方 巍

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從草根組織到工會志愿服務站*
——協(xié)同治理視角下的NGO轉(zhuǎn)型研究

方 巍

杭州市某草根組織C曾是當?shù)仡H有影響的一家農(nóng)民工自組織團體，2010年該組織被納入到體制之內(nèi)，成為工會下屬的志愿者服務站。這一轉(zhuǎn)型為我們認識當前福利治理背景下社會救助服務組織的新模式及其發(fā)展的多樣性提供了一個極好的個案。從協(xié)同治理的視角分析這一轉(zhuǎn)型，可將其視作政府部門和非政府組織在共同目標指引下，通過資源互補、相互妥協(xié)，實現(xiàn)協(xié)同合作的結(jié)果。這種協(xié)同協(xié)作仍然是初步的，還沒有達到委托-代理的程度，更沒有發(fā)展到組織間協(xié)同要求的雙方平等、獨立共建的協(xié)同程度。

農(nóng)民工組織；非政府組織；政府背景；協(xié)同；治理

改革開放以來，大批進城務工農(nóng)民形成了人類歷史上迄今為止規(guī)模最大的勞動力流動現(xiàn)象*Wang F., Zuo X., “History’s Largest Labor Flow: Understanding China’s Rural Migration-Inside China’s Cities: Institutional Barriers and Opportunities for Urban Migrants”, The American Economic Review, Vol. 89, No. 2, 2009. pp.276-280; K. D. Roberts, “Rural Migrants in Urban China: Willing Workers, Invisible Residents”, in Yaw A. Debrah ed., Migrant Workers in Pacific Asia, London: F. Cass, 2002. pp.141-158.。然而，這些進城農(nóng)民工主要仍然生活在血緣和地緣為基礎的初級關(guān)系網(wǎng)絡之中*王春光：《社會流動和社會重構(gòu)：京城“浙江村”硏究》，浙江人民出版社1995年版，第218頁;方?。骸渡鐣懦饧捌浒l(fā)展性對策:杭州市農(nóng)民工勞動社會保障個案研究》，格致出版社2009版,第166頁。，某種程度上在傳統(tǒng)二元社會結(jié)構(gòu)基礎上形成了新的三元結(jié)構(gòu)*甘滿堂：《城市農(nóng)民工與轉(zhuǎn)型時期中國社會的三元結(jié)構(gòu)》，《福州大學學報(哲學社會科學版)》2001年第4期。。在這一背景下，一些農(nóng)民工非政府組織在廣東等外來務工人員集中地區(qū)應運而生，并受到學界的廣泛關(guān)注*鄧莉雅、王金紅：《中國NGO生存與發(fā)展的制約因素——以廣東番禺打工族文書處理服務部為例》，《社會學研究》2004年第2期；和經(jīng)緯、黃培茹、黃慧：《在資源與制度之間:農(nóng)民工草根NGO的生存策略——以珠三角農(nóng)民工維權(quán)NGO為例》，《社會》2009年第6期。。有關(guān)研究充分肯定了這些非政府組織對于農(nóng)民工增進社會資本、提供社會支持的作用*朱健剛：《打工者社會空間的生產(chǎn)——番禺打工者文化服務部的個案研究》，載《中國制度變遷的案例研究》(第六集)，北京天則經(jīng)濟研究所2008年版，第209—235頁；鐘漲寶、李飛：《非政府組織與農(nóng)民工社會支持——基于青島、深圳、東莞的調(diào)查》，《社會工作》2008年第9期下；羅天瑩、連靜燕：《農(nóng)民工利益表達中NGO的作用機制及局限性——基于賦權(quán)理論和“珠三角”的考察》，《湖南農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2012年第4期。。這些研究往往將農(nóng)民工非政府組

織視為公民社會發(fā)展的表現(xiàn)*鄧莉雅、王金紅：《中國NGO生存與發(fā)展的制約因素——以廣東番禺打工族文書處理服務部為例》，《社會學研究》2004年第2期；和經(jīng)緯、黃培茹、黃慧：《在資源與制度之間:農(nóng)民工草根NGO的生存策略——以珠三角農(nóng)民工維權(quán)NGO為例》，《社會》2009年第6期。，將其定位為政府失靈的補償*楊正喜、朱漢平：《勞工NGO對農(nóng)民工權(quán)益保障的價值和限度》，《西北人口》2011年第6期。。然而，令人感興趣的是，浙江省各地卻出現(xiàn)了一些具有政府背景的農(nóng)民工非政府組織，如義烏的社區(qū)農(nóng)民工工會*陳玉華：《社會整合、組織生長與和諧社區(qū)的建構(gòu)——楊家農(nóng)民工工會的調(diào)查與思考》，《湖北社會科學》2010年第3期。、安徽霍邱縣委組織部授權(quán)在樂清成立的街道農(nóng)民工黨支部*謝安民：《農(nóng)民工組織發(fā)展的政治嵌入——以浙江樂清市“霍邱之家”為例》，《浙江省委黨校學報》2014年第1期。。那么，我們究竟應該如何評價這些農(nóng)民工非政府組織在現(xiàn)實中的作用，它們在農(nóng)民工社會救助服務的過程中具有怎樣的地位？本文將通過對杭州市某農(nóng)民工草根組織向工會下屬的志愿服務站轉(zhuǎn)型的研究，從福利治理及組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的角度提出自己的思考。

一、 社會救助服務主體的發(fā)展與演變

社會福利的供給通常包括現(xiàn)金、實物、實物券和服務等四種形式，長期以來中國的社會救助主要采用的是現(xiàn)金和實物形式。這些救助方式操作簡單、服務方便，但是，因為方式較為單一、簡單，往往無法發(fā)充分揮綜合效應*林閩鋼：《關(guān)于政府購買社會救助服務的思考》，《行政管理改革》2015年第8期。。因此，作為傳統(tǒng)救助方式的充實和發(fā)展，特別是在建設社會主義和諧社會的背景下，各種促進民生功能的社會服務獲得了顯著的發(fā)展，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十二五規(guī)劃發(fā)展綱要》全面闡述了改善民生、建立健全基本公共服務體系的發(fā)展目標。作為我國沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，浙江省更是在《浙江省社會福利事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中，提出了“推進新型社會福利體系建設，逐步提高福利服務均等化水平”的目標。

在社會救助服務過程中，政府無疑扮演著極其重要的角色。在從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型過程中，從傳統(tǒng)剩余福利模式下的補缺、臨時和替代性角色，到制度福利模式下的日常功能和“第一道防線”*Wilensky, H. L. & Lebeaux, C. N., Industrial Society and Social Welfare, New York: The Free Press, 1965. p.138.，政府在社會救助服務過程中的作用更為突出。福利國家便是這種發(fā)展的頂峰，政府在社會服務供給中提供了從“搖籃到墳墓”無所不包的全面服務。然而，不論是剩余模式之下承擔日常社會救助職能的家庭或慈善組織，還是制度模式之下作為“社會安全網(wǎng)”主體的政府，通常社會服務的主體是單一的。社會政策的鼻祖蒂特馬斯便強調(diào)政府與市場的職能的獨立性和分離性，認為經(jīng)濟職能的實現(xiàn)靠市場，而社會救助職能的實現(xiàn)則必須由政府通過對市場的干預來實現(xiàn)*Titmuss, R. M., Social Policy: An Introduction, New York: Pantheon Books, 1974.。這種觀念被一些研究形象地稱之為“零和游戲”(zero-sum game)。也就是說，不同服務主體的作用是沖突的，相互共存只會帶來損失而不是收益的疊加*Frahm，K. A., Martin, L. L.,“From Government to Governance: Implications for Social Work Administration”, Administration in Social Work, Vol. 33, 2009. pp.407-422.。這一傳統(tǒng)的社會救助服務單一主體的認識，直到20世紀80年代“新右派”的崛起之后才發(fā)生改變。

受20世紀70年代石油危機的影響，西方工業(yè)化國家的福利國家運動遭受挫折?！靶掠遗伞敝肛煾＠_支的攀升阻礙了經(jīng)濟發(fā)展，公共部門提供的社會服務效率低下，政府的大包大攬削弱了家庭在社會救助過程中的倫理責任，養(yǎng)成了依賴文化*George, V., Wilding, P., Welfare and Ideology, New York and London: Harvester Wheasheaf, 1994. pp.15-45.。里根和撒切爾夫人分別在其執(zhí)政時期，掀起福利私營化的高潮，并對世界各國的社會救助服務產(chǎn)生重大影響。然而，“新右派”及其對福利國家的改造并沒有帶來預期的效果。大量的研究表明，私人部門并不必然比公共部門更為有效。在消防、廢物回收、清潔和公共交通服務方面，私人部門比公共部門更有效率；在供水和供電領域，兩者之間互有千秋；而在資源管理方面，公共部門可能更為有效*Kwong-leung Tang, “Efficiency of the Private Sector: An Critical Review of Empirical Evidence from Public Services”, International Review of Administrative Science, Vol. 63, 1997. pp.459-474.。正是在這樣一種背景下，社會救助服務的主體呈現(xiàn)出多元化的現(xiàn)象，以政府、非政府、市場和非正式部門為代表的服務主體應運而生*韓央迪：《從福利多元主義到福利治理:福利改革的路徑演化》，《國外社會科學》2012年第2期。?；旌细＠?jīng)濟時代福利服務主體的多元化徹底改變了以往有關(guān)社會救助服務單一主體的認識范式，進入不同服務主體共存互補時代。

一定意義上來說，社會救助服務的發(fā)展也是不同社會背景下服務主體演變和發(fā)展的過程。有關(guān)研究認為，當代社會救助服務主體相互之間呈現(xiàn)委托-代理(principal-agent)、組織間協(xié)商(inter-organizational negotiation)和系統(tǒng)協(xié)調(diào)(systemic co-ordination)等三種不同程度的協(xié)同關(guān)系。其中委托-代理關(guān)系的典型，便是政府購買服務或服務外包。組織間協(xié)商指的是不同主體為了更好地實現(xiàn)組織目標，綜合其資源協(xié)商發(fā)起聯(lián)合項目。系統(tǒng)協(xié)調(diào)關(guān)系則是一種更高形態(tài)的協(xié)同，它們基于相互理解和融合，確立共享的愿景和共同行動能力，并最終建立具有自我管理能力的網(wǎng)絡。系統(tǒng)協(xié)調(diào)關(guān)系最明顯的特點便是，它們不是“根據(jù)規(guī)則行動”(games under rules)，而是“通過行動來確立規(guī)則”(games about rules)*G. Stoker, “Governance as Theory: Five Propositions”, International Social Science Journal, Vol. 50, 1998. pp.17-28.。

社會服務組織結(jié)構(gòu)的這種變革，源自于全球化對經(jīng)濟活動乃至社會服務模式帶來的挑戰(zhàn)。有關(guān)研究將這種發(fā)展稱之為從“凱恩斯民族福利國家”(the Keynesian welfare national state)向“熊彼特后民族國家工作福利體制”(the Schumpeterian workfare postnational regime)轉(zhuǎn)型，其實質(zhì)便是全球化背景下政府在社會服務乃至整個社會治理方面面臨挑戰(zhàn)，為此尋求與政府以外其他部門的合作*B. Jessop, “The Changing Governance of Welfare: Recent Trends in its Primary Functions, Scale, and Modes of Coordination”, Social Policy and Administration, Vol. 33, No. 4, 1999. pp.48-359.。對于這種新的變化，西方治理理論有著大量深入的分析。盡管不同的研究概括不同，但是其核心要點便是，伴隨著經(jīng)濟全球化時代的來臨，民族國家政府在應對社會救助等公共事務過程中的作用受到極大的挑戰(zhàn)，以往強大的政府部門在其運行上表現(xiàn)出失靈的現(xiàn)象，公共部門和私營部門的界限變得模糊，亟需尋求政府以及政府以外部門的各種形式的合作，以便解決面臨的各種問題。

從社會救助服務的主體角度來看，治理概念的提出意味著傳統(tǒng)的單一主體，甚至是多元主體單獨運作的方式，已經(jīng)無法應對當代社會經(jīng)濟發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)，各種服務組織之間的聯(lián)合和協(xié)同成為一種具有普遍意義的新的治理模式。從這樣一種現(xiàn)實及其理論背景出發(fā)觀察中國社會救助服務組織的發(fā)展，我們認為現(xiàn)有的認識仍然與日新月異的發(fā)展及其最新的理論成果存在著不相適應之處。其突出表現(xiàn)便是，相當部分研究仍然熱衷于從公民社會的理論出發(fā)，推崇所謂的純民間的非政府組織形態(tài)，排斥具有不同主體聯(lián)合和協(xié)同背景的服務組織，特別是具有政府背景的非政府組織的潛在功能。在實務部門，雖然政府購買服務這種委托-代理關(guān)系的協(xié)同模式得到了高度的認同，在實踐中也取得顯著的進展，但對其他不同程度和形態(tài)的協(xié)同卻沒有引起高度重視。當然，中國的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)背景與西方工業(yè)化國家存在著差異，國內(nèi)不同地區(qū)、不同部門之間的發(fā)展水平也不一樣。但是，正是中國社會結(jié)構(gòu)空間上的這種“時空壓縮”*景天魁：《中國社會發(fā)展的時空結(jié)構(gòu)》，《社會學研究》1999年第6期。特點，令我們不能忽視基層社會在治理模式上的各種探索及其創(chuàng)新性。

本文將通過杭州市某草根組織向工會下屬志愿服務站轉(zhuǎn)型的過程，分析當代中國福利治理過程中呈現(xiàn)的協(xié)同模式及其創(chuàng)新價值。

二、 協(xié)同式社會服務組織的個案分析

1. 從草根組織到志愿者服務站

草根組織C曾經(jīng)是當?shù)仡H有社會影響的一家農(nóng)民工自組織團體，2007年在杭州勝利劇院舉行的首屆草根文化藝術(shù)節(jié)讓C組織登上浙江大量主流媒體；2010年，C組織為拯救患再生障礙性貧血工友發(fā)起的募捐，以及與浙江在線共同主辦，浙江衛(wèi)視等單位協(xié)辦，在杭州劇院舉辦的“與春天媽媽同行”大型慈善義演，更是令它贏了廣泛的社會影響，同時該組織也獲得農(nóng)民工的交口稱贊。新華社的有關(guān)報道引起中央領導的關(guān)注，國務院有關(guān)部門的批示肯定了該組織所提供的服務的積極作用，這些都奠定了它融入體制之內(nèi)的基礎。

該組織的發(fā)起人是一位江西籍的打工者X大哥。X是位70后，1993年初中畢業(yè)來杭州打工，2006年辭職創(chuàng)立了草根組織C，2008年該組織在工商部門獲得注冊。在中共中央關(guān)于“構(gòu)建社會主義和諧社會”和“創(chuàng)新社會管理體制”的背景下，C開始邁出其進入體制內(nèi)的步伐。2010年，由杭州團市委負責業(yè)務指導，杭州市志愿者工作指導中心和杭州市志愿者協(xié)會共同舉辦的民辦非企業(yè)性質(zhì)的杭州青年公益社會組織服務中心成立。X大哥的草根組織C通過掛靠杭州市青年公益組織服務中心而贏得了其作為公益組織的合法地位。2010年6月，草根組織C被浙江省總工會納入到工會維權(quán)組織體系之中，歸屬該組織所在的社區(qū)工會，成立了“新杭州人志愿服務站”*馮婷：《社區(qū)與社團——國家、市場與個人之間》，浙江大學出版社2014版，第145—172頁。。

草根組織C的這一轉(zhuǎn)型，并不被主流的學界和輿論看好。誠如前面指出，如果從公民社會理論的視角出發(fā)，C的演變不僅令它失去了自組織應有的獨立性，一定程度上可以被視作退回到官辦非政府組織(GONGO)形態(tài)；而且志愿者服務站的定位也意味著其原來組織形態(tài)的消失。就其實際影響來說，前服務站工作人員小L在訪談中也介紹到，自從組織身份轉(zhuǎn)變之后，媒體對它的關(guān)注熱情也大大下降。但是，我們在訪談過程中發(fā)現(xiàn)，新組織的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)并非像上面所說的那樣簡單，“具有官方背景的非政府組織”似乎難以全面揭示其屬性。我們認為，該組織其實很大程度是具有官方背景的工會組織與原來的草根組織C在服務“新杭州人”、對農(nóng)民工提供社會救助服務過程中協(xié)同合作的結(jié)果。

2. 服務中心的政府職能

毋庸置疑，“新杭州人志愿服務站”有著濃郁的官方色彩。服務站大門入口上方橫匾上的名稱是“××區(qū)總工會職工服務中心”，門口左側(cè)則掛著“××社區(qū)新杭州人志愿服務站”的牌。這兩個名稱，十分明確地揭示了新的服務機構(gòu)的官方性質(zhì)。也就是說，它是工會通過吸納志愿者參加、為區(qū)域內(nèi)農(nóng)民工提供服務的一個機構(gòu)。進入服務中心，所有的標識和擺設更為明顯地反映了上述組織屬性。進入大門之后，過道右側(cè)是一個開放的窗口，上面玻璃正中心貼有工會標識，兩邊則是“情系職工”、“服務基層”八個大字。服務窗口旁的書架上，擺放著工會系統(tǒng)各種救助政策宣傳的小冊子，如杭州市春風行動辦公室的《杭州市外來務工人員特殊困難救助政策指南》、杭州市總工會的《杭州市工會會員意外傷害及家庭財產(chǎn)損失保障辦法》，以及××區(qū)總工會印發(fā)的《杭州市企(事)業(yè)在職職工醫(yī)療互助實施辦法》等。辦公室內(nèi)外的墻上，同樣也掛滿了“工會系統(tǒng)困難職工幫扶辦法”和“外來務工人員特殊困難救助辦法”等一系列的規(guī)定。服務窗口里面，則是由兩張辦公桌背對背拼接而成兩位工作人員辦公席，在上班時間提供八小時的對外服務。

服務中心的官方色彩，還可以從工作人員的配置及其職責要求方面得以體現(xiàn)。目前，服務中心共聘有兩名工作人員，分別為X大哥和小Z。其中X大哥屬于合同工，他的工資由鎮(zhèn)政府發(fā)放；而小Z則屬于臨時工，她的工資分別由區(qū)和社區(qū)兩家共同提供。作為服務站的專職人員，他們必須在辦公時間內(nèi)在辦公室為區(qū)域內(nèi)的職工提供相關(guān)的服務，包括上門的服務和電話服務。上班時間有紀律規(guī)定，如果有事外出必須向主管的社區(qū)副書記和工會主席報告。他們對來電也有專門的記錄本，主要記錄與幫扶有關(guān)的事宜，同時需要將來電涉及的幫扶事宜的轉(zhuǎn)辦和處理結(jié)果記錄在案。這也是他們每年向主管部門匯報工作時需要提供的重要材料之一。

當然，作為職工服務中心，它的另外一項重要職責便是在業(yè)余時間為職工提供相關(guān)的服務。服務站門口的宣傳欄展示了主要的服務內(nèi)容，包括“工人大舞臺”等文娛活動，電腦培訓和圖書閱覽等活動，法律咨詢和外來務工人員子女補習、夏令營等綜合服務，以及旨在推動農(nóng)民工融入城市的公益倡導活動等。為此，當?shù)卣疄橹行奶峁┝艘淮眱蓪印⒚娣e近250平方米的活動用房。一樓除了中心的辦公室以外，主要便是一個供職工開展文娛活動的大廳。大廳的內(nèi)側(cè)有一個小舞臺，臺上安裝有燈光、音響和影視設備。在服務中心的二樓，從外到里，按功能區(qū)分可以分為咨詢室、圖書閱覽室和電腦房等三個部分。其中圖書閱覽室辦公時間與晚上開放時間均對外提供服務。

3. 政府與非政府組織的協(xié)同合作

有關(guān)學者參照國外研究發(fā)現(xiàn)指出，志愿服務站在接受政府部門的資金之后，在程序上需要按政府部門的規(guī)則辦，機構(gòu)運作方式變得越來越像政府部門，因此也失去了一定程度的自主性*馮婷：《社區(qū)與社團——國家、市場與個人之間》，浙江大學出版社2014版，第145—172頁。。藏其勝從能力和合法性兩個維度，由從屬性自主、獨立性自主和從屬性依附、獨立性依附等四個方面全面概括了政府與非政府組織的關(guān)系*臧其勝：《合法性與能力：社會組織活力激發(fā)的條件分析基于福利治理的視角》，載《第七屆中國社會學會社會福利研究專業(yè)委員會年會“新常態(tài)背景下的社會福利治理”會議論文集》，2015年，第290—306頁。。就草根組織向志愿服務站的轉(zhuǎn)型來說，X大哥在訪談中便一再說到，隨著草根組織融入工會系統(tǒng)，他“對志愿服務站的未來發(fā)展便失去了計劃性”。但是，依附性也只是現(xiàn)象的一個方面。在志愿者服務站的運作過程中，我們?nèi)匀豢梢园l(fā)現(xiàn)原來草根組織的自組織屬性及其功能。也就是說，從草根組織到志愿服務站的轉(zhuǎn)型，同時也是政府部門與草根組織在共同的目標指引下，相互妥協(xié)并達到協(xié)同的過程。

我們看到，在努力“建設農(nóng)民工自己的家園”的同時，X大哥在創(chuàng)立草根組織C的過程中始終探尋著與地方政府的交集。為了響應杭州市委、市政府“共建共享生活品質(zhì)之城”的號召，X大哥在《致杭州市委的信》中充滿感情地將杭州稱作為“農(nóng)民工自己的家園”，表示愿意通過自身的努力，更好地融入城市，為城市文明建設做出自己的貢獻*馮婷：《社區(qū)與社團——國家、市場與個人之間》，浙江大學出版社2014版，第145—172頁。。可以說，從杭州市領導的批示肯定、首屆草根文化藝術(shù)節(jié)的舉辦，到新華社《農(nóng)民工組織起來的草根實踐》的報道以及國務院領導的批示，乃至最終被納入到工會維權(quán)組織體系之中，所有這一切，都是該草根組織不懈尋求與政府部門共識的過程。當然，在這種共識的形成以及“新杭州人志愿服務站”這一新組織的發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中，X大哥和他的成員經(jīng)歷了種種矛盾和痛苦。新的組織名稱的誕生，意味著與曾經(jīng)伴隨他們成長的草根組織的告別，進而影響到農(nóng)民工的認同。此外，作為工會組織體系的“新杭州人志愿服務站”的誕生，同時也宣告他們不可能再接受企業(yè)和各類基金會的捐助。最終，X大哥等人統(tǒng)一了內(nèi)部的不同意見，達成了與政府部門在上述問題上的共識*馮婷：《社區(qū)與社團——國家、市場與個人之間》，浙江大學出版社2014版，第145—172頁。?？梢哉f，這些共識的形成，便是作為獨立的、非政府組織的草根組織在其組織目標的根本原則基礎上，通過妥協(xié)最終實現(xiàn)了與政府部門的協(xié)同合作。

然而，我們也不能單方面地認為兩者的合作僅僅只是草根組織在獲取政府部門資源的同時失去其自主性。事實上，政府部門在這一過程中同樣獲得了他們所缺乏的人力資源。正如一些研究指出的，政府部門和非政府或志愿部門各有所長與不足，雙方通過建立協(xié)同合作關(guān)系、借助對方的資源實現(xiàn)自己的目標*S. Cho, D. F. Gillespie, “A Conceptual Model Exploring the Dynamics of Government-Nonprofit Service Delivery”, Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, Vol. 35, No. 3, 2006. pp.493-509.。草根組織C轉(zhuǎn)型為“新杭州人志愿服務站”，除了可以獲得其原先沒有的名分、組織資源和服務設施等之外，同樣也給政府部門提供了可供借助的、提供農(nóng)民工社會服務的渠道和人手。一定意義上，政府部門借此一方面延伸了實現(xiàn)其工會和勞動保障方面的職能，另一方面更是通過相關(guān)資源的投入，擴展了自己的服務功能。小L在訪談中談到，在當前的政策背景下，政府部門也有開展農(nóng)民工社會救助服務的“各種任務和指標”。但是，政府部門因為人手的關(guān)系心有余而力不足。于是就將有關(guān)的活動放到服務站，借助組織的志愿活動來予以推進。與此相對應，政府部門其實也放棄了許多傳統(tǒng)官方背景非政府組織的管控，在志愿服務站的名義之下賦予其極大的自主運作空間。用X大哥的話來說，“只要不去申請活動經(jīng)費，主管部門基本上不管他們做什么”。

4. 志愿服務站的自組織功能

正是基于上述雙方資源的共享，政府部門與草根組織實現(xiàn)了一定程度的協(xié)同合作。借助志愿者服務站，X大哥在一定程度上延續(xù)著其當年在草根組織C的自組織夢想。事實上，他確實也有相當大的自由來規(guī)劃服務站的活動。在其八小時工作時間之外，“新杭州人志愿服務站”是一個獨立自主運作的非政府組織。訪談中我們了解到，每周三到周日的晚上、節(jié)假日，服務站均會向周邊的農(nóng)民工開放。在服務站開放時間，人們可以在二樓閱覽室看書，電腦室也會在周六和周日晚上開放做培訓。至于一樓大廳，周三至周日均有分工：周三晚上通常是志愿者的交流會，周四放電影，周五周六聯(lián)歡，周日大講堂。除了電腦培訓，大講堂還組織了法律知識講座，舞蹈、烹飪、財務、理財和維修等方面的培訓。除了固定時間的活動，X大哥還發(fā)起組織了“夢之隊”清晨長跑運動。參加者早上六點集合，帶著自己的夢想，迎著陽光開始早鍛煉。在鍛煉之余，利用上班之前的時間，工友之間還相互練習英語。這些超出服務站政府職能以外的活動，被一些研究者稱之為青年農(nóng)民工“草根夢”的體現(xiàn)。此外，他們每個月的周末還會組織1—2次的西湖游覽和登山等活動。

“新杭州人志愿服務站”的組織結(jié)構(gòu)也體現(xiàn)了體制外的高度自治特征。除了八小時之內(nèi)履行政府職能部門的職責，服務站業(yè)余時間全部是由志愿者在支撐。從這個意義上來說，服務站又顯示了它作為農(nóng)民工自組織的屬性。比如，像我們上面提到的周三至周日晚上以及節(jié)假日的服務站管理，便完全是由志愿者輪流值班實現(xiàn)的。從我們訪談的情況來看，這些志愿者的奉獻，一方面是因為服務站滿足了他們工作之余的需要，特別是社會交往方面的需要；另一方面，他們也在這一過程中鍛煉成長。X大哥在努力幫助農(nóng)民工滿足其生活方面需要、構(gòu)建農(nóng)民工家園的同時，也十分注重服務站在提高農(nóng)民工素質(zhì)、特別是自我管理方面的能力。比如，服務站發(fā)起了農(nóng)民工社區(qū)生活的“百米文明”活動，試圖提高農(nóng)民工維護其自身生活環(huán)境的文明水平。除此之外，服務站發(fā)動農(nóng)民工參加演講及其培訓，在交流會上鼓勵農(nóng)民工大膽表達自己的觀點。作為組織的創(chuàng)建者和核心骨干，X大哥的理想便是能夠?qū)⑥r(nóng)民工組織起來，靠自己的力量在幫助他人的同時鍛煉提高自己。應該說，這些活動起到了一定的效果。在訪談中，一些農(nóng)民工告訴我們，他們在眾人面前說話表達自己的信心提高了。一些農(nóng)民工更是指出，在服務站聽講座看書的結(jié)果，也提高了他們的維權(quán)意識和能力。

5. 政府與非政府組織協(xié)同服務的成效

作為掛靠政府部門的重要成果，X大哥他們?nèi)缃竦幕顒訄鏊辛朔旄驳氐淖兓?。除了上面提到的面積達250平方米的辦公用房，外面還有一個面積不小的操場。雖說該操場屬于社區(qū)，但是我們訪談時發(fā)現(xiàn)夏天期間來這里打球、跳舞等的人非常多，幾乎可以說人滿為患。這一操場不僅拓展了活動站的活動空間，而且也起到了服務站提供服務的“中轉(zhuǎn)站”或“宣傳站”作用。大批來這里娛樂的人由此認識了服務站、了解了服務站，進而成為服務站的忠實志愿者。我們訪談的一些農(nóng)民工，就是因為到操場上打球、鍛煉、跳舞而了解了服務站，并最終成為該組織的積極參與者和骨干。

對于服務站來說，與原來相比一大優(yōu)勢是經(jīng)費有了一定程度的保障。據(jù)小L介紹，草根組織創(chuàng)辦初期，一切活動經(jīng)費都需要創(chuàng)辦人自己籌集。由于籌款往往“跑的路多收益小”，X大哥他們有時情愿自己外出打工掙錢維持房租、網(wǎng)站的開支。在轉(zhuǎn)型成為志愿者服務站之后，他們除了獲得活動場所及其設施以外，還獲得了工會系統(tǒng)制度化的經(jīng)費投入。除了服務站兩位常設人員的薪酬，政府部門在活動經(jīng)費上也有經(jīng)常性的投入。用小L的話來說，這些經(jīng)費支持的活動，主要包括五一、中秋等大型節(jié)假日活動的經(jīng)常性活動開支，外來務工人員隨遷子女暑期夏令營，以及像2014年組織的相親交友會等活動的費用。小L認為，他們向上級主管部門申請的活動項目費，基本可以得到滿足。

三、 社會救助服務主體協(xié)同創(chuàng)新

通過上面的分析可以發(fā)現(xiàn)，盡管從表面上來看，X大哥的草根組織C轉(zhuǎn)型為目前志愿服務站的歷程，似乎只是人們普遍熟悉的政府背景非政府組織的又一個例子。但是，如果作進一步的分析可以發(fā)現(xiàn)，這個個案所包含的理論和現(xiàn)實價值并非如此簡單；事實上，它為我們認識當前福利治理背景下社會救助服務組織的新模式及其發(fā)展的多樣性提供了一個極好的個案。

誠如前面指出的，目前有關(guān)的福利治理理論，是從協(xié)同程度上來區(qū)分提供服務的組織類型的。從這一思路來分析我們的研究個案，既有其啟發(fā)作用但同時又令人覺得意猶未盡。我們可以看到，志愿服務站與政府部門之間具有一定程度的委托-代理關(guān)系特征。政府部門通過提供辦公和活動用房及其設施、人員酬金、項目經(jīng)費等資源的投入，獲得借助志愿服務站提供的、符合其宗旨的服務。但是，在典型的政府服務購買關(guān)系中，政府與服務提供者之間僅僅存在服務合同的關(guān)系而不是行政關(guān)系。政府對服務提供者的監(jiān)控，主要是通過對服務組織的項目評估間接地實現(xiàn)的。但是，我們研究的個案中雙方存在明顯的行政隸屬關(guān)系，不但在組織名稱上，而且在資金來源方面，都受到政府部門的嚴格管控。這種主從關(guān)系，顯然不同于常見的服務購買等委托-代理關(guān)系。

如果從草根組織與政府部門圍繞“為新杭州人服務”的目標雙方所做的妥協(xié)或調(diào)整，以及從整合政府部門組織資源、物質(zhì)資源和非政府部門人力資源角度來說，雙方的關(guān)系具有組織間協(xié)商所具備的某些協(xié)同性特征。但是，研究個案中政府在協(xié)同關(guān)系中處于強勢地位，服務站的組織形態(tài)甚至也是依托于政府部門的，是以草根組織放棄其原來的名稱、其他資源獲取途徑為代價的，這就與組織間協(xié)商關(guān)系應該具備的協(xié)同雙方的對等性、組織的的獨立空間等特征相矛盾。此外，由于政府在運作過程中的決定性，志愿服務站顯然不具備確立游戲規(guī)則的能力，其活動仍然是在現(xiàn)有政府的相關(guān)“游戲規(guī)則”之下運作的，因此兩者的關(guān)系達不到系統(tǒng)性協(xié)同的層次。

由此可見，目前西方治理理論揭示的組織協(xié)同關(guān)系，并不能很好解釋中國當前社會中存在的社會救助服務主體之間關(guān)系的發(fā)展現(xiàn)狀。我們認為，造成這種困境的一個重要原因，還是在于現(xiàn)有理論雖然注意到福利治理背景下服務主體的多樣性及其協(xié)同性，但是服務主體仍然被認為是單一的。與傳統(tǒng)理論不同的是，治理理論背景下的服務主體是協(xié)同前提下的單一主體。針對本文研究的個案，我們認為政府部門與非政府組織之間的協(xié)同協(xié)作仍然是初步的，還沒有達到委托-代理的程度，更沒有發(fā)展到組織間協(xié)同要求的雙方平等獨立共建的協(xié)同程度。如果要說協(xié)同與合作，充其量只不過是兩個服務主體在一定的交集水平上共同服務于目標群體的過程。

如果從提供服務的獨立主體組合的角度考察，政府、非政府部門和市場三種制度化的服務主體之間便有如下表所示的三種理論上可能的協(xié)同形式：即政府部門與非政府部門、政府部門與市場部門、非政府部門與市場部門的服務主體組合。本研究個案可以視為政府部門組織與非政府部門組織雙主體的一種合作形式。也就是說，我們可以認為服務站實際上是政府部門組織與非政府部門組織各自獨立運作的結(jié)果。在工作時間內(nèi)，服務站受雇于官方的工作人員在官方的辦公場所內(nèi)履行政府部門的職能；而在八小時之外，服務站以志愿服務者的身份繼續(xù)其原有的草根組織的服務職能。至于政府與市場組織、非政府組織與市場組織和服務主體的組合，盡管理論上存在著組合可能性，但是它們是否能夠?qū)崿F(xiàn)社會救助服務的宗旨，以及在具備上述宗旨的前提下如何轉(zhuǎn)化為實踐的可能性，都需要進行進一步的探討和研究。

表1 不同社會救助服務主體的可能組合形態(tài)

按照已有研究關(guān)于不同服務主體的協(xié)同程度來看，中國的福利治理還剛剛起步，任重而道遠。但是，如果超越本研究個案的特殊性，從政府與非政府組織協(xié)同的形式及其存在來說，我們不妨認為中國當前的福利治理仍然處于“前協(xié)同階段”，合作雙方的協(xié)同程度較低，政府和非政府組織兩個服務主體仍然具有相對較大的獨立性，可以視為兩個服務主體共同運作的結(jié)果。盡管我們可以將其視為福利治理所體現(xiàn)的合作的“前協(xié)同階段”，但是同時也不應該否認上述個案具有普遍意義。我們關(guān)于上述個案的另文研究表明，在當前農(nóng)民工的城市生活和就業(yè)過程中，前協(xié)同形式的社會救助模式對于其增進社會資本具有積極的意義。據(jù)此，我們認為不能因為其在福利治理中的協(xié)同程度較低、或者被稱之為“前協(xié)同模式”而否認該治理形式的普遍存在價值。如果這一結(jié)論成立，那么，在雙主體的服務提供者之外，甚至還可能存在著政府、非政府和市場這些制度化的服務主體三者之間協(xié)同的可能性。對于這種更為復雜的情形，限于篇幅本文不作進一步的討論。

通過上述研究可以發(fā)現(xiàn)，社會發(fā)展對社會福利及其救助提出了新的課題，其服務的提供者同樣經(jīng)歷著不斷的變化，以便更好地適應現(xiàn)實條件下的服務需要。同樣，我們的學術(shù)研究，一方面要不斷總結(jié)現(xiàn)實中的新現(xiàn)象，另外一方面也要從豐富的現(xiàn)實中總結(jié)歸納，從而更好地對現(xiàn)實提供理論指引。

(責任編輯：薛立勇)

The Migrant Worker’s NGO with Government Background in the Perspective of Co-ordination Governance

Fang Wei

Based on the case of transformation of a migrant worker’s organization, an analysis was made on the co-ordination during the establishment of the Volunteer Service Center for New Hangzhou Citizen between migrant worker’s grass-root organization and the trade union, a quasi-official NGO in China, from the perspective of welfare governance. It is argued that the grass-root NGO and the trade union have both got what they need from their partners and realized their aims by coordination, and the center played both roles of a gross-root NGO and a government organization respectively, which could not be explained by the western welfare governance theory. A discussion of the universality of the conclusion of the case study was also made with the aim of the organization co-ordination in Chinese society.

Migrant Workers’ Organization;NGO;Government Background;Co-ordination Welfare Governance

2015-12-10

* 本文系國家社會科學基金項目“發(fā)展型社會政策理論視野下的農(nóng)民工社會救助模式研究”(項目編號：13BSH090)的階段性成果。

C912.21

A

0257-5833(2016)03-0084-08

方 巍，浙江工業(yè)大學政治與公共管理學院教授 (浙江 杭州 310023)