畢波

【摘要】目前，我國關(guān)于邊民互市貿(mào)易的立法已經(jīng)嚴(yán)重滯后于邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需求，海關(guān)執(zhí)法面臨立法滯后、執(zhí)法依據(jù)政出多門、假借邊民互市貿(mào)易變相走私與合法貿(mào)易界限不清等問題，亟需通過提高邊民互市貿(mào)易立法層級(jí)、出臺(tái)刑事司法解釋、完善海關(guān)行政執(zhí)法責(zé)任追究制度等法治化方式予以解決。

【關(guān)鍵詞】邊民互市貿(mào)易 海關(guān)行政執(zhí)法

【中圖分類號(hào)】D996.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

邊民互市貿(mào)易是指邊民在我國邊境地區(qū)陸路邊境20公里以內(nèi)，在經(jīng)政府批準(zhǔn)的開放點(diǎn)或集市上進(jìn)行的不超過規(guī)定的金額限制的一種商品交換活動(dòng)。邊民互市貿(mào)易已經(jīng)成為邊境貿(mào)易的重要支柱，目前我國在內(nèi)蒙、新疆、西藏、廣西、云南、黑龍江、吉林、遼寧等8個(gè)陸路邊境省份中存在邊民互市貿(mào)易，分別由呼和浩特、滿洲里、烏魯木齊、拉薩、南寧、昆明、哈爾濱、長春、大連等9個(gè)直屬海關(guān)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)邊民互市貿(mào)易海關(guān)行政執(zhí)法工作。對(duì)邊民互市貿(mào)易的免稅額度從最初的1000元已提高為每人每日8000元，隨著邊民互市貿(mào)易的日益發(fā)展，邊民互市貿(mào)易海關(guān)行政執(zhí)法面臨諸多執(zhí)法困境，亟需通過法治化方式予以解決。

我國邊民互市貿(mào)易海關(guān)行政執(zhí)法面臨的困境

第一，立法滯后，執(zhí)法依據(jù)缺失。目前我國規(guī)范邊民互市貿(mào)易的專門立法只有1996年海關(guān)總署與對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部聯(lián)合出臺(tái)的《邊民互市貿(mào)易管理辦法》。該辦法共11條，主要規(guī)定了開展邊民互市貿(mào)易的目的、從事邊民互市貿(mào)易的主體、設(shè)立邊民互市貿(mào)易點(diǎn)的條件等基本內(nèi)容。該辦法規(guī)定邊民互市貿(mào)易的主體不能是組織或法人，必須為符合一定條件的個(gè)人，邊民不得轉(zhuǎn)讓、出租及出借證件，任何法人或其他組織不得參與或變相參與邊民互市貿(mào)易。我國《對(duì)外貿(mào)易法》第六十八條規(guī)定，邊民互市貿(mào)易具體監(jiān)管辦法由國務(wù)院規(guī)定，但至今國務(wù)院仍未出臺(tái)相關(guān)具體辦法。雖然我國政府一直積極鼓勵(lì)邊民互市貿(mào)易的發(fā)展，但目前國家關(guān)于邊民互市貿(mào)易的專門立法只有屬于部門規(guī)章層級(jí)的《邊民互市貿(mào)易管理辦法》，該辦法已經(jīng)難以適應(yīng)20年后的邊民互市貿(mào)易海關(guān)執(zhí)法的實(shí)際需求。邊民互市貿(mào)易立法已經(jīng)嚴(yán)重滯后于日新月異的邊民互市貿(mào)易海關(guān)行政執(zhí)法現(xiàn)實(shí)需要，這給海關(guān)邊民互市貿(mào)易執(zhí)法在海關(guān)監(jiān)管、緝私、統(tǒng)計(jì)、征稅等方面帶來了諸多困擾。

第二，令出多頭，執(zhí)法混亂。按照《邊民互市貿(mào)易管理辦法》的授權(quán)，符合條件的地方政府、各邊境海關(guān)、省、自治區(qū)政府可參照《邊民互市貿(mào)易管理辦法》制定具體的管理?xiàng)l例。因此，部分省市相繼出臺(tái)了一些地方政府規(guī)章，如《廣西壯族自治區(qū)邊民互市進(jìn)口商品管理暫行規(guī)定》《防城港市邊民銷售互市進(jìn)口商品稅收征收管理辦法（試行）》《黑河市中俄邊民互市貿(mào)易區(qū)管理辦法》《東興邊民互市貿(mào)易區(qū)管理暫行辦法》等。同時(shí)，部分海關(guān)也出臺(tái)了相關(guān)規(guī)范性文件，如《南寧海關(guān)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)邊民互市貿(mào)易管理的通知》《南寧海關(guān)邊民互市貿(mào)易管理操作規(guī)程》等。這種各直屬海關(guān)和地方政府多頭立法，容易導(dǎo)致海關(guān)執(zhí)法混亂，有的地方法規(guī)部分條款甚至突破上位法規(guī)定。如《靖西縣邊民互市貿(mào)易操作規(guī)程》中，將邊民擴(kuò)大為游客，規(guī)定憑公安機(jī)關(guān)核發(fā)的邊境通行證、旅游簽證進(jìn)出邊民互市貿(mào)易區(qū)（點(diǎn)）的游客攜帶的商品，按邊民互市方式接受監(jiān)管。這種將游客等同于邊民的地方立法，與海關(guān)總署關(guān)于邊民互市貿(mào)易的主體只能是邊民的行政解釋顯然是沖突的，必然導(dǎo)致海關(guān)執(zhí)法的不統(tǒng)一。

第三，缺乏裁量基準(zhǔn)，行政執(zhí)法失范。目前，對(duì)于邊民互市貿(mào)易國家沒有明確的監(jiān)管原則，只有“富民興邊”這種口號(hào)式的指導(dǎo)原則，缺乏科學(xué)的頂層制度設(shè)計(jì)。各個(gè)省市、海關(guān)各行其政，在具體落實(shí)中缺乏相應(yīng)制度支撐，海關(guān)監(jiān)管的相關(guān)制度措施缺失，導(dǎo)致海關(guān)執(zhí)法不統(tǒng)一。此外，海關(guān)部門也缺乏相應(yīng)的內(nèi)部規(guī)范對(duì)邊民互市貿(mào)易進(jìn)行監(jiān)管，只有南寧海關(guān)在2013年出臺(tái)了《南寧海關(guān)邊民互市貿(mào)易管理操作規(guī)程》，其他沿邊海關(guān)均沒有制定邊民互市貿(mào)易海關(guān)管理的制度規(guī)范。在邊民互市貿(mào)易中對(duì)如何界定邊民、8000元免稅額度商品價(jià)格認(rèn)定、邊民互市生活用品范圍、合法貿(mào)易與假借邊民互市貿(mào)易走私行為界限等的問題，海關(guān)缺乏裁量基準(zhǔn)，導(dǎo)致不同海關(guān)間執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，出現(xiàn)濫用行政裁量權(quán)的情況。

第四，假借邊民互市貿(mào)易進(jìn)行變相走私行為概念不清。按照現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定，邊民互市貿(mào)易的主體是邊民，即個(gè)人，任何法人或其他組織不得參與或變相參與邊民互市貿(mào)易?！澳壳斑吤窕ナ匈Q(mào)易尚未能實(shí)現(xiàn)其制度價(jià)值，大多數(shù)邊民尚未通過此種貿(mào)易形式建立起自己的生意，而是為其他非邊民的貨主將境外訂貨化整為零，利用每人每日帶入不超過人民幣8000元的商品可免交關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅的優(yōu)惠政策，把大宗進(jìn)口貨物拆分為若干份（每份控制在應(yīng)稅貨值以下）帶出邊民互市貿(mào)易海關(guān)監(jiān)管區(qū)后交給貨主，從中收取搬運(yùn)費(fèi)。其實(shí)質(zhì)就是利用國家的優(yōu)惠政策，偷逃應(yīng)納稅款，進(jìn)行變相走私”。2014年8月南京海關(guān)就曾查獲不法分子利用邊民互市貿(mào)易走私農(nóng)產(chǎn)品逾五億的案件，以邊民互市形式將涉案貨物分散走私入境。 目前由于邊民互市立法存在部分地方性法規(guī)，個(gè)別地方性法規(guī)如《靖西縣邊民互市貿(mào)易操作規(guī)程》 規(guī)定：“互市申報(bào)單、財(cái)政收費(fèi)票據(jù)隨互市進(jìn)口商品同行，單票貨物相符情況下，任何單位和部門一律不得查扣。一旦發(fā)現(xiàn)，依法問責(zé)?！边@在一定程度上限制了海關(guān)依法查處利用邊民互市貿(mào)易形式變相走私行為，給海關(guān)正常執(zhí)法帶來了困擾。目前，由于對(duì)假借邊民互市貿(mào)易變相走私行為概念界定不清，海關(guān)執(zhí)法容易陷入“現(xiàn)場(chǎng)海關(guān)先‘依法放行，海關(guān)緝私部門后查處走私犯罪，最終檢察機(jī)關(guān)追究現(xiàn)場(chǎng)海關(guān)關(guān)員放縱走私瀆職犯罪”的海關(guān)執(zhí)法困境。

第五，部分執(zhí)法人員工作態(tài)度消極。目前，全國海關(guān)普遍存在海關(guān)關(guān)員工資待遇低于同地域邊防、檢驗(yàn)檢疫等相關(guān)執(zhí)法部門的情況，這對(duì)海關(guān)關(guān)員的工作積極性和主動(dòng)性造成了一定程度的消極影響。部分海關(guān)執(zhí)法人員在行政執(zhí)法工作中存在不求有功、但求無過的思想，面對(duì)執(zhí)法疑難問題存在等靠思想，推諉塞責(zé)，得過且過，容易引起海關(guān)監(jiān)管中行政不作為等執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，甚至出現(xiàn)腐敗窩案。

完善我國邊民互市貿(mào)易海關(guān)行政執(zhí)法的對(duì)策

第一，提高立法層級(jí)，出臺(tái)《邊民互市貿(mào)易管理?xiàng)l例》。目前，各地海關(guān)、地方政府關(guān)于邊民互市貿(mào)易的立法林立，各行其政，存在立法不統(tǒng)一，甚至互相沖突的問題，而現(xiàn)行的《邊民互市貿(mào)易管理辦法》已經(jīng)不能適應(yīng)日新月異的邊民互市貿(mào)易的發(fā)展，鑒于海關(guān)事權(quán)屬于《立法法》規(guī)定的中央事權(quán)，建議取消地方政府的邊民互市貿(mào)易立法權(quán)，對(duì)海關(guān)監(jiān)管邊民互市貿(mào)易的原則、互市區(qū)的設(shè)立、進(jìn)出境運(yùn)輸工具的管理、邊民互市貿(mào)易商品的通關(guān)、違法行為的處理均作出統(tǒng)一規(guī)定。杜絕多頭立法導(dǎo)致的執(zhí)法不統(tǒng)一，由國務(wù)院出臺(tái)邊民互市貿(mào)易管理行政法規(guī)，統(tǒng)一規(guī)范全國邊民互市貿(mào)易。立法明確邊民互市貿(mào)易中邊民是否包括游客，明確是否準(zhǔn)許公司參與邊民互市貿(mào)易，以及以何種形式參與邊民互市貿(mào)易。同時(shí)建立全國統(tǒng)一的《邊民互市貿(mào)易免稅商品目錄》，每年由國家商務(wù)部門根據(jù)全國邊民互市貿(mào)易發(fā)展的實(shí)際情況定期更新全國統(tǒng)一目錄。

第二，建立海關(guān)邊民互市貿(mào)易裁量基準(zhǔn)。目前，海關(guān)對(duì)邊民互市貿(mào)易執(zhí)法中行政裁量權(quán)過大，缺乏統(tǒng)一的裁量基準(zhǔn)。 一是加強(qiáng)海關(guān)邊民互市貿(mào)易規(guī)章及規(guī)范性文件的立改廢，出臺(tái)《海關(guān)邊民互市貿(mào)易管理操作規(guī)程》，規(guī)范海關(guān)執(zhí)法行為。二是出臺(tái)《海關(guān)邊民互市貿(mào)易執(zhí)法裁量基準(zhǔn)》，作為海關(guān)執(zhí)法的內(nèi)部參照標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，規(guī)范各類邊民互市貿(mào)易海關(guān)執(zhí)法裁量行為。三是修訂《海關(guān)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范》，增加邊民互市貿(mào)易海關(guān)監(jiān)管內(nèi)容，為海關(guān)基層執(zhí)法提供規(guī)范化指引。

第三，出臺(tái)司法解釋，明確變相走私與合法邊民互市貿(mào)易的界限。目前，對(duì)于公司是否可以在境內(nèi)環(huán)節(jié)參與邊民互市貿(mào)易，地方政府出臺(tái)的地方性法規(guī)和海關(guān)規(guī)章存在一定程度的認(rèn)識(shí)分歧，對(duì)是否準(zhǔn)許公司在國內(nèi)環(huán)節(jié)參與以及以何種形式參與邊民互市貿(mào)易缺乏國家統(tǒng)一規(guī)定，嚴(yán)重危害了國家經(jīng)濟(jì)利益，給海關(guān)正常執(zhí)法帶來了困擾。建議國家出臺(tái)《關(guān)于利用邊民互市貿(mào)易開展走私行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》的司法解釋，為海關(guān)查處邊民互市貿(mào)易走私行為提供明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，從而提高海關(guān)打擊邊民互市貿(mào)易走私行為的執(zhí)法力度，為海關(guān)打擊假借邊民互市貿(mào)易變相走私行為提供明確執(zhí)法依據(jù)和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，防止假借邊民互市貿(mào)易變相走私行為沖擊國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)。

第四，加強(qiáng)普法，培養(yǎng)法治信仰。普法對(duì)于提高行政執(zhí)法人員素質(zhì)意義重大，一是在基層海關(guān)建立法制科，專門負(fù)責(zé)基層普法工作。二是建立海關(guān)法律專家顧問制度，聘用社會(huì)律師、社會(huì)學(xué)者、海關(guān)法制專家組成海關(guān)普法講師團(tuán)每年定期對(duì)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員開展普法培訓(xùn)，提高基層執(zhí)法人員法治信仰。三是建立海關(guān)執(zhí)法資格考核制度，行政執(zhí)法人員必須持證上崗，每年對(duì)海關(guān)行政執(zhí)法人員開展規(guī)定學(xué)時(shí)的行政執(zhí)法類法律知識(shí)培訓(xùn)。四是建立海關(guān)行政執(zhí)法疑難問題專家指導(dǎo)制度。目前海關(guān)對(duì)外咨詢建立了“12360”熱線，建議參照12360業(yè)務(wù)咨詢模式建立海關(guān)總署統(tǒng)一的對(duì)內(nèi)執(zhí)法疑難問題綜合咨詢平臺(tái)，發(fā)揮海關(guān)業(yè)務(wù)專家的輔助咨詢作用，為海關(guān)基層執(zhí)法提供業(yè)務(wù)咨詢，從而加強(qiáng)邊民互市貿(mào)易海關(guān)基層執(zhí)法的規(guī)范性。

第五，建立相同地域國家公務(wù)員統(tǒng)一薪資制度，完善海關(guān)行政執(zhí)法激勵(lì)機(jī)制。海關(guān)行政執(zhí)法，最終是由每一個(gè)海關(guān)關(guān)員來執(zhí)法落實(shí)，因而執(zhí)法效果與人的主觀能動(dòng)性息息相關(guān)。目前，全國海關(guān)普遍存在海關(guān)關(guān)員工資待遇低于同地域邊防、檢驗(yàn)檢疫等相關(guān)國家執(zhí)法部門的情況，這種不合理的薪資體系對(duì)海關(guān)工作人員的工作熱情存在一定的消極影響，建議國家財(cái)政部門探討建立相同地域國家公務(wù)員統(tǒng)一薪資制度，逐步縮小相同地域、不同行政部門間薪資的不合理差距。同時(shí)，各地海關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)海關(guān)關(guān)員的人文關(guān)懷和心理疏導(dǎo)，按照“嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明”的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)建立完善、具體的海關(guān)執(zhí)法行為考核激勵(lì)機(jī)制，將依法行政工作實(shí)績作為年終考核評(píng)優(yōu)及行政晉級(jí)的重要考試標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步督促海關(guān)執(zhí)法人員嚴(yán)格依法行政。

第六，完善海關(guān)行政執(zhí)法責(zé)任追究制度。沒有限制的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，沒有責(zé)任追究的行政執(zhí)法也必然產(chǎn)生行政執(zhí)法權(quán)的濫用。目前，海關(guān)現(xiàn)行的行政執(zhí)法責(zé)任追究制度不完善，存在執(zhí)法責(zé)任缺乏權(quán)威機(jī)構(gòu)的認(rèn)定、追究制度落實(shí)不到位等問題。因此，要進(jìn)一步完善行政執(zhí)法責(zé)任追究制度，一是要建立獨(dú)立于一級(jí)行政部門的內(nèi)部行政執(zhí)法責(zé)任認(rèn)定的專門機(jī)構(gòu)，目前僅憑人教和監(jiān)察部門來認(rèn)定區(qū)分行政執(zhí)法責(zé)任并實(shí)施責(zé)任追究，顯然力不從心。二是要修訂完善行政執(zhí)法責(zé)任追究制度，細(xì)化責(zé)任追究的程序、職責(zé)分工、處罰方法、申訴制度等。三是要建立海關(guān)行政執(zhí)法責(zé)任追究長效機(jī)制，實(shí)施常態(tài)化管理，每年定期公布案例，保證處理程序和結(jié)果的公正、公開。只有真正建立起完善的行政執(zhí)法責(zé)任追究制度，才能有效規(guī)范邊民互市貿(mào)易海關(guān)行政執(zhí)法權(quán)，實(shí)現(xiàn)邊民互市貿(mào)易海關(guān)行政執(zhí)法權(quán)公正、有效地實(shí)施。

（作者為黑龍江大學(xué)憲法與行政法專業(yè)在職博士研究生）

【參考文獻(xiàn)】

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④鄂振輝：《執(zhí)法權(quán)研究》，北京：文津出版社，2008年。

責(zé)編/周曉燕 劉芋藝（見習(xí)）

美編/ 王夢(mèng)雅（見習(xí)）