文/布萊恩 A. 杰克遜（Brian A. Jackson） 譯/賀曉勇 侯冬盡

美國警方如何改善與民眾的關(guān)系

文/布萊恩 A. 杰克遜（Brian A. Jackson） 譯/賀曉勇 侯冬盡

近來發(fā)生在美國的多起警察使用武力導(dǎo)致平民傷亡及有針對(duì)性的襲警、殺警事件把公眾關(guān)注的焦點(diǎn)集中到警察與民眾關(guān)系上。雖然多數(shù)人認(rèn)為現(xiàn)有的警察與民眾的關(guān)系和諧穩(wěn)定，但對(duì)于少數(shù)民族和貧民而言，警察與民眾的關(guān)系依然充滿著尖銳的沖突。當(dāng)前，美國警察與民眾的關(guān)系問題并非僅由系列慘案引起，在以往的諸多事件中，執(zhí)法隊(duì)伍的種種行為在社會(huì)上逐漸形成對(duì)待民眾缺乏公平的不良印象，尤其是對(duì)少數(shù)民族和貧民群體。由此引起社會(huì)各界的熱議也讓改善和修復(fù)警察與民眾關(guān)系之路變得異常艱難。

改善警察與民眾的關(guān)系既需要公眾對(duì)警察隊(duì)伍的信任，更不能忽視的是執(zhí)法隊(duì)伍對(duì)民眾的信任。這就意味著警察與民眾之間要建立互諒互讓、互敬互愛的關(guān)系，以縮短彼此間缺乏信任的鴻溝。另外，在當(dāng)今信息化的環(huán)境下，互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體不斷對(duì)警察與民眾的關(guān)系構(gòu)成新的挑戰(zhàn)，使增進(jìn)警察與民眾互信關(guān)系的工作變得異常復(fù)雜。

在美國弗格森、密蘇里、巴爾的摩、馬里蘭等城市，在全天候的媒體直播的環(huán)境下，警察執(zhí)法工作需要迅速做出反應(yīng)，因?yàn)榫斓囊慌e一動(dòng)都會(huì)被實(shí)時(shí)地廣泛傳播。同樣，法院在下達(dá)判決書時(shí)也需要提供和公開大量的數(shù)據(jù)，證明警察執(zhí)法的合法性和權(quán)威性，包括警務(wù)戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)以及這些措施執(zhí)行后對(duì)公眾的影響。信息化的發(fā)展促使執(zhí)法工作進(jìn)一步透明化，而目前，無論是執(zhí)法機(jī)關(guān)、執(zhí)法人員、廣大民眾，還是刑事司法執(zhí)行過程仍處在整個(gè)執(zhí)法工作透明化發(fā)展過程的初級(jí)階段。

構(gòu)建警察與民眾互信關(guān)系的困境

犯罪學(xué)和相關(guān)領(lǐng)域關(guān)注執(zhí)法機(jī)關(guān)與民眾的關(guān)系問題已經(jīng)有數(shù)十年的時(shí)間，這說明和諧的警察與民眾關(guān)系的重要性已經(jīng)被廣泛認(rèn)知。只有民眾對(duì)警察建立起信任和尊重后，在危急時(shí)刻才可能主動(dòng)尋求幫助，在緊要關(guān)頭才會(huì)主動(dòng)配合。同時(shí)，我們也要深刻認(rèn)識(shí)建立、維系和諧的警察與民眾關(guān)系存在的困難。從民眾的角度來看，即使是在安定的社會(huì)環(huán)境下，接觸警察的情形普遍是相對(duì)消極和危險(xiǎn)的，人們通常會(huì)處于弱勢、充滿壓力或暴躁易怒的狀態(tài)。而從警察的角度來說，警察自身狀態(tài)的不穩(wěn)定也影響著警察與民眾關(guān)系的和諧發(fā)展。警察在與民眾互動(dòng)的過程中保持尊敬和親切是毋庸置疑的，但這意味著警察需要在危險(xiǎn)情形下控制自身情感，以良好的態(tài)度對(duì)待民眾。

這對(duì)執(zhí)法民警個(gè)人來說確實(shí)非常不易，但以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)告訴我們，依然要堅(jiān)定不移地建立相互信任的警察與民眾的關(guān)系。執(zhí)法機(jī)關(guān)和人員在對(duì)待民眾時(shí)必須平和、公正，對(duì)民眾保持尊重，在微觀（給予當(dāng)事人闡述經(jīng)歷的機(jī)會(huì)）和宏觀（公眾參與執(zhí)法決策）上都給予其足夠的參與度。誠然，切實(shí)執(zhí)行程序正義絕非易事，為此執(zhí)法民警必須要探索出一套構(gòu)建警察與民眾關(guān)系的方法，這就意味著警察不僅要與群眾進(jìn)行溝通，更需要在警務(wù)戰(zhàn)術(shù)、策略、責(zé)任義務(wù)、紀(jì)律和其他內(nèi)部工作流程上都能夠讓公眾充分參與。研究表明，執(zhí)法時(shí)警察始終保持對(duì)當(dāng)事人尊敬的態(tài)度，即便是在令人不悅的情況下（例如：收到交通罰單時(shí)）也能夠增強(qiáng)雙方的互信。另外，上述規(guī)定也可以整合到組織層面的整體行動(dòng)中，例如通過社區(qū)警務(wù)的方式，一方面可以幫助群眾更好地了解警察和自身所處的治安環(huán)境，另一方面也可以幫助警察機(jī)構(gòu)進(jìn)一步了解轄區(qū)居民的詳細(xì)情況。

雖然程序正義的概念給出的指導(dǎo)原則簡單易懂，但是蘭德研究團(tuán)隊(duì)最近發(fā)現(xiàn)對(duì)于整個(gè)國家而言，執(zhí)法機(jī)關(guān)確實(shí)存在沒有深入貫徹這些原則的情況。甚至對(duì)于某些社會(huì)群體來說，警察與民眾關(guān)系中的相互信任是根本不存在或完全破裂的。這意味著首先需要修復(fù)兩者之間的關(guān)系，接下來才是改進(jìn)和提升關(guān)系。另一點(diǎn)需要說明的是，即便是已經(jīng)建立起來的信任也是極其脆弱的。

因?yàn)榫斓墓ぷ餍再|(zhì)，犯罪案件會(huì)加大警察與民眾關(guān)系的壓力，即便是再和諧的警察與民眾關(guān)系，在危險(xiǎn)案件發(fā)生后也存在異變的可能。此外，互聯(lián)網(wǎng)是一把雙刃劍，其在增進(jìn)警察與民眾溝通協(xié)作的同時(shí)，無疑也為改善警察與民眾關(guān)系增加了潛在威脅。

執(zhí)法透明化和警察與民眾互信

了解建立警察與民眾互信關(guān)系的必要性只是停留在改善和修復(fù)警察與民眾關(guān)系的初級(jí)階段。新的信息環(huán)境帶來的諸多變革已經(jīng)影響到警務(wù)工作的各個(gè)方面。

執(zhí)法過程易被記錄。警察的執(zhí)法記錄儀和民眾的手機(jī)都能夠方便地存儲(chǔ)視頻和照片，也有迅速傳播的可能。近期發(fā)生的多起事件都已經(jīng)證實(shí)了，類似的傳播會(huì)在很大程度上對(duì)警察形象產(chǎn)生負(fù)面的影響，但是否可以利用相同的方式樹立警察的正面形象呢？以往執(zhí)法機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾溝通的渠道通常是通過召開新聞發(fā)布會(huì)或各類媒體對(duì)部分案件的報(bào)道。如今，隨著信息科技的發(fā)展和信息傳播速度的加快，每一次執(zhí)法活動(dòng)中警察與民眾的互動(dòng)都意味著是一次公開的警察與民眾的溝通，而不僅是個(gè)人與個(gè)人之間的接觸。因此，在當(dāng)今的信息環(huán)境下，事實(shí)上每個(gè)人都是信息發(fā)布者。

執(zhí)法信息易被公開。信息環(huán)境下的各類執(zhí)法信息和數(shù)據(jù)很難避開大眾視野。任何人都可能涉嫌違法行為，但在有充分的證據(jù)證明有罪之前，每個(gè)人都是無罪的?；诖?，審判期間隨意公開調(diào)查取證信息或拘留信息很有可能阻礙整個(gè)司法程序。一是市民通常會(huì)隨意拍攝和上傳公開案件的視頻（盡管視頻中有些人并沒有犯罪或做錯(cuò)任何事），二是執(zhí)法過程所記錄的畫面中也可能涉及個(gè)人隱私（如私人住所）。所以在使用執(zhí)法記錄儀的時(shí)候如何保護(hù)個(gè)人隱私值得重視。傳播和公開信息的能力改變了警察機(jī)構(gòu)信息存儲(chǔ)的規(guī)定條例與流程。

數(shù)據(jù)工具與分析方法的普及。無論政府是否采取行動(dòng)，民眾自有專門的刑事司法數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)分析工具，能夠分析刑事司法案件的數(shù)據(jù)。在密蘇里州弗格森鎮(zhèn)槍殺黑人事件的討論中，聯(lián)邦政府沒有因警察使用武力致死的相關(guān)數(shù)據(jù)庫，而社會(huì)輿論對(duì)此事件的爭論又不斷涌現(xiàn)，許多群眾和各方輿論等不及官方的論斷，開始利用允許民眾使用的數(shù)據(jù)庫采集數(shù)據(jù)進(jìn)行研究。類似的做法需要國家對(duì)數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)質(zhì)量和分析質(zhì)量給予嚴(yán)格把控。

執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于上述變革的認(rèn)識(shí)仍就處于初級(jí)的階段。目前美國境內(nèi)已經(jīng)有超過1.8萬個(gè)警察機(jī)構(gòu)，對(duì)于上述的種種變革，各警察機(jī)構(gòu)的反應(yīng)各不相同。有的機(jī)構(gòu)抵抗變革，例如限制媒體對(duì)治安事件的報(bào)道，或者禁止群眾拍攝執(zhí)法過程。這些抵制即便是在合法的情況下保護(hù)了個(gè)人隱私和刑事司法程序的完整性，也依舊存在問題，并有可能隨著時(shí)間的推移而讓警察與民眾關(guān)系變得雪上加霜。因此，這些做法更無疑是對(duì)建立警察與民眾之間的互信關(guān)系有百害而無一利。另一方面，也有部分警察機(jī)構(gòu)努力增加執(zhí)法透明度，積極在社交媒體上增加群眾參與度，及時(shí)公開各類數(shù)據(jù)（包括執(zhí)法記錄儀的數(shù)據(jù)）。誠然，上述措施也存在連帶問題，但增加執(zhí)法透明度是警務(wù)變革的趨勢。

以下幾點(diǎn)是對(duì)近來發(fā)生案件的總結(jié)，可以幫助執(zhí)法機(jī)關(guān)適應(yīng)透明、公開的執(zhí)法環(huán)境，構(gòu)建警察與民眾之間的信任關(guān)系。

每當(dāng)網(wǎng)上出現(xiàn)有爭議的執(zhí)法視頻，警察與民眾關(guān)系的問題總是會(huì)被熱議，執(zhí)法策略也會(huì)被質(zhì)疑。對(duì)此，警察機(jī)構(gòu)必須提前有所準(zhǔn)備。面對(duì)輿論，警察機(jī)構(gòu)需要時(shí)刻繃緊危機(jī)管理這根弦，也要善于利用危機(jī)時(shí)刻拉近警察與民眾的關(guān)系。

每位執(zhí)法民警的角色也隨之轉(zhuǎn)變，具體而言，由于每次執(zhí)法過程都有可能被記錄，也有可能被全國乃至全世界看到，這是對(duì)執(zhí)法過程提出的全新挑戰(zhàn)。對(duì)此需要加強(qiáng)相關(guān)培訓(xùn)和各方支持以幫助執(zhí)法人員更快更好地適應(yīng)這一日趨復(fù)雜的角色。

新時(shí)期下，警察領(lǐng)導(dǎo)者必須對(duì)影響警察與民眾關(guān)系的信息和數(shù)據(jù)的種類加強(qiáng)深入理解和認(rèn)識(shí)。社交媒體和互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展也意味著警察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人重新審視聯(lián)系群眾的方式，例如以往的電話調(diào)查，對(duì)于現(xiàn)在的決策制定來說周期未免過長。同樣，由執(zhí)法機(jī)構(gòu)單向公開信息的方式也需要重新審視。綜上，新常態(tài)下，如何有效地實(shí)施透明執(zhí)法是值得思考的重要問題。

隨著增強(qiáng)執(zhí)法透明度的相關(guān)舉措逐漸深入，隨之而來的影響不僅會(huì)反映在警察與民眾關(guān)系上，也會(huì)影響執(zhí)法人員的人身安全、執(zhí)法成本乃至整個(gè)刑事司法系統(tǒng)。因此，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極適應(yīng)新的信息環(huán)境，及時(shí)出臺(tái)相關(guān)舉措，以在整個(gè)國家層面上改善執(zhí)法機(jī)構(gòu)與民眾的關(guān)系。

美國國會(huì)的機(jī)會(huì)

微電影“記憶的紅氣球”

弗格森槍擊案和后續(xù)事件逐漸喚醒了人們對(duì)警察與民眾關(guān)系的關(guān)注。美國警察執(zhí)法是區(qū)域問題也是國家問題，同一個(gè)解決方案在整個(gè)國家統(tǒng)一執(zhí)行存在一定困難。盡管如此，國會(huì)依然有義務(wù)為地方執(zhí)法提供可靠的執(zhí)法支持和政策保障，幫助執(zhí)法機(jī)關(guān)增加執(zhí)法透明度和警察公信力。

認(rèn)識(shí)了美國警察與民眾關(guān)系存在的基本問題后，需要繼續(xù)明確聯(lián)邦政府在改善關(guān)系中的職能和可能采取的一系列行動(dòng)。特別是在警察與民眾關(guān)系惡化的地區(qū)（例如少數(shù)民族聚集區(qū)），迫切需要探索第三方調(diào)解模式，以改善警察與民眾關(guān)系。一是通過法律途徑草擬和解協(xié)議或設(shè)立專門的獨(dú)立監(jiān)督崗位；二是由司法部邀請(qǐng)第三方介入警察與民眾關(guān)系改善進(jìn)程。第三方介入能夠幫助執(zhí)法機(jī)構(gòu)解決內(nèi)部變革的各項(xiàng)壁壘，幫助其在民眾中建立公信力。這種方式已得到充分的驗(yàn)證和肯定，并且在改革的進(jìn)程中持續(xù)發(fā)揮著作用。此外，聯(lián)邦政府也負(fù)有改善警察與民眾關(guān)系的責(zé)任，此項(xiàng)工作也在已經(jīng)應(yīng)用的地區(qū)產(chǎn)生了良好的效果。

盡管上述做法在改善警察與民眾關(guān)系中確實(shí)起到了很大的作用，但仍需要聯(lián)邦政府探索出適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的新舉措。特別在財(cái)政緊縮政策和執(zhí)法機(jī)關(guān)自身創(chuàng)新能力受到限制的情況下，聯(lián)邦政府可以考慮如下幾種舉措。

建立監(jiān)督機(jī)制，掌控警察與民眾關(guān)系的情況。在過去的20年間，執(zhí)法部門一直掌握著數(shù)據(jù)，警務(wù)部門利用CompStat系統(tǒng)（計(jì)算機(jī)比照信息統(tǒng)計(jì)）幫助決策支持。CompStat系統(tǒng)利用近期的犯罪及相關(guān)數(shù)據(jù)預(yù)測未來的犯罪形勢，支持警力分配和指揮決策。警務(wù)領(lǐng)導(dǎo)者需要此類的方法（即時(shí)可用于決策支持的數(shù)據(jù)）監(jiān)控警察與民眾關(guān)系。目前，美國已經(jīng)實(shí)施了一系列改善警察與民眾關(guān)系的措施，但是還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。聯(lián)邦政府的研究發(fā)展基金和技術(shù)支持可以在這方面幫助執(zhí)法機(jī)關(guān)，支持上述策略的執(zhí)行。

提供創(chuàng)新支持，提高執(zhí)法透明度和責(zé)任感。近期關(guān)于政策的討論主要集中在執(zhí)法記錄儀的相關(guān)問題上，簡單地把攝像頭安裝在執(zhí)法人員身上記錄和存儲(chǔ)執(zhí)法過程并不能夠建立警察與民眾之間的信任，也不能解決警察與民眾關(guān)系緊張的問題和防止傷害警察與民眾關(guān)系間信任的潛在行為發(fā)生。反之，視頻記錄執(zhí)法過程在某些時(shí)刻還會(huì)導(dǎo)致傷害發(fā)生。盡管公開執(zhí)法記錄儀所記錄的視頻數(shù)據(jù)為公眾提供了監(jiān)督執(zhí)法的公平途徑，也能夠合理解決暴露隱私的問題，但是仍然存在使用的基本問題，包括在何種情形下可以使用記錄儀，記錄的數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)保存多長時(shí)間等都影響著具體執(zhí)法部門的執(zhí)法成本和其他相關(guān)問題。蘭德公司在近期也開展了多項(xiàng)關(guān)于刑事司法科技的研究，主要集中在自動(dòng)視頻編輯和相關(guān)法律法規(guī)的制定。此外，刑事司法系統(tǒng)執(zhí)法人員對(duì)可穿戴視頻記錄設(shè)備的廣泛應(yīng)用也迫切需要數(shù)據(jù)技術(shù)的革新。因此，積極應(yīng)對(duì)新信息環(huán)境對(duì)執(zhí)法的挑戰(zhàn)需要科技的不斷支持。

美國警察宣傳片

在執(zhí)法記錄這一話題被熱議的同時(shí)，其他改善警察與民眾關(guān)系的問題也需要被重視。執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制和危機(jī)管理是建立警察與民眾之間相互信任的關(guān)鍵，具體執(zhí)行的方式也應(yīng)順應(yīng)執(zhí)法工作的各項(xiàng)需求，但在這一點(diǎn)上卻很少有人關(guān)注。

聯(lián)邦政府除了在財(cái)政撥款、技術(shù)支持和研究項(xiàng)目上給予刑事司法系統(tǒng)足夠的支持外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)實(shí)踐方法的宣傳和推廣，特別是在財(cái)政緊縮政策下，政府更應(yīng)當(dāng)想方設(shè)法在刑事司法系統(tǒng)中促進(jìn)和鼓勵(lì)涌現(xiàn)出更多的創(chuàng)新精神。

嚴(yán)把數(shù)據(jù)質(zhì)量，保證分析評(píng)價(jià)客觀性。聯(lián)邦政府應(yīng)當(dāng)在國家層面提供可靠數(shù)據(jù)，為執(zhí)法機(jī)關(guān)提供可比較的信息建立通道。第一，在當(dāng)今的信息環(huán)境下，做到向社會(huì)公開數(shù)據(jù)是一種策略，然而這種策略只有在數(shù)據(jù)可靠和公眾具備一定分析能力（能夠利用分析工具對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行客觀的分析評(píng)價(jià)）時(shí)才是有效。第二，在美國有成千上萬執(zhí)法單位，所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)也不盡相同，執(zhí)法部門間數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化十分重要，這可以使公眾在整個(gè)國家標(biāo)準(zhǔn)下評(píng)價(jià)執(zhí)法單位行為。第三，數(shù)據(jù)的質(zhì)量直接關(guān)系到評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性，這需要在整個(gè)國家執(zhí)行相同的數(shù)據(jù)收集標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)丟失或缺省應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為工作失職，也同樣會(huì)產(chǎn)生公眾的不信任感。因此，不論是公眾和媒體主動(dòng)搜集執(zhí)法數(shù)據(jù)，還是從各個(gè)警務(wù)機(jī)構(gòu)收集的執(zhí)法數(shù)據(jù)，或是從各種資助項(xiàng)目和其他獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制下獲得的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的完整、精準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)化都至關(guān)重要。

盡管當(dāng)前對(duì)警察與民眾互信關(guān)系多為負(fù)面評(píng)論，但最終的目的還是要在民主的前提下堅(jiān)持建立牢固、和諧、互信的警察與民眾關(guān)系，綜合考慮問題，不能夠把執(zhí)法機(jī)關(guān)在警察與民眾關(guān)系的問題上孤立起來，必須清楚認(rèn)識(shí)相互信任是一條“雙向通道”，而相互尊重也需要多方共同努力，也許執(zhí)法機(jī)關(guān)與民眾在建立相互信任的道路上有行動(dòng)先后的不同、有付出程度的不同，但有一點(diǎn)必須肯定，當(dāng)我們討論是否有必要堅(jiān)持建立警察與民眾關(guān)系間的相互信任時(shí)，不論是執(zhí)法機(jī)關(guān)還是普通民眾都應(yīng)當(dāng)做出肯定的回答。

綜上，進(jìn)一步改善警察與民眾關(guān)系和加強(qiáng)警察與民眾之間的相互信任是現(xiàn)在和將來都將迫切解決的重大國家問題，增強(qiáng)執(zhí)法透明度為民眾提供及時(shí)公開的執(zhí)法數(shù)據(jù)信息，積極主動(dòng)引導(dǎo)民眾對(duì)執(zhí)法工作的正確理解等工作還需進(jìn)一步深入。在此，我們必須重視民眾在開展執(zhí)法工作中的重要作用，認(rèn)清執(zhí)法透明是建立警察與民眾互信互助關(guān)系的關(guān)鍵基礎(chǔ)。政府應(yīng)當(dāng)竭盡全力幫助司法機(jī)構(gòu)排除執(zhí)法透明化道路上的重重困難，為其今后提高執(zhí)法效力做好充分的保障。

（本文屬“蘭德公司證詞系列”，系根據(jù)布萊恩先生于2015年10月5日在美國眾議院共和黨政策委員會(huì)執(zhí)法工作小組會(huì)議上的講話整理稿。布萊恩A. 杰克遜先生現(xiàn)為蘭德公司高級(jí)理學(xué)研究員，研究領(lǐng)域主要為國土安全及恐怖主義防范。其反恐方向的研究主要集中于恐怖主義組織方式、恐怖組織掌握的技術(shù)、新型恐怖主義威脅評(píng)估方法、應(yīng)對(duì)恐怖主義以國家經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)行動(dòng)的相應(yīng)對(duì)策。所負(fù)責(zé)審查的范圍包括大規(guī)模應(yīng)急行動(dòng)中的安全管理、應(yīng)急反應(yīng)的技術(shù)與裝備需求、應(yīng)急行動(dòng)演練。）