政策性住房金融機(jī)構(gòu)體系建構(gòu)方案選擇

2015年末，中央最高層領(lǐng)導(dǎo)在短短一個多月內(nèi)三度提到房地產(chǎn)去庫存，而且一次比一次更加重視，也一次比一次有更明確的解決思路。事實(shí)上，棚戶區(qū)改造與通過新型城鎮(zhèn)化去房地產(chǎn)庫存是內(nèi)在關(guān)聯(lián)且相互支持的。

本報(bào)告以推進(jìn)棚戶區(qū)改造作為政策性住房金融機(jī)構(gòu)體系構(gòu)建的最主要出發(fā)點(diǎn)，由此建立起來的政策性住房金融機(jī)構(gòu)同樣可以用于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、滿足新市民住房需求和房地產(chǎn)去庫存等。為此，我們考察兩種可能的建設(shè)方案。

方案一：供給端與需求端相互分離的機(jī)構(gòu)體系

針對政策需求尤其是棚改目標(biāo)，在現(xiàn)存體系來不及或無法作大改造的約束下，課題組提出的第一個方案是建立一個投資融資和消費(fèi)融資相分離但又有合作的政策性住宅金融機(jī)構(gòu)體系。其中，以國開行住宅金融事業(yè)部為供給端核心，其核心功能是投資融資功能。同時整理現(xiàn)有住房公積金系統(tǒng)為需求端核心，負(fù)責(zé)消費(fèi)融資功能，包括成立國家住房公積金貸款資產(chǎn)管理公司來統(tǒng)一實(shí)施住房公積金按揭貸款證券化。此外，由國開行、保障和擔(dān)保機(jī)構(gòu)為供給端和消費(fèi)端的投資融資或投資提供擔(dān)保，確保能夠吸引社會資本的加入。

一、 以國開行住宅金融事業(yè)部為供給端融資核心

目前棚改融資主力軍是國家開發(fā)銀行。2014年上半年按照國務(wù)院指示專門成立住宅金融事業(yè)部后，大大增加了對棚改的融資力度。據(jù)報(bào)道，至2015年上半年末，國開行已經(jīng)累計(jì)發(fā)放1.3萬億棚改專項(xiàng)貸款。但國開行目前投入的資金主要是貸款形式，雖然利率較低、期限較長，但仍是臨時性融資，最終還是要找到資金出口。而棚戶區(qū)改造短時間內(nèi)缺乏直接的經(jīng)濟(jì)效益和現(xiàn)金流，是不可回避的現(xiàn)實(shí)問題。

根據(jù)我們的調(diào)研結(jié)果，無論國開行等開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，還是中信銀行這樣的商業(yè)金融機(jī)構(gòu)，之所以現(xiàn)在還有很高的熱情給棚改項(xiàng)目提供融資支持，關(guān)鍵是想借助銀行與銀監(jiān)會近年來大力推動資產(chǎn)證券化包括REITs的東風(fēng)，試圖將來有機(jī)會將棚改配套項(xiàng)目中可以產(chǎn)生穩(wěn)定增長現(xiàn)金流的項(xiàng)目（收費(fèi)公路、公共事業(yè)收費(fèi)、基礎(chǔ)管網(wǎng)設(shè)施收費(fèi)等）做成資產(chǎn)證券化產(chǎn)品（AREITSBS），把商鋪、購物中心等房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目做成REITs，打包上市，從而在資金實(shí)現(xiàn)合理投資回報(bào)率的時候?qū)①Y金套現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)退出。

有鑒于此，我們初步的設(shè)想是，國開行可以作為棚改融資的排頭兵，投入第一期啟動融資在棚改前面沖鋒陷陣，但需要后方支援部隊(duì)及時跟上和給予有力配合。

相應(yīng)的配合，可以分屬若干機(jī)構(gòu)給予落實(shí)，包括：（1）國開行總行對國開行住宅金融事業(yè)部或其他金融機(jī)構(gòu)的棚改貸款進(jìn)行擔(dān)保，降低其貸款成本；（2）新設(shè)機(jī)構(gòu)收購棚改貸款，進(jìn)行證券化，加快貸款資金的流動性，類似美國“兩房”；（3）新設(shè)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)為棚改及新型城鎮(zhèn)化中新市民提供住房消費(fèi)融資支持，包括以現(xiàn)有住房公積金體系為依托，對棚改拆遷居民購買棚改住房提供專項(xiàng)優(yōu)惠貸款，并對其加以證券化。

后方支援方案的核心是建立一個住房消費(fèi)的政策性融資平臺，這離不開對現(xiàn)有住房公積金體系的利用和改革。

二、以住房公積金系統(tǒng)為需求端融資核心

在加大棚戶區(qū)改造力度，同時將改造方式從實(shí)物安置轉(zhuǎn)為貨幣化安置的前提下，國家開發(fā)銀行若獨(dú)立完成棚戶區(qū)改造的投資與融資，將面臨巨大的壓力，尤其缺乏對消費(fèi)融資的支持手段。因此，本課題組提出可考慮以住房公積金系統(tǒng)為基礎(chǔ)進(jìn)行改造轉(zhuǎn)型，建立一個專門的住房消費(fèi)政策性融資機(jī)構(gòu)。

1.機(jī)構(gòu)的初始設(shè)置以住房公積金系統(tǒng)為依托。目前，我國大部分城市都建立了住房公積金中心。這些數(shù)量巨大的住房公積金中心和一個龐大的住房公積金體系的存在，為政策性住房消費(fèi)融資機(jī)構(gòu)的設(shè)立打下了良好的基礎(chǔ)。全國各地的住房公積金中心已經(jīng)基本上形成了一個覆蓋密度很大的經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)，以這些機(jī)構(gòu)為依托，可以節(jié)省相關(guān)的成本支出。住房公積金中心本身就從事住房公積金的管理，以這些機(jī)構(gòu)為依托成立政策性住房銀行，可以適當(dāng)?shù)販p少業(yè)務(wù)指導(dǎo)培訓(xùn)等方面的成本，可以快速而有效地完成新型政策性住房融資體系的建立。

2.運(yùn)作啟動要對現(xiàn)有住房公積金系統(tǒng)進(jìn)行根本性改造。目前的住房公積金體系存在較嚴(yán)重的條塊分割現(xiàn)象，各個公積金中心之間的資金互不融通，對資金的需求與供給匹配能力差別很大。同時目前的住房公積金管理中心更像事業(yè)單位，專業(yè)性不強(qiáng)，人員素質(zhì)不高，總體上難以適應(yīng)復(fù)雜的金融操作和風(fēng)險(xiǎn)管理。所以必須對當(dāng)前的住房公積金體系和制度安排進(jìn)行大規(guī)模的改造。

目前單個城市自己做住房公積金按揭貸款證券化存在很多弊端：一是規(guī)模太小，無法形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)；二是過于集中于一個城市，不能有效分散單個城市住房高層的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，難以在資本市場上得到承認(rèn)；三是不能緩解不同地區(qū)資金供求的不平衡。

3.新設(shè)機(jī)構(gòu)要圍繞公積金按揭貸款證券化展開。根據(jù)最新的《住房公積金條例》修訂意見和武漢、上海各地已經(jīng)開始發(fā)行住房公積金按揭貸款證券化的實(shí)際情況，新設(shè)機(jī)構(gòu)和住房公積金系統(tǒng)當(dāng)前的改造都應(yīng)主要圍繞推進(jìn)住房公積金貸款證券化而展開。改造可以分以下幾步逐步推進(jìn)：（1）在中央層面通過立法和財(cái)政注資，發(fā)起設(shè)立全國住房公積金資產(chǎn)管理公司（HPFAM,Housing Provident Fund Asset Management Cooperation）。這個HPFAM發(fā)揮類似美國“兩房”的作用。（2）全國住房公積金資產(chǎn)管理公司既可以支持個人購房，還可以支持建房和住房租賃公司運(yùn)營的融資。（3）全國住房公積金資產(chǎn)管理公司還可以發(fā)行特種住宅債券來為棚戶區(qū)改造等新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資。（4）新型政策性融資機(jī)構(gòu)不以營利為目的。新型政策性住房融資機(jī)構(gòu)要遵循政策性金融的主旨，發(fā)揮政策性金融的職能，不以營利為目的，自負(fù)盈虧，但可以根據(jù)其獨(dú)立法人性質(zhì)，進(jìn)行全國上下協(xié)調(diào)，互通信息，實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)資金流動與業(yè)務(wù)操作。（5）中長期來看，住房公積金要打破強(qiáng)制性繳存，變?yōu)樽栽感宰》績π畲婵睿瑫r把分散的住房公積金系統(tǒng)改造成一個集中統(tǒng)一的全國住房儲蓄銀行（NHSB,National Housing Savings Bank）。

方案二：以新成立的國家公共住房銀行為統(tǒng)一平臺

第一個方案的不足之處在于國開行住宅金融事業(yè)部作為國開行的一個事業(yè)部，其發(fā)展必然受到國開行自身總體戰(zhàn)略的影響，不可能長期專注棚改或類似政策目標(biāo)，而且供給端與需求端不在一個機(jī)構(gòu)之中，可能都有自己的機(jī)構(gòu)利益所在，整合力量有諸多阻礙。為克服這些問題，我們提出第二種可能的方案，即在第一個方案機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，依法設(shè)立由中央政府注資成立的國家公共住房銀行，然后對現(xiàn)有的國開行住宅金融事業(yè)部和公積金系統(tǒng)進(jìn)行整合，分別改制成兩個下屬的金融部門，即公共住房建設(shè)部和公共住房消費(fèi)部。其中，公共住房建設(shè)部負(fù)責(zé)投資開發(fā)供給端的融資，公共住房消費(fèi)部負(fù)責(zé)居民住房消費(fèi)端的融資，然后相互配合，再加上專業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，共同組成棚改和新型城鎮(zhèn)化政策性融資機(jī)構(gòu)體系。

一、注資成立國家公共住房銀行

依法設(shè)立由中央政府財(cái)政注資設(shè)立的國家公共住房銀行，同時從供給端與需求端發(fā)力。

從供給端來看，國家公共住房銀行不直接面向棚戶區(qū)改造和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)主體發(fā)放項(xiàng)目貸款，而主要以自身信用背書來發(fā)行具有國家信用的特種住宅債券，匯總后將資金提供給公共住房建設(shè)部，用于棚戶區(qū)及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的開發(fā)投資建設(shè)，從而確保棚戶區(qū)及新城鎮(zhèn)化建設(shè)的開發(fā)投資建設(shè)能夠以較低的資本成本獲得所需資金。

從需求角度看，國家公共住房銀行的住房消費(fèi)部也不直接面向居民發(fā)放貸款，而是通過對公共住房消費(fèi)部的監(jiān)管與擔(dān)保，一方面確保消費(fèi)部的正常運(yùn)營，另一方面通過擔(dān)保提高其發(fā)行MBS等方面的信用，提高對社會資本的吸引力。

二、公共住房銀行的建設(shè)融資

國開行住宅金融事業(yè)部目前是棚戶區(qū)改造建設(shè)融資的主體，但其職責(zé)定位受國開行母體自身戰(zhàn)略制約，具有不穩(wěn)定性，與住房消費(fèi)環(huán)節(jié)政策性融資的聯(lián)系也具有不確定性。為加強(qiáng)棚戶區(qū)改造的投資力度和資金來源的穩(wěn)定性，政府可考慮把住宅金融事業(yè)部從國開行獨(dú)立出來，納入新成立的國家公共住房銀行，成為專業(yè)的棚改投資融資機(jī)構(gòu)，確保其穩(wěn)定性，進(jìn)而為其快速發(fā)展壯大奠定基礎(chǔ)。在對住宅金融事業(yè)部進(jìn)行改革的基礎(chǔ)上，通過國家公共住房銀行向社會公開發(fā)行債券的方式募集棚改資金，由國家公共住房銀行提供擔(dān)保。同時加強(qiáng)其投資功能，集融資與投資于一體，促進(jìn)國家公共住房銀行對建設(shè)開發(fā)環(huán)節(jié)融資的快速發(fā)展壯大。

三、公共住房銀行的消費(fèi)融資

由中央政府直接設(shè)立的國家住房銀行下設(shè)住房消費(fèi)部，其主要職能有三個方面。

一是監(jiān)管功能。即對全國各地公積金管理中心的運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)管，當(dāng)部分地區(qū)公積金管理中心出現(xiàn)問題時，給予及時的警告，并監(jiān)督其采取措施加以改善。二是融資功能。即通過組織各地住房公積金管理中心以閑置資金認(rèn)購國家公共住房銀行母體發(fā)行的特種住宅債券的方式，對各地方公積金管理中心的資金進(jìn)行調(diào)配，確保公積金資金的高效運(yùn)用。三是提供貸款證券化功能。即依法壟斷住房公積金貸款證券化的專營業(yè)務(wù)，統(tǒng)一收購各地住房公積金管理中心發(fā)行的住房公積金抵押貸款進(jìn)行證券化，以國家信用來提高其信用等級，加速貸款的資金流動性，降低貸款融資成本，從而增強(qiáng)棚改居民、新市民及普通居民的購房可支付能力。

通過這三個功能的協(xié)同，將國家公共住房銀行住房消費(fèi)部打造成為棚改和新型城鎮(zhèn)化的一個消費(fèi)融資平臺。

總結(jié)與建議

以上兩個方案應(yīng)該說各有利弊，分別適合不同的環(huán)境與政策要求。

方案一對現(xiàn)狀改動要求不大，啟動較容易，見效較快，供給端改變不多，改動主要在需求端的住房公積金系統(tǒng)，唯一可能需要新建的機(jī)構(gòu)也是在住房公積金系統(tǒng)內(nèi)，對住建部而言，相對容易控制和協(xié)調(diào)。但方案一的缺陷也是明顯的，供給端與需求端分屬兩個系統(tǒng)，協(xié)調(diào)上可能困難較多，難以形成有效合力。供給端的國開行住宅金融事業(yè)部也是一個次級單位，很容易受制于母體自身戰(zhàn)略需要調(diào)整而發(fā)生變動，融資來源與力度缺乏足夠的穩(wěn)定性。

方案二需要的調(diào)整較多，需要從無到有新建一個大型國家級政策性住房金融機(jī)構(gòu)，難度較大，法律阻礙較多，突破部門利益和行政流程約束的挑戰(zhàn)較多，對專業(yè)化人才和運(yùn)營機(jī)制的要求也很高。然而如果能建立起來，其潛能也是巨大的，可以有效整合供給端融資與需求端融資，相互緊密配合，發(fā)揮最大合力。而且作為一個依法設(shè)立的SPV，法律地位明確，目標(biāo)與職責(zé)也明晰，運(yùn)作機(jī)制規(guī)范，可以給市場確定穩(wěn)定的預(yù)期。

但兩個方案有幾個共同點(diǎn)：都要求依法設(shè)立新的政策性住宅金融機(jī)構(gòu)，以保證機(jī)構(gòu)的法律地位明確，目標(biāo)穩(wěn)定，運(yùn)作機(jī)制規(guī)范； 都要求住房公積金系統(tǒng)的大力介入，有效發(fā)揮住房供給的潛在價(jià)值；都要求住房公積金貸款的證券化必須由一個集中主體來發(fā)行，而不是分散在各個城市；都要求從供給端和消費(fèi)端兩個方向推進(jìn)棚戶區(qū)改造和滿足新市民、中低收入家庭、普通居民的住房需求；都要求不僅支持新建政策性住房的融資，也支持政策性租賃住房的融資。

然而，需要提示的是，兩個方案中的政策性住宅金融機(jī)構(gòu)，無論是計(jì)劃新設(shè)立的還是國開行住宅金融事業(yè)部，其運(yùn)作都是顯性或隱性地建立在國家信用背書基礎(chǔ)上的。即使不考慮發(fā)生美國“兩房”那樣的道德風(fēng)險(xiǎn)，其內(nèi)在機(jī)制也會讓政府逐日背上巨額隱性負(fù)債。在《預(yù)算法》改革的大背景下，基于國家信用的政策性融資將受到越來越多的約束，融資空間將被壓縮。如何在不用國家信用、不讓政府背上隱性負(fù)債、符合《預(yù)算法》的要求下實(shí)現(xiàn)新型政策性住房金融機(jī)構(gòu)體系的建立，是下一步課題組研究的主要方向，即建立一個獨(dú)立于政府信用的社會性住房金融機(jī)構(gòu)體系。但在社會性住房金融機(jī)構(gòu)建立以前，我們認(rèn)為方案二的國家公共住房銀行仍然可以先行啟動，將來可作為國家托底，與社會性住房金融機(jī)構(gòu)體系并存和相互配合支撐。

（本報(bào)告摘編自住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部住房保障司2015年軟科學(xué)課題成果報(bào)告，研究團(tuán)隊(duì)包括：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)不動產(chǎn)研究所執(zhí)行所長陳杰教授，華東師范大學(xué)房地產(chǎn)系系主任胡金星副教授，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)高等研究院城市與房地產(chǎn)中心主任張思思副教授，復(fù)旦大學(xué)住房政策研究中心執(zhí)行主任郝前進(jìn)副教授，及上海財(cái)經(jīng)大學(xué)不動產(chǎn)研究所博士生胡明志、農(nóng)匯福、周倩、張燕燕 本文原載于《解放日報(bào)》）