張志華

中蒙俄邊境管理法規(guī)條例解析

張志華

邊境管理法規(guī)條例是維護國家主權(quán)與領(lǐng)土完整，確保邊境安全穩(wěn)定及全方位對外開放的重要法律保障，法律法規(guī)的健全與否事關(guān)重大。隨著“一帶一路”戰(zhàn)略及“中蒙俄經(jīng)濟走廊”建設(shè)的逐步推進，北部邊疆將迎來前所未有的向北開放戰(zhàn)略機遇期，成為新一輪向北開放的前沿陣地，以及內(nèi)引外聯(lián)的中心和樞紐。要實現(xiàn)由邊疆到中心的跨越，對本來就任務(wù)艱巨的北疆邊境管理法制化提出了新的時代要求。切實加強中俄蒙法律法規(guī)比較研究，健全完善邊境管理法律法規(guī)，不斷推進和強化依法治邊，是保障國防安全、維護邊境穩(wěn)定，營造和諧的投資環(huán)境，打造北疆亮麗風(fēng)景線和服務(wù)“中蒙俄經(jīng)濟走廊”的客觀現(xiàn)實需要，是必須著力研究的重要課題。

一、中國北疆邊境管理法規(guī)條例現(xiàn)狀及問題

（一）中國北疆邊境管理法規(guī)條例現(xiàn)狀

我國的陸地邊境管理與防務(wù)是分開并行，邊境的防務(wù)主要是由直屬國家軍委番號的解放軍邊防部隊負(fù)責(zé)，邊境地區(qū)的管理主要由直屬國務(wù)院公安部的邊防武警部隊負(fù)責(zé)。近年來，為適應(yīng)經(jīng)濟社會快速發(fā)展的新形勢和應(yīng)對社會矛盾高發(fā)頻發(fā)的新挑戰(zhàn)，內(nèi)蒙古、黑龍江等省區(qū)的邊管部門努力創(chuàng)新邊境社會治理模式，大力推進邊境地區(qū)“平安建設(shè)”工程、“草原110”和軍民融合式發(fā)展戰(zhàn)略，為北疆邊境地區(qū)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展提供了有力保障。

我國的邊境管理行政規(guī)章數(shù)量眾多，法律法規(guī)較少。經(jīng)過多年的邊境管理法治建設(shè)，在綜合性邊防體系中已有《海洋法》、《國家安全法》、《中華人民共和國公民出境入境管理法》、《中華人民共和國外國人入境出境管理法》、《中華人民共和國締結(jié)條約程序法》、《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》、《刑法》中的妨害國（邊）境管理罪等，但還沒有邊境管理法這一專門法。這就造成在實際工作中經(jīng)常出現(xiàn)無法可依的局面。相反，我國有關(guān)邊境管理的行政規(guī)章、部門規(guī)章、地方規(guī)章卻相當(dāng)多，例如，國務(wù)院制定的有：《中華人民共和國外國人入境出境管理法實施細(xì)則》、《中華人民共和國公民出境入境管理法實施細(xì)則》、《中國公民因私事往來香港地區(qū)或者澳門地區(qū)的暫行管理辦法》、《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》等；國務(wù)院下屬各部門制定的有：《邊境通信管理暫行規(guī)定》、《中華人民共和國邊境管理區(qū)通行證管理辦法》等；各沿邊省、市、自治區(qū)人大或政府制定的有：《西藏自治區(qū)邊境管理條例》、《黑龍江省邊境管理條例》、《吉林省邊境管理條例》、《新疆維吾爾自治區(qū)國界和邊境管理暫行辦法》、《甘肅省邊境管理規(guī)定》等。此外，交通部、農(nóng)業(yè)部及其直屬部門的規(guī)章、規(guī)章、各省區(qū)市的地方規(guī)章和地方標(biāo)準(zhǔn)也不勝枚舉。

另外，現(xiàn)階段,邊境管理部門的邊境行政管理工作所適用和遵循的法律規(guī)范和制度規(guī)范主要包括以下幾個層面：1.法律。主要包括《中華人民共和國治安管理處罰條例》、《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政復(fù)議法》；2.部門規(guī)章。主要包括《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》、《公安機關(guān)辦理行政復(fù)議案件程序規(guī)定》、中華人民共和國邊境管理區(qū)通行證管理辦法》等；3.地方性邊防法規(guī)和地方邊防規(guī)章。如《內(nèi)蒙古自治區(qū)邊境管理條例》等；4.公安部出臺的規(guī)范性文件。如《邊防派出所工作規(guī)范》、《關(guān)于改進和加強邊境管理區(qū)管理工作的意見》等。

（二）中國北疆邊境管理法規(guī)條例主要問題

1.邊防管理體制不暢，邊境管理法規(guī)滯后

目前，我國陸地邊防管理有公安邊防部隊、外事、海關(guān)、質(zhì)檢等多個系統(tǒng)和部門參與，存在多頭管理、職能交叉、效能弱化等問題。目前，在國家層面還未出臺一部單行的邊境管理法規(guī)。北疆邊境管理法規(guī)主要依據(jù)的是內(nèi)蒙古人大常委會1998年11月頒布的《內(nèi)蒙古自治區(qū)邊境管理條例》、2008年12月頒布的《〈內(nèi)蒙古自治區(qū)邊境管理條例〉實施細(xì)則》以及《黑龍江省邊境管理條例》。而這幾部地方法規(guī)的部分內(nèi)容已滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實，不能滿足當(dāng)前邊境管理工作的實際需要。

2.規(guī)范效力層次低，部分法規(guī)缺乏法律依據(jù)

下位階法律規(guī)范與上位階法律規(guī)范之間存在沖突。目前邊境管理中的行政許可，多數(shù)是通過國務(wù)院決定的形式確定的，其基礎(chǔ)仍然是部門行政規(guī)章和地方法規(guī)。國家層面長期以來一直沒有制定相關(guān)法律或者行政法規(guī)，也沒有把現(xiàn)行的公安部規(guī)章上升為法律或者行政法規(guī)，因缺乏上位法的支撐，造成了涉及邊管和邊防的部門行政規(guī)章、地方法規(guī)和規(guī)章的效力普遍不高。

3.各種法規(guī)內(nèi)容不一致，甚至存在內(nèi)部沖突

目前，許可進入的邊境管理區(qū)范圍的劃定，基本上仍然沿革傳統(tǒng)做法，而且設(shè)定范圍和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題比較突出。云南省以邊境縣為單位劃定邊境管理區(qū)，黑龍江省、新疆自治區(qū)和西藏自治區(qū)以邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位劃定邊境管理區(qū)，吉林省、遼寧省不劃定邊境管理區(qū)，內(nèi)蒙古同時以蘇木和旗縣兩種標(biāo)準(zhǔn)劃分邊境管理區(qū)，等等。這種情況在一定程度上影響了許可進入邊境管理區(qū)制度的統(tǒng)一實施，整體上嚴(yán)重影響邊境管理的法律規(guī)范的執(zhí)行力度和實施效果。

4.法規(guī)體系不完善，存在法律漏洞

當(dāng)前，地方性法規(guī)、規(guī)章存在法律規(guī)范的不科學(xué)、不統(tǒng)一和不完善現(xiàn)象，不可避免地側(cè)重于“行政權(quán)力管控”，這顯然不利于邊境行政管理權(quán)力的正當(dāng)行使。另外，邊境管理法律體系規(guī)定中的種種法律漏洞和存在的立法空白，使得邊境管理部門在實際工作中往往處于被動地位和缺乏法律支撐。

二、蒙古國、俄羅斯邊境管理立法

（一）蒙古國立法現(xiàn)狀

蒙古國于1993年10月制定了《蒙古國界法》并進行幾次修改。2013年，在保護國家安全的指導(dǎo)思想的基礎(chǔ)上，為了更好地發(fā)揮口岸綜合功能制定了《蒙古國口岸法》。目前為止，中蒙雙方2次、蒙蘇雙方1次共同合作劃清確認(rèn)邊界線，簽訂了“邊境管理條約”。其邊境管理機關(guān)分別與俄羅斯簽訂15條、與中國簽訂13條邊境協(xié)議。20世紀(jì)60年代起對南疆、90年代起對北疆的邊境劃定，國境線基本清晰，與鄰國邊境關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）俄羅斯的立法現(xiàn)狀

俄羅斯的邊境管理與防務(wù)具有很深的“蘇聯(lián)烙印”，管理體制和形式上實行自上而下的垂直管理，法律依托上也有承傳性，基本借用蘇聯(lián)的“一部法”模式。提高了其邊界在國家安全戰(zhàn)略中的法律地位，使俄羅斯邊境管理與防務(wù)做到對內(nèi)對外口徑一致的管理效果，最終實現(xiàn)俄羅斯邊境利益的最大化。以此從法律上保障領(lǐng)土、領(lǐng)空、領(lǐng)海等邊境區(qū)域的國防安全，做到在邊境管理與防務(wù)有法可依、有法必依，不僅是俄羅斯境內(nèi)邊境地區(qū)公民的基礎(chǔ)法律保障，同時也是處理與鄰國邊境問題的有力法律依據(jù)。上世紀(jì)90年代制定的《俄羅斯國界法》，不僅確定了國界線管理制度、國界制度、口岸、哨卡管理制度、邊界地區(qū)管理機關(guān)權(quán)力、機構(gòu)職能、海陸空軍職人員職責(zé)、公民權(quán)限等，同時也明確了國家對邊境地區(qū)公民、地方管理機關(guān)和部門的法律和社會保障等，除了《國界法》，俄羅斯還出臺許多與邊界、邊境管理相關(guān)的法律、規(guī)章制度、條例，如《邊境制度條例》、《俄羅斯聯(lián)邦出入境程序法》，作為對邊境防務(wù)與管理的法律補充，增強俄羅斯邊境管理與防務(wù)的力度。由此可見，俄羅斯的邊境管理與防務(wù)法律依托的是以《國界法》為中心主軸，諸多法律、法規(guī)、條例予以輔助的“車軸型”模式。

三、蒙古國、俄羅斯邊境管理立法的經(jīng)驗及啟示

蒙古國、俄羅斯的邊境管理的特點之一就是注重立法、依法行政。蒙古國、俄羅斯則不同，兩國從蘇聯(lián)體制下移植出來一部較為完整的《國界法》。從國家層面制定統(tǒng)一的邊境管理與防務(wù)“國家大法”，切實做到邊境管理和防務(wù)的“有法可依”，有效保障各自邊境的安定與穩(wěn)定。在其指導(dǎo)下處理與周邊國家在領(lǐng)土、領(lǐng)?；蚪绾?、界湖等出現(xiàn)的爭端或問題，既符合國際法中有關(guān)國家邊界事務(wù)的游戲規(guī)則，也為與領(lǐng)國在邊境談判時提供有效法律依據(jù)，為爭得國際話語權(quán)提供有力依據(jù)。

國際上大多數(shù)國家都要設(shè)置邊境管理部門，國際上許多國家都已制訂符合本國利益的“國家邊境法或邊界法”來維護領(lǐng)土主權(quán)。就中蒙俄三國來講，中國與其他兩國在邊境管理和防務(wù)上所依據(jù)的法律法規(guī)不同。中國在長達(dá)2萬多公里的邊境線上分布著9個邊疆省區(qū)。目前，各省區(qū)所依據(jù)的法律除了《憲法》外，還有諸如《刑法》、《出入境管理法》、《海關(guān)法》、《締結(jié)條約程序法》等法律中所包含的一些條文和9省區(qū)自行制訂的地方性邊境管理法規(guī)和政策性文件，尚未出臺由中央立法機關(guān)制定的專門針對邊境管理與防務(wù)的《邊境法》（或稱為《邊界法》）作為邊境管理部門和人員統(tǒng)一的執(zhí)法依據(jù)。

在國家統(tǒng)一“大法”指導(dǎo)下處理與周邊國家在領(lǐng)土、領(lǐng)海或界河、界湖等公共資源使用、利用時出現(xiàn)的問題，既符合國際法中有關(guān)國家邊界事務(wù)的國際游戲規(guī)則，也為鄰國在兩國邊境談判時提供有效法律依據(jù)，為爭得邊境防務(wù)與管理方面的國際話語權(quán)提供了強有力的依據(jù)。在國家統(tǒng)一“大法”指導(dǎo)下，各邊境省制定行之有效的地方性法律法規(guī)，靈活處理與不同鄰國間的邊境問題，這種“大法套小法”的邊境防務(wù)與管理方法，一方面提升了國界線在國家安全利益中的地位，另一方面有效保障了邊境地區(qū)的安全與穩(wěn)定。否則，既不符合國際慣例，也會使自身在國際邊界、邊境事務(wù)中陷入被動，失去主動權(quán)和話語權(quán)。

四、制定和出臺《陸地邊境管理法》對策建議

（一）陸地邊境管理法應(yīng)與國際邊境管理法接軌

目前，盡快制定一部屬于國家行政法范疇的陸地邊境管理法的條件已經(jīng)成熟。建議國家以現(xiàn)有的邊防法律為基礎(chǔ)，綜合現(xiàn)有各省區(qū)市邊境管理條例的特點，制定一部完整、系統(tǒng)、有中國特色，具有全國指導(dǎo)性、適應(yīng)國際邊境管理發(fā)展趨勢的陸地邊境管理法，并做好與《海洋法》、《國家安全法》、《行政處罰法》等法律的銜接。

（二）理順邊防管理體制

應(yīng)借鑒邊防管理體制的一體化國際邊境管理經(jīng)驗，盡快捋順邊境管理體制，有效整合邊境軍警力量，使其兼具行政執(zhí)法和巡防管理職能，并通過法律形式加以確認(rèn)，以此實現(xiàn)邊境管理的一體化、規(guī)范化和法制化。

（三）捋順中央和地方事權(quán)劃分及擴大公安邊防部隊執(zhí)法權(quán)限

《陸地邊境管理法》，著力要把重點放在減少地方政府事權(quán)，擴大中央政府事權(quán)上來。擴大公安邊防部隊刑事案件執(zhí)法權(quán)限?？紤]案件復(fù)雜疑難程度、社會影響等因素，由邊防派出所、大隊、支隊、總隊分級辦理。

（四）整合現(xiàn)有法規(guī)并填補法律漏洞

1.填補陸地邊境管理的法律漏洞和空白

陸地邊境管理法的制定,應(yīng)著力填補此方面的法律缺憾,加強頂層邊境立法工作和立法設(shè)計,使陸地邊境管理方面相關(guān)權(quán)利的設(shè)定具備上位法律依據(jù)。

2.增加口岸管理的法律內(nèi)容

一是通過陸地邊境管理法的制定，捋順口岸管理體制，可推行“單一窗口”的運行模式。二是口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費應(yīng)當(dāng)由國家和地方政府按照公平合理的原則確定分?jǐn)偙壤?，并將其納入法律規(guī)定的內(nèi)容。三是將《中華人民共和國口岸工作條例（征求意見稿）》中關(guān)于口岸管理的主要內(nèi)容納入《陸地邊境管理法》中，為口岸管理工作的法治化、規(guī)范化、制度化提供上位法支撐和法律保障。

3.增加界河管理、治理和開發(fā)的相關(guān)內(nèi)容

一是將國境界河的管理、治理與開發(fā)作為陸地邊境管理法的重要內(nèi)容。二是國境界河的依法管理、治理與開發(fā)應(yīng)與國際法和政府間協(xié)定更加協(xié)調(diào)。三是增加幾點立法事項。立法應(yīng)鼓勵加快國境界河水資源的開發(fā)和利用，對審批環(huán)節(jié)予以簡化或放權(quán)；要求設(shè)立專門機構(gòu)負(fù)責(zé)界河工程管理；加強國境界河水文站建設(shè)和監(jiān)測；劃分中央與地方的分?jǐn)偙壤?；等等?/p>

4.統(tǒng)一邊境管理區(qū)的劃分標(biāo)準(zhǔn)

需要根據(jù)實際情況和按照地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)合理地調(diào)整邊境管理區(qū)面積，以利于人流、物流的進入及相對集中，從而促進邊境旗縣（市）的經(jīng)濟社會發(fā)展。另外，建議可將國辦發(fā)【1994】86號文件關(guān)于“國家批準(zhǔn)的對外開放邊境市、縣、鎮(zhèn)一般不宜劃為邊境管理區(qū)”的規(guī)定納入陸地邊境管理法，以利于對外開放邊境市、縣、鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

（作者系內(nèi)蒙古社會科學(xué)院副院長、研究員）

責(zé)任編輯：代建明