路交通安全工作的意見》（國發(fā)〔2012〕30號），提出要加強對電動自行車安全的監(jiān)管。要求各省級人民政府制定電動自行車登記管理辦法，質(zhì)監(jiān)部門做好電動自行車生產(chǎn)許可證管理和國家強制性標準修訂工作，工業(yè)和信息化部門要嚴格電動自行車生產(chǎn)的行業(yè)管理，工商部門要依法加強對電動自行車銷售企業(yè)的日常監(jiān)管。對違規(guī)生產(chǎn)、銷售不合格產(chǎn)品的企業(yè)，要依法責令整改并嚴格處罰、公開曝光。公安機關(guān)要加強電動自行車通行秩序管理，嚴格查處電動自行車交通違法行為。地方各級人民政府要通過加強政策引導，逐步解決在用的超出國家標準的電動自行車問題。

2.授予省級人民政府決定本行政區(qū)域內(nèi)電動自行車是否登記才能上道路行駛的權(quán)力

考慮到地域差異，《道路交通安全法》將決定應當?shù)怯浀姆菣C動車種類的權(quán)力授予了省級地方人民政府?！兜缆方煌ò踩ā返?8條規(guī)定：“依法應當?shù)怯浀姆菣C動車，經(jīng)公安機關(guān)交通管理部門登記后，方可上道路行駛。依法應當?shù)怯浀姆菣C動車的種類，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況規(guī)定。非機動車的外形尺寸、質(zhì)量、制動器、車鈴和夜間反光裝置，應當符合非機動車安全技術(shù)標準。”依照這一授權(quán)，省級人民政府有權(quán)決定哪些種類的非機動車需要辦理登記后才能上道路行駛。2012年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強道路交通安全工作的意見》（國發(fā)〔2012〕30號）中也明確要求“省級人民政府要制定電動自行車登記管理辦法”。因此，目前許多省份都制定了各自的電動自行車的登記管理辦法，對本行政區(qū)域內(nèi)的電動自行車進行登記管理。

非機動車通行規(guī)定表

3.明確電動自行車的通行規(guī)定

由于《道路交通安全法》明確將符合國家標準的電動自行車歸入非機動車范疇，那么從法律規(guī)定的角度，上道路行駛的電動自行車應當遵守法律、法規(guī)設(shè)定的非機動車的通行規(guī)則（具體通行規(guī)定見上表）。

4.電動自行車駕駛?cè)说姆韶熑?/p>

與所有道路交通參與者的法律責任一樣，電動自行車駕駛?cè)艘驗槠溥`法行為可能承擔的法律責任包括行政責任、民事責任和刑事責任。行政責任是由于電動自行車駕駛?cè)藢嵤┝诉`反道路交通安全法律法規(guī)的行為依法應當受到的行政處罰；民事責任是電動自行車駕駛?cè)擞捎诎l(fā)生了交通事故，依法應當承擔的賠償對方損害的民事賠償責任；刑事責任是電動自行車駕駛?cè)擞捎谶`反交通運輸管理法規(guī)因而發(fā)生重大事故，致人重傷、死亡或者使公私財產(chǎn)遭受重大損失而構(gòu)成交通肇事罪，依法應當承擔的刑事責任。

（二）關(guān)于電動自行車地方立法的主要治理措施

目前，關(guān)于電動自行車治理的主要法律依據(jù)是地方立法，包括地方法規(guī)和地方政府規(guī)章。之所以如此，一方面是因為《道路交通安全法》將非機動車的管理授權(quán)給了地方人民政府，另一方面則是因為我國地域廣大，各地道路交通狀況及對電動自行車的需求存在很大差異。因此，各地結(jié)合本地區(qū)實際情況制定了若干關(guān)于電動自行車的管理規(guī)定?？偨Y(jié)這些規(guī)定，其內(nèi)容主要集中在以下幾方面。

1.實行目錄管理

“目錄”是指各地方的人民代表大會或者地方人民政府，在制定相應規(guī)范要求電動自行車登記的同時，所公布的允許在當?shù)刈缘怯浀姆菣C動車的目錄。如《浙江省實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》第23條規(guī)定：“電動自行車、殘疾人機動輪椅車應當符合國家和地方安全技術(shù)標準。省人民政府授權(quán)的部門根據(jù)國家和省的有關(guān)規(guī)定對電動自行車、殘疾人機動輪椅車組織安全技術(shù)鑒定，鑒定合格的，對該產(chǎn)品的型號及其安全技術(shù)參數(shù)予以公告。列入公告的電動自行車、殘疾人機動輪椅車，申領(lǐng)非機動車號牌、行駛證的，公安機關(guān)交通管理部門應當予以登記?！?/p>

2.實名制登記

要求電動自行車所有人以其真實身份進行電動自行車的登記。如《淄博市電動自行車實名登記服務(wù)辦法》第11條規(guī)定：“公安機關(guān)應當將電動自行車登記的條件、程序、需提交的材料等內(nèi)容向社會公示。電動自行車銷售商銷售電動自行車時，應在保修單上登記購買者姓名、身份證號碼、車架號、電動機號和聯(lián)系方式等相關(guān)信息，留存?zhèn)洳?，并告知購買者及時到公安機關(guān)進行實名登記。”電動自行車的實名登記為電動自行車的使用和管理提供了基礎(chǔ)和便利。

3.核發(fā)過渡期的臨時號牌

這是地方人大或政府在落實加強政策引導，逐步解決在用的超出電動自行車國家標準的電動兩輪車問題上采取的措施，即給已經(jīng)在用的超過國家標準的電動自行車核發(fā)臨時牌照，通過臨時號牌本身的期限來解決在用超標電動兩輪車的使用期限問題。伴隨過渡期臨時號牌制度，許多地方法規(guī)都有對相關(guān)所有人予以購車補償?shù)裙膭町斒氯颂蕴环蠂覙藴实碾妱觾奢嗆嚨囊?guī)定。

目前電動兩輪車使用中存在的主要問題

1.電動自行車標準之爭

目前電動自行車生產(chǎn)依據(jù)的標準是制定于1999年的《電動自行車通用技術(shù)條件》（GB17761-1999）。2009年，國家制定了《電動摩托車和電動輕便摩托車安全要求》（GB24155—2009）《電動摩托車和電動輕便摩托車通用技術(shù)條件》（GB/T 24158-2009）等四個與電動兩輪車相關(guān)的國家標準。但是在相關(guān)標準實施前，2009年12月15日，中國國家標準化管理委員會發(fā)出通知，要求涉及電動輕便摩托車的內(nèi)容暫緩實施，同時表示將加快《電動自行車通用技術(shù)條件》（GB17761-1999）國家標準的修訂工作。時至今日，與電動兩輪車（電動自行車、電動輕便摩托車、電動摩托車）

相關(guān)的標準依舊在修訂過程中，而電動輕便摩托車和電動摩托車的標準也依然沒有付諸實施。

2.缺乏協(xié)調(diào)各職能部門配合的規(guī)范

國務(wù)院于2012年發(fā)布的《關(guān)于加強道路交通安全工作的意見》（國發(fā)〔2012〕30號）對省級人民政府、質(zhì)監(jiān)、工業(yè)和信息化、工商和公安交通管理部門各自的職責分別作出了明確規(guī)定。而對作為交通工具的電動自行車的管理，則需要從生產(chǎn)、銷售、使用等各個環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)進行，只有各職能部門職責分工之間有充分良好的銜接，才能實現(xiàn)電動自行車綜合管理的良性循環(huán)。也就是說，對不符合國家規(guī)定的電動兩輪車的管理，應當從使用、管理、銷售和生產(chǎn)等多個環(huán)節(jié)進行規(guī)范。

3.針對電動自行車通行及相關(guān)的規(guī)則需要進一步完善

現(xiàn)行《道路交通安全法》制定于2003年，當時考慮到中國地域差異及經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，選擇將符合標準的電動自行車劃入非機動車管理，規(guī)定其通行應遵守與非機動車相關(guān)的法律法規(guī)。隨著經(jīng)濟、道路交通的發(fā)展以及人們相關(guān)需求的變化，大量超過國家標準的電動兩輪車進入生產(chǎn)、銷售和使用環(huán)節(jié)，而這些超過國家標準的電動兩輪車在目前的法律屬性上并不明確。實際中他們往往在非機動車道上通行，如果以較快的速度通行，就可能對同樣在非機動車道行駛的人力自行車帶來影響；另一方面，作為非機動車管理的電動自行車，從現(xiàn)有法律規(guī)定上不需要騎行人擁有相關(guān)資格，同時也不要求投保相應的保險，缺乏相應的損害賠償保險機制。

4.交通警察針對電動兩輪車的執(zhí)法面臨困境

目前，大量超標電動兩輪車上道路行駛，給作為末端管理的公安機關(guān)交通管理部門帶來了很大困惑。首先，道路上執(zhí)勤的交通警察不能直接確定這些車輛的法律屬性，在實踐中大部分被作為非機動車進行對待，而一旦發(fā)生交通事故，交通管理部門往往需要對該車輛進行鑒定，如鑒定意見認定其為機動車，則會給交通事故的后期處理帶來較大困難；其次，大大增加了交通警察執(zhí)法的難度。電動兩輪車違法行為的大量出現(xiàn)和普遍存在，使得現(xiàn)場執(zhí)法的交通警察難以應對，而基于機動車號牌的交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備，目前還無法有效監(jiān)控電動兩輪車的交通違法行為；再次，交通警察在處理涉及電動兩輪車的違法行為時，由于相關(guān)法律法規(guī)的不明確，多數(shù)當事人都是從正式銷售渠道購買的有合格證的電動兩輪車，因而他們往往不認可交通警察的執(zhí)法，妨礙交通警察執(zhí)法的行為時有發(fā)生。

依法規(guī)制電動兩輪車的對策建議

（一）立法方面

1.盡快完成與電動兩輪車相關(guān)的標準的修訂，同時注意標準間的銜接和一致性

在《道路交通安全法》已經(jīng)明確符合國家標準的電動兩輪車（電動自行車）為非機動車的法律地位的前提下，目前主要的問題和困惑在于，一是人們認為制定于1999年的《電動自行車通用技術(shù)條件》（GB17761-1999）需要修改；二是已經(jīng)制定的相關(guān)電動摩托車和電動輕便摩托車的標準尚未實施。這兩個標準的不確定狀態(tài)，是導致目前電動兩輪車生產(chǎn)、銷售、使用、管理環(huán)節(jié)混亂的根本所在。

《道路交通安全法》將車輛分為機動車和非機動車，因此在交通工具的定性上采用的也是機動車與非機動車的二分法?；诖?，除自然意義的非機動車即以人力或者畜力驅(qū)動的交通工具外，相關(guān)的法規(guī)和標準也應對上道路行駛的、以電驅(qū)動為能源的車輛作出明確規(guī)定和界分。一是法定意義上的非機動車

（符合國家標準的電動自行車和殘疾人機動車輪椅車）；二是電動輕便摩托車和電動摩托車；三是電動汽車。

2.進一步厘清中央和地方政府在管理電動自行車方面的權(quán)力

依照《道路交通安全法》第18條規(guī)定，依法應當?shù)怯浀姆菣C動車，只有經(jīng)公安機關(guān)交通管理部門登記后，方可上道路行駛。依法應當?shù)怯浀姆菣C動車的種類，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況規(guī)定。因此，在國家對涉及電動兩輪車的相關(guān)標準都做出明確規(guī)定后，相關(guān)電動自行車管理的規(guī)定應當更多地屬于地方事權(quán)。國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強道路交通安全工作的意見》（國發(fā)〔2012〕30號）中已經(jīng)明確要求省級人民政府制定電動自行車登記規(guī)定，因此建議各地人民政府在制定相關(guān)電動自行車登記規(guī)定時，應根據(jù)實際情況明確當?shù)氐碾妱幼孕熊囅嚓P(guān)管理規(guī)定，如懸掛號牌、設(shè)立電動自行車相關(guān)保險、規(guī)定過渡期以及設(shè)定電動自行車專用車道等。

（二）執(zhí)法保障

1.做好標準修訂和地方立法的準備工作

應做好標準修訂和地方立法的聽證及宣傳工作。各地政府在制訂相關(guān)電動自行車登記管理規(guī)定時，應根據(jù)當?shù)卦谟玫碾妱觾奢嗆嚨臄?shù)量和實際情況，制定合理的過渡政策和制度保障，以便實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。

2.明確電動自行車生產(chǎn)、銷售等單位的責任并嚴格執(zhí)行

依照《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定，“可能危及人體健康和人身、財產(chǎn)安全的工業(yè)產(chǎn)品，必須符合保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的國家標準、行業(yè)標準”“由于銷售者的過錯使產(chǎn)品存在缺陷，造成人身、他人財產(chǎn)損害的，銷售者應當承擔賠償責任。銷售者不能指明缺陷產(chǎn)品的生產(chǎn)者也不能指明缺陷產(chǎn)品的供貨者的，銷售者應當承擔賠償責任”“本法所稱缺陷，是指產(chǎn)品存在危及人身、他人財產(chǎn)安全的不合理的危險；產(chǎn)品有保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的國家標準、行業(yè)標準的，是指不符合該標準”。

據(jù)此，作為上道路行駛的非機動車的電動自行車首先應當符合相應的國家標準，否則，由此造成的損害，相關(guān)的生產(chǎn)、銷售單位都應承擔相應的責任。

3.明確交通警察針對電動兩輪車的執(zhí)法權(quán)力

交通警察擁有對上道路行駛的電動自行車進行通行秩序管理、查處電動自行車交通違法行為的法律職責。這項職責的履行需要相應的權(quán)力保障。建議賦予交通警察在現(xiàn)場對明顯不符合電動自行車相關(guān)標準的“電動兩輪車”不屬于非機動車的裁定權(quán)；同時應加強對電動自行車駕駛?cè)私煌ㄟ`法行為處罰的執(zhí)行力度。隨著我國信用制度建設(shè)的推進，建議將其納入征信體系，以此提高電動自行車駕駛?cè)私煌ㄟ`法行為的成本，提高其守法意識，保證道路交通安全與暢通。

電動兩輪車管理是一項綜合性的系統(tǒng)工程。一方面既要滿足我國當前道路交通參與者的實際需求，另一方面還應遵循安全與效率兼顧的道路交通原則。因此，在目前的情勢下，首先應盡快修訂完成與電動兩輪車相關(guān)的各種標準，明確不同電動兩輪車的法律屬性——非機動車、電動輕便摩托車和電動摩托車；其次，各地政府應加大工作力度，立法明確作為非機動車的電動自行車的登記管理規(guī)定；再次，切實明確電動自行車生產(chǎn)、銷售、管理各個職能部門的職責，并保證在統(tǒng)一標準下實現(xiàn)職能的有效銜接；最后，加強對電動自行車交通違法行為懲罰的執(zhí)行力度，確實做到有法必依，執(zhí)法必嚴，才能真正實現(xiàn)對電動自行車的綜合有效治理，做到電動自行車產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展與保障道路交通安全的兼顧。