賀斌

樓繼偉主導(dǎo)了新一輪的財稅改革，建立了財稅改革的整體框架，重塑了

財政宏觀經(jīng)濟管理者的職能和地位，更是在國際上舞臺上屢屢發(fā)聲

11月15日，《中國新聞周刊》從全國社會保障基金理事會人士處確認(rèn)，剛卸任財政部長的樓繼偉將履新全國社會保障基金理事會理事長一職。五天前，北京市三里河的財政部機關(guān)禮堂，樓繼偉和新任財政部長肖捷完成了職位的交接。

從2013年3月到2016年11月，在44個月時間里，樓繼偉主導(dǎo)了新一輪的財稅改革，建立了財稅改革的整體框架，重塑了財政宏觀經(jīng)濟管理者的職能和地位，更是在國際上舞臺上屢屢發(fā)聲。

挑起財稅改革重任

2013年，上一屆政府任期的最后一年，對于誰將接任財政部長輿論一度猜測。按照此前“慣例”，財政部長多是由國稅總局局長接任。彼時，時任國稅總局局長的肖捷一度成為輿論猜測的熱門人選。

出乎媒體預(yù)料的是，2013年3月16日，十二屆全國人大一次會議表決通過各部長名單，樓繼偉成為了新一任財政部部長。

稍作分析后，輿論對于新任財政部長的人事任命沒有感到過多的意外。早前樓繼偉的履歷與財政就有著深厚的淵源：清華大學(xué)畢業(yè)后就在中國社會科學(xué)院繼續(xù)深造，從數(shù)量經(jīng)濟學(xué)專業(yè)畢業(yè)，獲經(jīng)濟學(xué)碩士學(xué)位。后歷任上海市經(jīng)濟體制改革辦公室副主任、國家體改委宏觀調(diào)控體制司司長、貴州省副省長。1998年到2007年，樓繼偉任財政部副部長，隨后，他先后擔(dān)任國務(wù)院副秘書長、中國投資有限責(zé)任公司董事長。

更令人關(guān)注的是，樓繼偉曾經(jīng)歷了國家?guī)醉椫卮蠼?jīng)濟改革，如參與設(shè)計1994年的分稅制改革，牽頭外匯管理體制改革，推動人民幣官方匯率和外匯調(diào)劑價格的“雙價并軌”等。因此，對于彼時樓繼偉履職財政部長，當(dāng)時輿論預(yù)感到將和中共十八大提出的財稅體制改革緊密相連。

此時，擺在樓繼偉面前的是日趨嚴(yán)峻的財政收入形勢：2013年全國財政收入同比增長10.1%，尚還保持在兩位數(shù)增長，但比起上一年的12.8%已有明顯下滑。全國財政預(yù)算赤字為1.2萬億元，赤字率為2.1%?！柏斦杖胫械退僭鲩L與支出剛性增長矛盾加劇，加之支出結(jié)構(gòu)固化僵化，財政赤字和債務(wù)風(fēng)險加速積聚，財政中長期可持續(xù)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。”在樓繼偉幾個月后的一篇文章里，他對當(dāng)時的財政形勢作出了這樣的判斷。

樓繼偉后來曾多次在公開場合將這一輪財稅體制改革和1994年的財稅改革進(jìn)行比較，“1994年通貨膨脹嚴(yán)重，如果不改革就過不下去，屬于高度危機推進(jìn)的改革?，F(xiàn)在是我們未雨綢繆，主動改革，全社會的危機感并不是那么強烈。”

在他看來，這一輪財稅改革難度更大，如果說1994年財稅改革的目的是建立“與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)”的體制框架，那么，新一輪財稅體制改革就是要建立“與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)”的制度基礎(chǔ)。在改革的同時，還要處理好降杠桿不失速、強力推進(jìn)改革和維持社會穩(wěn)定等權(quán)衡取舍。

2013年11月，中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對深化財稅體制改革作出部署。全會提出，必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。要改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

一個月后，樓繼偉在《人民日報》撰文，明確了深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重點和方向：在預(yù)算管理制度上，提出改進(jìn)年度預(yù)算控制方式、建立跨年度預(yù)算平衡機制、清理規(guī)范重點支出掛鉤機制、完善轉(zhuǎn)移支付制度、建立政府性債務(wù)管理體系、實施全面規(guī)范的預(yù)算公開制度六大任務(wù)，而在稅收制度方面，則以消費稅、房地產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)費改稅、增值稅等稅種為重點，同時，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，對中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任也提出了細(xì)化。

“既要近憂，還要遠(yuǎn)慮”

2014年6月30日，中共中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，被視為中國新一輪全面深化改革“突破口”和“重頭戲”的財稅改革正式啟動。

短短兩年半時間，一系列改革迅速推進(jìn)：在預(yù)算管理制度改革方面，新《預(yù)算法》于2015年正式施行，《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》等一系列文件頒布實施，現(xiàn)代預(yù)算管理制度的主體框架基本搭建完成；預(yù)決算公開，中央本級支出細(xì)化公開到功能分類項級科目，基本支出細(xì)化公開到經(jīng)濟分類款級科目；分項目、分地區(qū)公開轉(zhuǎn)移支付預(yù)算。財政對教育、科技等重點支出一般不再采取掛鉤方式，而是統(tǒng)籌安排，優(yōu)先予以重點保障等。

在稅收制度改革方面，營改增試點2016年5月1日全面推開，增值稅實現(xiàn)對貨物和服務(wù)的全覆蓋，資源稅從價計征改革全面實施，環(huán)境保護(hù)稅、個人所得稅、房地產(chǎn)稅等改革也正在積極推進(jìn)。

而在財政體制改革方面，2016年8月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，明確了中央與地方如何劃分財政事權(quán)、支出責(zé)任的相關(guān)要求，并制定了改革時間表和路線圖。

在這一系列改革成果的背后，是一次又一次的攻堅，是不斷的溝通和協(xié)調(diào)。樓繼偉曾在一次演講中對改革的難度如此分析：由于各種類型的企業(yè)并存，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻的變化，各方面訴求增多，協(xié)調(diào)起來更難。而過去那種雪崩式的經(jīng)濟改革效應(yīng)已經(jīng)沒有了，經(jīng)濟發(fā)展更多依賴人力資本和技術(shù)進(jìn)步。另外，既得利益固化，凝聚改革共識，找到最大公約數(shù)的難度也更大了。

將地方債寫入預(yù)算法，從原來的禁止地方發(fā)債，到允許發(fā)債，這是新預(yù)算法一大突破和創(chuàng)新。但針對預(yù)算法要不要給地方債開個口子，一直存在很大爭議，因此二審后擱置了一年，直到中共十八屆三中全會公告發(fā)布后，財政部和人大反復(fù)討論才達(dá)成了一致，具體體現(xiàn)在第35條，從發(fā)債主體、舉債規(guī)模、發(fā)債方式、發(fā)債用途和控制債務(wù)機制五個方面限制。

當(dāng)時的財政部條法司負(fù)責(zé)人曾在一次財政部內(nèi)部培訓(xùn)中回憶了一個細(xì)節(jié)，在地方債寫入新預(yù)算法后，又發(fā)現(xiàn)了新的問題——舉債主體和使用主體不一致。舉債主體只能是省級政府，但城市建設(shè)主要在市縣，市縣政府要發(fā)債，能不能發(fā)，怎么發(fā)？

一直到2014年7月31日前，這個問題依然沒有落實。于是，樓繼偉親自帶隊去和人大法工委談，在那天上午，樓繼偉主要談了四個方面問題，市縣政府發(fā)債問題，債務(wù)管理模式問題，專項債務(wù)問題，存量債務(wù)問題。經(jīng)過一上午的溝通，雙方終于在部分問題上達(dá)成共識。當(dāng)天下午，條法司的工作人員就和人大法工委一起，按照上午的討論結(jié)果，對部分條文進(jìn)行修改。新預(yù)算法共有101條條文，大部分都是這樣一點一點反復(fù)討論，最終達(dá)成一致。

2015年預(yù)算法正式實施，在經(jīng)過全面摸底后，財政部建立了規(guī)范的地方政府舉債融資機制，將地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算，實行限額管理。2015年，地方政府債券自發(fā)自還試點從十個省市迅速推向全國省級政府，財政部先后下達(dá)3批共3.2萬億元的地方債置換額度，主要用于償還當(dāng)年到期的地方政府債務(wù)本金，加上新增地方政府債券6000億元，當(dāng)年地方債額度合計3.8萬億元。

在樓繼偉看來，新一輪財稅體制改革決不是體制機制的修修補補，更不是揚湯止沸，而是一場關(guān)系中國現(xiàn)代化事業(yè)和國家治理現(xiàn)代化的深刻變革?！拔覀儽仨殘远ǖ?、有時限地一項一項做改革，是中國共產(chǎn)黨和中國政府這樣的要求，我們壓力是非常大的，我們有決心來推動的。”樓繼偉在一次演講中說，“我們既要有近憂，更要注重國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個遠(yuǎn)慮，以主動有為的姿態(tài)發(fā)揮好基礎(chǔ)和重要支撐作用。”

根據(jù)《財稅體制改革總體方案》，新一輪財稅體制改革2016年基本完成重點工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財政制度。如今離2016年結(jié)束還有一個多月時間，樓繼偉如何看待自己這兩年半的改革成果？

或許從最近樓繼偉在一次論壇的書面講話中可見一斑，“現(xiàn)代財政制度建設(shè)邁出實質(zhì)性步伐”“預(yù)算管理制度改革取得決定性進(jìn)展”“稅收制度改革進(jìn)展明顯”“財政體制改革穩(wěn)步推進(jìn)”，這或許就是樓繼偉在本輪財稅體制改革啟動近三年之際，對當(dāng)前中國財稅體制改革進(jìn)展的階段性總結(jié)。

在推進(jìn)財稅體制改革的同時，樓繼偉還在財政部內(nèi)部發(fā)起了一場前所未有的機構(gòu)改革。2014年9月，財政部一次性公布了大量司局長職位的調(diào)整，同時還對財政部的內(nèi)部業(yè)務(wù)機構(gòu)、職能進(jìn)行了調(diào)整，總計涉及14個司局。其中新成立政策研究室、資產(chǎn)管理司、國際關(guān)系合作司、國際財金合作司四個司局。此外，預(yù)算司、稅政司等核心司局的職能得到加強，分管權(quán)限也得到擴充。

就在11月9日，樓繼偉卸任財政部長的前一天，財政部新成立了文化司，將教科文司改名科教司，并且稅政司內(nèi)的流轉(zhuǎn)稅處改名增值稅處，所得稅處改為企業(yè)所得稅處和個人所得稅處，這次調(diào)整，似乎更像是對稅制改革階段性成果和下一步改革重點和方向的彰示。

個性官員

作為改革的設(shè)計者和實踐者，樓繼偉身上并沒有太多中國官員的謹(jǐn)慎和保守，相反，在很多場合，他都敢于表達(dá)自己的觀點，一些犀利的言論屢屢引發(fā)巨大爭議。

2015年全國兩會新聞發(fā)布會上，樓繼偉面對記者提出“三公經(jīng)費”問題，一句“胡扯”脫口而出，從此被貼上“傲慢”的標(biāo)簽。

一個多月后，在母校清華的演講中，他提出“中國在今后的五年十年，滑入中等收入陷阱的可能性非常大，甚至是五五開”，并從勞動生產(chǎn)率工資增長的關(guān)系方面加以闡述。

然而，這次演講被解讀為“中國即將陷入中等收入陷阱”，被一部分媒體和網(wǎng)友大肆批判。而在他所給出的解決之道中，第一個最大的潛力就在于釋放農(nóng)業(yè)人口，提出“應(yīng)該減少對價格的干預(yù)性補貼，可以對勉強耕作的農(nóng)地退耕還林、還草、還濕等生態(tài)恢復(fù)的活動給予補貼，而對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)應(yīng)回到承包制時的種什么、怎么種、怎么賣、怎么用由農(nóng)民自己決策”。而對價格放開之后，資源配置的結(jié)果，必然是糧食生產(chǎn)減少。他提出“其實不必過分擔(dān)憂，適度進(jìn)口就行了”。

這一觀點頓時引起一片嘩然，一直以來，財政在人們眼中，必須得為民生買單，如今財政部長公開放言取消糧食補貼，簡直是冒天下之大不韙。

然而，在財政部內(nèi)部，很多人都對這番言論深以為然。當(dāng)時，一位分管糧食補貼政策的財政官員對《中國新聞周刊》表示，“樓部長說出了財政人的心聲！”而記者在基層采訪中也多次耳聞農(nóng)業(yè)補貼的弊端和問題，大量的財政資金分散用于補貼，不利于集中財力辦大事，而對于農(nóng)民來說，很多家庭拿到補貼只是大吃一頓，對改善生活狀態(tài)并沒有實質(zhì)的幫助，“只是授之以魚”！

“現(xiàn)在的一些補貼政策，完全是用民意綁架政府。大家都不敢提反對意見，其實應(yīng)該算經(jīng)濟賬，交給市場決定?！鄙鲜鲐斦賳T表示，一直以來，財政部都是被動買單，財政宏觀經(jīng)濟管理者職能和地位被嚴(yán)重弱化，“我們財政就需要這樣敢說話的部長！”

這種敢言，其實也是樓繼偉一貫堅持的“讓市場起作用”理念的詮釋，也正因為如此，他也被冠以“市場派”名號。2015年4月，在當(dāng)選為中國財政學(xué)會會長時，他曾說過這樣一番話：現(xiàn)代財政以解決公共問題、滿足社會公共需要為職責(zé)范圍。因此，凡不屬于或不能納入社會公共財政需要領(lǐng)域的事項，市場機制可以有效發(fā)揮作用的范圍和領(lǐng)域，財政就不應(yīng)介入，以免造成資源配置扭曲和低效；凡屬于社會公共領(lǐng)域的事項，而市場又無法解決或解決不好的，財政就必須介入。而這種介入必須具有可持續(xù)性。

樓繼偉的敢言不光在國內(nèi)，在國際舞臺上他也毫不示弱。2016年3月在中國發(fā)展高層論壇上，針對穆迪公司對中國主權(quán)債評級下調(diào)，他回應(yīng)：“我們并不是特別care（在意）那個評級?！?/p>

他有資本自信，國際金融危機后，中國擔(dān)負(fù)起了大國的責(zé)任，在全球經(jīng)濟低增長的背景下，只占全球經(jīng)濟15%的中國經(jīng)濟，對全球經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)率達(dá)到了25%以上，中國經(jīng)濟依然是世界經(jīng)濟的“動力源”和“穩(wěn)定錨”。

隨著中國逐漸參與到一些國際規(guī)則的制定中，中國財政在國際舞臺上越來越有話語權(quán)。

在G20杭州峰會之前，樓繼偉在接受《中國新聞周刊》采訪時曾表示，“就像習(xí)近平主席指出的，我們改革和完善現(xiàn)行國際體系，不意味著另起爐灶，而是要推動它朝著更加公正合理的方向發(fā)展。我們這幾年做的事情，首先是是通過中國的這些影響，使它更加公平合理?！?/p>

社保基金改革待破局

對于樓繼偉赴任全國社?；鹄硎聲蔀榈谖迦卫硎麻L，媒體沒有太多意外，實際上，這些年來，除了財稅改革，樓繼偉也頻頻在社保領(lǐng)域改革發(fā)表見解。

2015年4月，在清華大學(xué)的演講中，他就提到過要劃撥國有資本，解決1997年以前沒有繳納養(yǎng)老保險造成的虧欠，把繳費率降下來，真正建立“多繳多得”的機制，其他幾個比率相應(yīng)調(diào)整，達(dá)到精算平衡。“各地方自己搞好后，國家才能統(tǒng)籌。”而在社保繼承上，他提出“社保就是保險，不是儲蓄，個人賬戶沒有繼承這一說，活到啥時候領(lǐng)到啥時候”。

而真正能集中體現(xiàn)樓繼偉社保理念應(yīng)該是人民出版社出版發(fā)行的一系列《〈中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議〉輔導(dǎo)讀本》。其中，樓繼偉作為財政部長，撰文的題目是《建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度》。

在文中，他提出進(jìn)一步深化社會保障特別是社會保險制度改革，要按照精算平衡的原則，對現(xiàn)有政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理和評估，堅持公平與效率、權(quán)利與義務(wù)、統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合，科學(xué)合理設(shè)定制度參數(shù)、待遇計發(fā)辦法，促進(jìn)社會保險基金自求平衡，實現(xiàn)制度長期穩(wěn)定運行。

樓繼偉還強調(diào)，必須注重責(zé)任分擔(dān)，合理均衡各社會主體之間的責(zé)任，防止過分增加全體納稅人的負(fù)擔(dān)。要充分發(fā)揮政府、企業(yè)、個人的作用，形成強大合力，適度均衡責(zé)任分擔(dān)。“市場機制能夠提供的保障職能，政府不要越俎代庖；該由個人和單位承擔(dān)的社會保障責(zé)任，政府不要大包大攬”。樓繼偉在文中指出，防止責(zé)任過度向政府集中，否則是讓全體納稅人擔(dān)責(zé)。

此外，樓繼偉提出要防止脫離經(jīng)濟社會發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的實際情況，超出財政承受能力，以拔苗助長的方式來推進(jìn)社會保障制度建設(shè)和提高保障待遇水平，避免重蹈一些國家陷入“高福利陷阱”的覆轍。這一說法自然又引起一番爭議。

在文中，樓繼偉還披露了一系列社保領(lǐng)域下一步將進(jìn)行或研究的改革任務(wù)，包括合理調(diào)整個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)，改進(jìn)個人賬戶記賬利率，研究完善個人賬戶余額繼承政策；擴大個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點；研究實行參加職工醫(yī)保退休人員繳費政策，建立基本養(yǎng)老金合理增長機制等。

如今，在養(yǎng)老保險等社?；鹜顿Y運營啟動的關(guān)鍵期，社?；鸶母锶绾纹凭?，對于曾掌管全國“錢袋子”的樓繼偉履新全國社?；鹄硎麻L，輿論給予更多改革期待。