文/孟星

荷蘭房地產(chǎn)開發(fā)商為何會放棄土地價差

文/孟星

位于西歐的荷蘭，是人口、國土面積較小的發(fā)達(dá)國家，人口1685萬（2014年統(tǒng)計數(shù)據(jù)），少于上海2400萬的常住人口，國土面積41543平方公里，僅相當(dāng)于不到六個上海（6400平方公里），其中約四分之一的國土面積還低于海平面。為了獲得更多可利用的土地，荷蘭以填海造田聞名于世。將地勢低洼的沼澤地變?yōu)榭衫玫耐恋匦枰獙嵤╅_鑿運河、排水等工程，私人開發(fā)商往往無力承擔(dān)巨額的開發(fā)費用，因此由政府進(jìn)行土地開發(fā)

便成為荷蘭的傳統(tǒng)。就目前而言，在荷蘭的房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)中，政府土地開發(fā)模式仍占主導(dǎo)地位，而且無論是農(nóng)民、開發(fā)商還是政府，總體上都對各自的境況感到滿意。

一、荷蘭房地產(chǎn)開發(fā)土地的獲得

荷蘭的政府土地開發(fā)模式類似于我國的土地一級開發(fā)模式，政府首先從土地所有人農(nóng)民那里獲取土地，然后進(jìn)行開發(fā)，再將建筑地塊賣給開發(fā)商。但與我國不同的是，荷蘭政府在土地市場上并不具有壟斷地位，也就是說，私人開發(fā)商同樣可購買農(nóng)民的土地并進(jìn)行土地開發(fā)。

當(dāng)然，今天的荷蘭政府在建設(shè)用地供應(yīng)上依然發(fā)揮著積極的作用。一是因為荷蘭政府希望通過此開發(fā)模式加強對土地的控制，從而確保政府土地利用規(guī)劃的執(zhí)行。同時，政府比較容易獲得低息貸款用于土地開發(fā)。另外，政府通過此開發(fā)模式不僅可彌補公共事業(yè)建設(shè)的成本，還可將從土地開發(fā)中獲取的增值收益用于填補其他項目的損失。二是大多數(shù)私人開發(fā)商也非常支持政府土地開發(fā)，除了考慮土地開發(fā)的巨額費用，政府土地開發(fā)可保證私人開發(fā)商能獲得比較高質(zhì)量的建筑地塊，更重要的是，政府可動用征收、優(yōu)先購買權(quán)等行政權(quán)利獲得所有需要的土地，相比開發(fā)商與一家一戶的農(nóng)民談判，交易成本要小。

荷蘭政府從土地所有人農(nóng)民那里獲取農(nóng)業(yè)用地用于開發(fā)，主要是通過購買的方式。長期以來，荷蘭政府以高于農(nóng)用地價的價格購買土地，一般是農(nóng)用地市場價格的兩倍。法律允許荷蘭政府動用征地權(quán)，但政府往往很少使用該權(quán)利。據(jù)統(tǒng)計，荷蘭新區(qū)開發(fā)中只有大約4%的農(nóng)地采用了征收方式。一般來說，政府的強制購買發(fā)生在土地所有者不愿按政府的土地利用規(guī)劃開發(fā)并且也不愿將土地賣給政府的時候，只要符合任何一個條件都不能實施征收，比如：若土地所有人聲稱自己可按政府的土地利用規(guī)劃開發(fā)土地，政府將無法實施征收。當(dāng)然作為土地所有人的農(nóng)民也可聲稱自己將進(jìn)行開發(fā)，但政府往往并不認(rèn)為農(nóng)民有實際的開發(fā)能力。即使征收，農(nóng)民也可獲得充足的補償，不僅包括土地市場價格的直接補償，也包括發(fā)生損失的間接補償?，F(xiàn)實生活中，農(nóng)民自愿將土地賣給政府，除了因為農(nóng)民可獲得比較滿意的售價外，政府的征地權(quán)無形中也發(fā)揮著作用，因為農(nóng)民知道，如果不“自愿”將地賣給政府，政府就有可能動用土地征收權(quán)。

二、開發(fā)商為何放棄土地價差

如前所述，荷蘭政府在土地市場上并不具有壟斷地位，開發(fā)商亦可直接向農(nóng)民買地并進(jìn)行開發(fā)建造活動，這將不可避免地導(dǎo)致個別開發(fā)商從事土地投機(jī)。投機(jī)者將從農(nóng)民那里獲得的土地不經(jīng)任何開發(fā)便高價轉(zhuǎn)手，獲取土地價差收益。但不論是政府還是大多數(shù)房地產(chǎn)開發(fā)商都將這類投機(jī)者視為“賤民”。荷蘭被稱為“商人的國度”，土地投機(jī)拖延了房地產(chǎn)開發(fā)的進(jìn)程，常常被整個社會輿論詬病和不齒，這樣一種商業(yè)倫理對投機(jī)行為威懾很大，所以荷蘭的土地投機(jī)行為并不嚴(yán)重，這也與荷蘭人信仰的宗教里宣揚的規(guī)則與秩序有關(guān)。

二戰(zhàn)以后直至上世紀(jì)九十年代初，荷蘭政府面對的基本是一個沒有競爭的土地市場，但九十年代以后，隨著荷蘭對自有住房需求度的不斷提高，房價不斷上漲，開發(fā)商開始對獲取土地感興趣。這種情況其實起因于政府的政策，上世紀(jì)九十年代初，荷蘭政府出臺將房地產(chǎn)開發(fā)控制在主要城市周圍區(qū)域的政策，政策出臺的其中一個意圖便是制造住房用地的稀缺性，使政府可以獲取更多的土地開發(fā)利潤并用于提高公共服務(wù)的質(zhì)量。但政府未料到的是，開發(fā)商也因此加入購買土地的隊伍中。開發(fā)商積極購地一定程度上影響了政府在土地市場中的地位。許多開發(fā)商購地后對土地開發(fā)并不感興趣，一種新的土地開發(fā)模式便應(yīng)運而生，即所謂的土地交換模式。簡而言之，就是開發(fā)商將自己從農(nóng)民那里購買的土地再賣給政府，政府繼續(xù)扮演土地開發(fā)人的角色，將生地開發(fā)成熟地后再賣給開發(fā)商。

但令人疑惑的是，有些開發(fā)商甚至高價從農(nóng)民那里拿地后再低價轉(zhuǎn)手賣給政府。開發(fā)商為何放棄這一土地價差收益？其實根本原因在于建筑許可權(quán)制度。開發(fā)商購買土地并非為了自己開發(fā)，而是以此作為“敲門磚”獲得政府的建筑許可，開發(fā)商開發(fā)規(guī)模的大小也取決于他們賣給政府多少土地。即使損失了土地這一塊的收益，持續(xù)上漲的房價也保證了開發(fā)商獲取房屋建造的巨額利潤。

荷蘭政府在土地開發(fā)中發(fā)揮著積極的作用，主要目的是為了彌補公共設(shè)施建設(shè)的成本，并不是為了“以地生財”。荷蘭政府在土地開發(fā)過程中支出的成本主要包括制定土地利用計劃并監(jiān)督執(zhí)行的費用、購買土地的費用、公共設(shè)施建設(shè)費用以及貸款利息等。雖然通過土地開發(fā)獲取一定的土地收益也是政府所樂見的，但政府志不在此。荷蘭并無確切的官方統(tǒng)計數(shù)字說明政府到底通過土地開發(fā)獲得過多少土地收益。有學(xué)者曾通過調(diào)查研究得出2005年大約12%的地方政府收入來自于土地開發(fā)收益的結(jié)論。政府將獲得的土地收益主要用于提高公共服務(wù)的質(zhì)量，也用于彌補一些虧損的項目。只要以高于政府需要支付的所有土地開發(fā)成本的價格將土地賣給開發(fā)商，政府就會比較滿意，政府具體可獲得多少收益，取決于政府與開發(fā)商之間的“討價還價”，雙方共享整個房地產(chǎn)開發(fā)過程即從拿地到土地開發(fā)再到房屋建造整個過程的利潤。

2008年以來，由于受金融危機(jī)的影響，開發(fā)商對建筑地塊的需求減少，加上土地開發(fā)的成本越來越高，政府的土地收益受到影響。根據(jù)2011年荷蘭的一份房地產(chǎn)咨詢報告數(shù)據(jù)，荷蘭政府因此失去了大約30億歐元的土地收益，甚至有10%的地方政府因此破產(chǎn)了。為了加強政府在土地市場的地位，荷蘭政府于2008年出臺了新的規(guī)劃法，對那些購地后自己進(jìn)行開發(fā)但又不想承擔(dān)公共設(shè)施建設(shè)的開發(fā)商作出了懲罰規(guī)定。這樣即使政府不直接參與土地開發(fā)，也可一定程度上達(dá)到提高公共服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo)。即使如此，大多數(shù)地方政府仍不顧土地開發(fā)成本難以回收、利潤空間不斷下降的風(fēng)險而進(jìn)行土地開發(fā)，因為荷蘭政府希望對土地開發(fā)實施強有力的控制。

從荷蘭房地產(chǎn)開發(fā)情況來看，荷蘭的政府土地開發(fā)模式仍占主導(dǎo)地位，而且在此種模式下，無論是農(nóng)民、開發(fā)商還是政府，對自己的境況總體上均感到滿意：農(nóng)民作為土地所有者可獲得農(nóng)地市價兩倍的賣地收入；開發(fā)商無需承擔(dān)土地開發(fā)的風(fēng)險并可獲得房屋開發(fā)的利潤；地方政府可回收土地開發(fā)的成本并獲得一定的土地收益，更重要的是，政府可因此實現(xiàn)自己的土地利用目標(biāo)或是城市發(fā)展的“雄心抱負(fù)”。

當(dāng)然，如前所述，荷蘭地方政府確實面臨較大的風(fēng)險，尤其是在經(jīng)濟(jì)不景氣的時候，土地開發(fā)的成本將難以回收。此外，荷蘭政府也存在“一身兼二任”的問題，很難分辨政府在進(jìn)行土地開發(fā)時主要是為了實現(xiàn)土地利用規(guī)劃還是未來獲取更多的土地收益，這無疑會給腐敗帶來機(jī)會，而且實際上，荷蘭偶爾也有與土地有關(guān)的腐敗案例。那么除了政府土地開發(fā)模式，還有什么更好的方法來支撐公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本負(fù)擔(dān)？什么才是合適的政府角色？這是目前荷蘭許多學(xué)者正在思考的問題，也值得我們思考。

（作者單位：華東師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)部）