文_本刊記者 楊宇勃（發(fā)自陜西咸陽）

回得去的農(nóng)村，回不去的權(quán)利

文_本刊記者 楊宇勃（發(fā)自陜西咸陽）

戶籍制度是一項(xiàng)基本的國家行政制度，其本身是人口管理的一種方式。然而，每當(dāng)在我國提起“戶籍”二字時(shí)，他總能牽動(dòng)十三億人的神經(jīng)，其原因就在于，戶籍背后所隱藏著諸如教育資源、醫(yī)療資源、社會(huì)福利、就業(yè)，以及土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等一系列關(guān)乎民生的重大問題。

“農(nóng)轉(zhuǎn)非”沒了土地

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代開始，我國將戶籍性質(zhì)劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口，非農(nóng)業(yè)戶口指的是城鎮(zhèn)戶口或城市戶口。而界定農(nóng)村戶口，需同時(shí)具備以下條件：現(xiàn)戶口登記在村委會(huì)、依法承包農(nóng)村責(zé)任田，以及2005年1月1日前繳納農(nóng)業(yè)稅費(fèi)并承擔(dān)農(nóng)村公益事業(yè)勞務(wù)，且沒有享受城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障和福利待遇。

但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有的省市已取消了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)戶口的稱呼，統(tǒng)稱為居民戶口。特別是2014年7月30日國務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，該意見指出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。這意味著以“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”區(qū)分戶口性質(zhì)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度成為歷史。每一位中國公民的戶口均統(tǒng)一登記為居民戶口，體現(xiàn)了戶籍制度的人口登記管理功能。

然而，作為農(nóng)村大學(xué)生，卻因?yàn)槌青l(xiāng)二元戶籍時(shí)代不經(jīng)意間的戶籍外遷，給自己以后甚至其后代生活帶來了不小的影響?！爱?dāng)時(shí)沒人告訴我戶口遷出后，再遷回來就很難了?！?009年考上湖南某高校的陜西籍農(nóng)村大學(xué)生楊東告訴本刊記者，當(dāng)時(shí)拿到通知書時(shí)，上面寫著自愿遷出戶籍，于是其在畢業(yè)報(bào)道前來到當(dāng)?shù)剌爡^(qū)派出所辦理了戶籍遷移手續(xù)?！爱?dāng)時(shí)像我這樣遷出戶籍的農(nóng)村大學(xué)生不少，我的不少同學(xué)都是如此?！?/p>

楊東向本刊記者表示，由于當(dāng)時(shí)自己年紀(jì)小，根本不清楚戶口遷出的影響，于是稀里糊涂地將農(nóng)業(yè)戶口遷出，成為非農(nóng)戶口?！爱?dāng)時(shí)我只知道遷出自由，卻根本不清楚這一遷出就很難回去了，當(dāng)時(shí)工作人員只讓我提供相關(guān)手續(xù)，按道理他們應(yīng)該告訴我這些?！睏顤|和其他農(nóng)村大學(xué)生一樣，在進(jìn)入高校之前將戶籍遷往學(xué)校所在地，然而，在畢業(yè)之后，他逐漸發(fā)現(xiàn)周圍不少同學(xué)的戶籍在遷回原籍時(shí)成為非農(nóng)戶口，很難再成為農(nóng)業(yè)戶口。

“我的戶口也是大學(xué)畢業(yè)時(shí)遷出去的，當(dāng)時(shí)我是農(nóng)村戶口，后來卻被告知遷回原籍后屬于非農(nóng)戶口?！?009年考上大學(xué)的山東籍農(nóng)村大學(xué)生王成告訴本刊記者。“我在沒遷出戶口之前，享有土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)以及其他農(nóng)民所能享有的權(quán)益，而如今，這一切都沒了?！?/p>

相較于農(nóng)村，城市不僅意味著華燈璀璨、高樓林立，也意味著更高的收入、更好的教育、更優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療，等等。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)以來相當(dāng)長一段時(shí)間，對于農(nóng)村大學(xué)生而言，考上大學(xué)農(nóng)轉(zhuǎn)非，跳出農(nóng)門進(jìn)城去，是改變自身命運(yùn)的最好途徑。但是隨著中央“三農(nóng)”政策的不斷深入，城鄉(xiāng)差距在不斷縮小。于是，在一些地方，來自農(nóng)村的大學(xué)新生在考上大學(xué)之時(shí)，就沒有選擇“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，而是守起了農(nóng)民的身份，他們不愿轉(zhuǎn)戶口變?yōu)閼艏矸葜械摹俺抢锶恕??！拔疑磉呉灿型瑢W(xué)沒有轉(zhuǎn)戶口，所以他們一邊在城市工作，一邊在農(nóng)村擁有土地，并且可以參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，既保留了農(nóng)民身份，又進(jìn)了城。”

但類似楊東一樣“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的人就不同了。采訪期間，一位河南籍的農(nóng)村大學(xué)生張興同向本刊記者坦言，在城里工作每年僅繳納社保就需要一萬余元，而自己如果當(dāng)初不轉(zhuǎn)戶口，如今就可以參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，這樣就省了不小的開支。“我的父母、兄弟都是農(nóng)民，在沒遷出戶籍之前農(nóng)村老家也有我的承包地、宅基地，就因?yàn)檫w出了戶口，這些都在瞬間喪失，當(dāng)初遷戶口時(shí)相關(guān)部門并沒有告訴我們這些，如今只允許農(nóng)改非，但是要非改農(nóng)幾乎不可能，可我們農(nóng)村大學(xué)生如果在城里待不住了，老家農(nóng)村又沒了土地，我們怎么生存？”

“非轉(zhuǎn)農(nóng)”沒有明文規(guī)定

從1995年開始，大中專畢業(yè)生不再享受“包分配”的政策，此后直至2003年，國家政策要求大中專生必須將戶口遷至學(xué)校，對于農(nóng)村學(xué)生而言，這可以說是帶有強(qiáng)制性的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。而2003年后，國家政策規(guī)定大中專生入學(xué)時(shí)戶口遷移隨自愿原則，一部分農(nóng)村新生沒有“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，而另一部分學(xué)生則進(jìn)行了“農(nóng)改非”。

1995年前畢業(yè)的人能享受到包分配的政策，因此他們基本上都可以有一份穩(wěn)定的工作。2003年后入學(xué)的人雖然不強(qiáng)制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，但是市場競爭的壓力使得此后的大學(xué)生面臨著諸多挑戰(zhàn)。這樣一來，1995~2003年入學(xué)的人，以及2003年之后進(jìn)行“農(nóng)改非”的學(xué)生則淪為“留城不易，回村亦難”的尷尬群體，于是他們要求“非改農(nóng)”的意愿也最強(qiáng)烈。

記者發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村大學(xué)生要求“非轉(zhuǎn)農(nóng)”的例子在全國并不少見，例如杭州市濱江區(qū)馬虎村20余名大學(xué)生要求將因上學(xué)轉(zhuǎn)出的戶口轉(zhuǎn)回農(nóng)村，浙江桐鄉(xiāng)市一年出現(xiàn)52例跨省“非轉(zhuǎn)農(nóng)”事件等。

本刊記者采訪了一位幾年前因?yàn)樯龑W(xué)把戶口從農(nóng)村轉(zhuǎn)入學(xué)校的陜西咸陽籍大學(xué)生趙盛，他告訴本刊記者，畢業(yè)后自己再去上戶口就變成了非農(nóng)業(yè)戶口，如今家里雖然有二輪承包時(shí)村里劃給他的土地，但是等下一輪承包時(shí)趙盛將面臨失地。村干部告訴趙盛，其現(xiàn)在的戶口不能參加農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)。所以這些年，趙盛在外看病的費(fèi)用都是自己承擔(dān)，現(xiàn)在有點(diǎn)承受不了，想回農(nóng)村?！艾F(xiàn)在想把戶口轉(zhuǎn)回農(nóng)村，可是當(dāng)?shù)嘏沙鏊墓ぷ魅藛T說轉(zhuǎn)不了，要轉(zhuǎn)的話，須經(jīng)過他轉(zhuǎn)非農(nóng)前原籍所在地的村、鄉(xiāng)同意，否則不好辦理。”

就“非轉(zhuǎn)農(nóng)”問題，記者咨詢了趙盛所在的縣公安局戶籍民警。工作人員談偉陽表示，“能否遷回農(nóng)村關(guān)鍵是看村里同意與否，如果村委會(huì)不同意，那就不可能遷回去，這個(gè)事得和村里商量，決定權(quán)還在村里，需要讓村里開具一份同意接受的證明，如果村里不同意，也可以遷回來，只是承包地、宅基地等權(quán)益不能享有?！?/p>

對此，趙盛質(zhì)疑道，當(dāng)初遷戶口時(shí)是自愿原則，如今能否遷回農(nóng)村卻必須由村里決定，“這些事當(dāng)時(shí)就沒人告訴我，如果是這樣的話，我當(dāng)初怎么也不會(huì)遷出去?！?/p>

對于大中專學(xué)生畢業(yè)后戶籍遷回問題，談偉陽表示，居民持畢業(yè)時(shí)戶口所在派出所出具的戶口遷移證或者戶籍證明、原籍村或單位介紹信、原籍戶口本，方可辦理遷回手續(xù)。“遷回后，戶口本中的地址會(huì)寫原籍村?！?/p>

但當(dāng)本刊記者問及遷回后是否與當(dāng)初遷出之前一樣享有土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等相關(guān)權(quán)益時(shí)，談偉陽表示：“戶籍遷回原籍只是找了一處戶口的存放地，至于相關(guān)權(quán)益是否擁有，我們不能解釋，我們只負(fù)責(zé)戶籍管理?！?/p>

采訪期間，陜西省咸陽市某縣人事局一位工作人員表示，“農(nóng)改非”很容易，但是要“非改農(nóng)”就很難，基本上農(nóng)村大學(xué)畢業(yè)后要遷回原籍都是非農(nóng)戶口，只有甚少一部分人能遷回農(nóng)村，并擁有農(nóng)民身份，而這樣做的前提是“有關(guān)系”。記者了解到，就“非轉(zhuǎn)農(nóng)”問題，目前，國家現(xiàn)行戶籍制度有“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的明確規(guī)定，但是沒有明文規(guī)定“非轉(zhuǎn)農(nóng)”。作為公安機(jī)關(guān)在行政管理中只能依照現(xiàn)行的政策和法規(guī)辦事，不能擅自改變相關(guān)規(guī)定。

相關(guān)權(quán)益喪失

對于農(nóng)村大學(xué)生戶籍遷回后能否享有參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療一事，本刊記者隨即來到趙盛所在縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療辦公室采訪，工作人員表示，趙盛這種情況的農(nóng)村大學(xué)生遷回后只能參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)保，不能參與新型農(nóng)村合作醫(yī)療。大學(xué)生屬于干部身份，而新農(nóng)合參保的對象屬于農(nóng)民，大學(xué)生戶籍遷回后只是將戶籍存放在農(nóng)村，但是身份沒有發(fā)生變化。“如果你執(zhí)意要參加新農(nóng)合的話，全省整個(gè)聯(lián)網(wǎng)的醫(yī)院是不會(huì)給你報(bào)銷的，醫(yī)院的網(wǎng)絡(luò)是與公安部門的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)網(wǎng)的，所以（醫(yī)院）可以分清是居民還是農(nóng)戶?！?/p>

采訪期間，合療辦工作人員表示，類似將農(nóng)村戶口遷出之后再想遷回農(nóng)村的人不少，很多人最終都變成了城鎮(zhèn)居民戶口，只能參與城鎮(zhèn)居民醫(yī)保，“有的大學(xué)生遷回后參與了新農(nóng)合，但是到時(shí)候不能報(bào)銷，經(jīng)常有人向政府熱線反映，但是沒法解決?！?/p>

此外，對于即便是大學(xué)生將戶籍落實(shí)到原籍村，能否享有土地承包權(quán)以及宅基地使用權(quán)的問題，本刊記者來到趙盛所在縣的國土資源局采訪，工作人員表示：“目前的政策是，大學(xué)生戶籍一旦遷出去之后，即便是后來遷回原籍村，也沒有享受承包權(quán)和宅基地使用權(quán)的權(quán)利，這在全國都是一樣的。只要你遷出戶口，那么就什么都沒有了，戶籍就是放在原籍村也與村里其他的農(nóng)民是不一樣的，從國家政策角度來講，大學(xué)生‘農(nóng)改非’后就不再擁有土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)?！?/p>

“我們這些大學(xué)生的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)被強(qiáng)制剝奪，可如今土地承包經(jīng)營權(quán)卻可以抵押貸款。”楊東對此表示不解。2016年3月，中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》的通知，指出以承包土地的經(jīng)營權(quán)作抵押，由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)向符合條件的承包方農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)放貸款。

本刊記者發(fā)現(xiàn)，在安徽渦陽縣，當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)商銀行創(chuàng)新推出的“金土地”貸款政策，通過用土地經(jīng)營權(quán)為抵押的方式，半年多時(shí)間解決了1800多名農(nóng)戶在生產(chǎn)資金短缺上面臨的難題。

楊東告訴本刊記者：“我以前是農(nóng)民，如今不愿意呆在城里了，想回農(nóng)村，卻已經(jīng)徹徹底底地失去了土地，然而這一切都是無償退出?？涩F(xiàn)在承包權(quán)是可以抵押貸款的。然而如今國家政策要求農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)自愿有償退出機(jī)制，那我們這一批從農(nóng)村走出來的大學(xué)生的權(quán)益怎么保障呢？”

自愿有償退出

為了進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度城鎮(zhèn)化，2016年10月11日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》（以下簡稱“《通知》”），明確了2020年前，約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口等非戶籍人口在城市落戶的任務(wù)單。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革方面，《通知》要求建立進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”維護(hù)和自愿有償退出機(jī)制，確保如期完成土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證，積極推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革。

同時(shí)，《通知》規(guī)定不得強(qiáng)行要求進(jìn)城落戶農(nóng)民轉(zhuǎn)讓其在農(nóng)村的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，或?qū)⑵渥鳛檫M(jìn)城落戶條件。建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場體系，探索形成農(nóng)戶“三權(quán)”自愿有償退出機(jī)制，支持和引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益，但現(xiàn)階段要嚴(yán)格限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。

中國人民公安大學(xué)教授劉宏斌表示，此前“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過程中，部分地區(qū)發(fā)生過為了人口城鎮(zhèn)化率，或是土地財(cái)政驅(qū)動(dòng)下的急功近利做法，用強(qiáng)制流轉(zhuǎn)土地的方式轉(zhuǎn)變農(nóng)民身份?！巴恋氐仁寝r(nóng)民生存的基礎(chǔ)和根本，這一規(guī)定實(shí)際上表明了不能強(qiáng)制農(nóng)民離開土地的態(tài)度，讓農(nóng)民能夠自由處置擁有獨(dú)立使用權(quán)的事物，在進(jìn)城過程中，權(quán)利不會(huì)受到侵害和侵蝕。”農(nóng)民在實(shí)現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后，可能依然保留著土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)；對于愿意放棄的，也可以通過轉(zhuǎn)包等方式處置。

對此，國土資源部規(guī)劃司副司長周建春表示，要切實(shí)維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，現(xiàn)階段不得以退出“三權(quán)”作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。要充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)保障其合法權(quán)益。不難看出，國家鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城的同時(shí)，堅(jiān)決維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，并支持和引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。

采訪期間，趙盛告訴本刊記者，他們這些農(nóng)村大學(xué)生在戶籍未遷出之前是農(nóng)村戶籍，當(dāng)時(shí)擁有農(nóng)民享有的一切權(quán)利，“我們當(dāng)時(shí)根本不清楚戶籍遷出后就沒有了土地，如今我們想回到農(nóng)村，但卻被告知已經(jīng)是干部身份，但是城市的生活壓力以及高額成本又迫使我們再次試圖回到農(nóng)村。然而，我們這些從農(nóng)村走出來的大學(xué)生卻發(fā)現(xiàn)自己曾經(jīng)擁有的權(quán)益被無償?shù)貜?qiáng)制性剝奪?！?/p>

河南大學(xué)中原發(fā)展研究院院長耿明齋表示，目前河南省正在推行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地用益物權(quán)的確權(quán)、登記、頒證工作，確權(quán)給你之后，就永久是你的，土地的權(quán)益和戶籍是分開的，不管你的戶籍轉(zhuǎn)到哪兒，因土地產(chǎn)生的利益都是你的。

（應(yīng)被采訪者要求，文中楊東、王成、張興同、趙盛、談偉陽均為化名）