摘 要 民事行政檢察是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要的法律監(jiān)督職權(quán)和檢察業(yè)務(wù)，基層民行檢察是民行檢察監(jiān)督體制中的重要組成部分。但實(shí)踐中由于立法的不完善和民行檢察制度的不健全等因素，民行檢察辦案結(jié)構(gòu)“倒三角”問(wèn)題普遍存在，嚴(yán)重影響了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)的全面發(fā)揮，也阻礙了基層檢察院民行檢察工作的深入健康發(fā)展。本文就實(shí)務(wù)中民行檢察辦案結(jié)構(gòu)倒三角的問(wèn)題，試論其產(chǎn)生的原因、提出幾點(diǎn)破解的思考。

關(guān)鍵詞 民事 行政 倒三角問(wèn)題

作者簡(jiǎn)介：安家蓮，南陽(yáng)市臥龍區(qū)人民檢察院政策研究室主任，研究方向：刑法。

中圖分類(lèi)號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.197

一、民事行政檢察辦案結(jié)構(gòu)倒三角問(wèn)題的由來(lái)

民事行政檢察，是在民事訴訟和行政訴訟中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟活動(dòng)和行政訴訟活動(dòng)依法進(jìn)行監(jiān)督的訴訟法律制度。多年來(lái)，民事行政檢察工作，由于立法不完善，民行檢察法律制度不健全等因素，嚴(yán)重阻礙了民行檢察監(jiān)督工作的健康發(fā)展。在司法實(shí)踐中由于《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的規(guī)定，只有上級(jí)檢察院才能對(duì)下級(jí)法院的生效判決、裁定、調(diào)解提出抗訴，即現(xiàn)行法律并沒(méi)有確立“同級(jí)審、同級(jí)抗”的制度，導(dǎo)致了檢察機(jī)關(guān)民行檢察辦案結(jié)構(gòu)呈“倒三角”結(jié)構(gòu)。上級(jí)院辦案人員少，辦案數(shù)量越來(lái)越多；下級(jí)院尤其是擁有70%以上民行干警的基層院民行部門(mén)因不具有抗訴權(quán)，工作量不“飽和”。這種“倒三角”問(wèn)題嚴(yán)重影響了民行檢察工作的全面健康發(fā)展。

二、民事行政檢察辦案結(jié)構(gòu)存在倒三角問(wèn)題的原因

（一）民行檢察立法過(guò)于原則，缺乏可操作性

1.雖然民事訴訟法規(guī)定了人民檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，但在具體的實(shí)施過(guò)程中規(guī)定了抗訴的監(jiān)督方式，即只能作出終審判決、裁定、調(diào)解的法院的上級(jí)檢察院向同級(jí)人民法院提出抗訴。

2.在現(xiàn)有司法程序中，基層檢察院不能對(duì)確有錯(cuò)誤的同級(jí)法院生效裁判實(shí)行直接的法律監(jiān)督，只能作為上級(jí)檢察院的一種協(xié)助力量，客觀(guān)上使其法定職權(quán)受到一定程度的削弱，也影響了基層檢察院的工作積極性。

3.根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定民事抗訴案件應(yīng)由做出生效裁判的上一級(jí)人民法院審理，但法院對(duì)同級(jí)人民檢察院抗訴案件基本上發(fā)回原審法院再審，其結(jié)果就是上級(jí)檢察院抗訴，下級(jí)法院再審，基層檢察院受上級(jí)院委托出席再審法庭，形成檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的不對(duì)等關(guān)系。

4.現(xiàn)行民訴法將檢察建議列為了檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的另一法定方式。但是法律未賦予檢察建議強(qiáng)制執(zhí)行力，使得被建議者對(duì)人民檢察院民事行政檢察建議往往采取置若罔聞或者消極敷衍的態(tài)度，從而軟化了民事行政檢察建議的監(jiān)督效果。

（二）基層檢察院民事行政案源匱乏

1.抗訴案件改判率低，審判周期性長(zhǎng)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)民行部門(mén)的公信力降低。

2.現(xiàn)行民訴法進(jìn)一步縮減了民事抗訴案件數(shù)量。

三、破解民事行政檢察辦案結(jié)構(gòu)倒三角問(wèn)題的措施

（一）健全民行檢察法律法規(guī)

1.建議修改民事訴訟法和行政訴訟法，通過(guò)立法程序和司法解釋?zhuān)?guī)范基層檢察院抗訴權(quán)。民行檢察不能同級(jí)抗訴是制約當(dāng)前民行檢察工作的瓶頸問(wèn)題，也是各地基層檢察院工作發(fā)展的最大阻力。

2.通過(guò)立法程序和司法解釋?zhuān)x予檢察建議必要的強(qiáng)制執(zhí)行力。法律未賦予檢察建議強(qiáng)制執(zhí)行力，使得民事行政檢察建議在實(shí)踐中往往被束之高閣。人民檢察院民事行政檢察建議從法律層面來(lái)講，缺乏“剛性”和足夠的權(quán)威，對(duì)被建議單位不具有必然的服從和接受的強(qiáng)制性。

（二）拓寬基層民行檢察案源渠道

1.加強(qiáng)與司法部門(mén)的合作，建立檢察工作聯(lián)系制度?；鶎訖z察院要與司法局建立經(jīng)常性工作聯(lián)系機(jī)制，基層院民行部門(mén)要在司法局所轄的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、法律服務(wù)所和律師事務(wù)所設(shè)置檢察工作聯(lián)系點(diǎn)和聘請(qǐng)檢察聯(lián)絡(luò)員，并建立必要的工作聯(lián)系制度。通過(guò)檢察工作聯(lián)系點(diǎn)及檢察聯(lián)絡(luò)員的配合與宣傳、律師和基層法律服務(wù)工作者代理申訴等途徑，使民行申訴案件的來(lái)源渠道更寬、范圍更廣。在基層廣泛建立“民事行政檢察工作聯(lián)系點(diǎn)”，制定《民事行政檢察工作聯(lián)系制度》，成立聯(lián)系點(diǎn)工作組，深入一線(xiàn)、問(wèn)計(jì)于民、問(wèn)需于民，經(jīng)常性的開(kāi)展民事、行政等法律法規(guī)的宣傳提高群眾的知曉率。民行干警要定期到群眾聯(lián)系點(diǎn)開(kāi)展走訪(fǎng)活動(dòng)，深入基層、深入群眾，充分掌握社情、民情，提供法律咨詢(xún)，暢通群眾的申訴渠道，了解訴求，發(fā)現(xiàn)案件線(xiàn)索，將矛盾糾紛納入正當(dāng)?shù)脑V求渠道。

2.加強(qiáng)與法院的溝通協(xié)調(diào)?；鶎訖z察院要積極與法院溝通協(xié)調(diào)并與同級(jí)法院會(huì)簽關(guān)于《加強(qiáng)兩院民行審判、檢察工作的協(xié)作意見(jiàn)》等文件。“同步監(jiān)督原則”是檢察機(jī)關(guān)開(kāi)辟案源渠道的方式，可以及時(shí)掌握那些選擇到法院申訴而沒(méi)有向檢察機(jī)關(guān)申訴的案件情況，在同步審查之時(shí)，發(fā)現(xiàn)提抗案源。

3.保持上下院工作聯(lián)系，互通案件受理情況。對(duì)屬于基層院管轄的案件，上級(jí)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)轉(zhuǎn)辦或交辦，解決“倒三角”問(wèn)題。上級(jí)院也要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，使基層院能更好的開(kāi)展民行檢察工作。

4.探索民行監(jiān)督新途徑，拓寬民行案源。一是探索民事執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督的新途徑。二是探索檢察建議作用發(fā)揮的新途徑。三是探索對(duì)民事調(diào)解書(shū)監(jiān)督的范新途徑。四是探索檢察人員調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)用途徑。五是探索民行部門(mén)提起公益訴訟的新途徑。

（三）構(gòu)建民事行政檢察一體化辦案機(jī)制

1.在民事行政辦案環(huán)節(jié)上整合資源，優(yōu)化配置，構(gòu)建“民事行政檢察一體化”長(zhǎng)效管理機(jī)制。針對(duì)市級(jí)以上檢察院人少案多，基層檢察院人多案少這種案源不平衡等問(wèn)題，打破上下級(jí)別與轄區(qū)界限，把有限的民事行政檢察案源進(jìn)行整合、優(yōu)化配置，打造一個(gè)統(tǒng)一、透明、高效的“民事行政檢察一體化”案件管理平臺(tái)，有效發(fā)揮民事行政檢察監(jiān)督的整體效應(yīng)。

2.改提請(qǐng)抗訴制為建議再審備案制，建立和完善上級(jí)院交辦、上下級(jí)院聯(lián)辦制度?；鶎釉簩?duì)當(dāng)事人申訴、自行發(fā)現(xiàn)、上級(jí)院轉(zhuǎn)辦的等抗訴案件線(xiàn)索，按照立案權(quán)限分別進(jìn)行處理。基層院有權(quán)立案審查的案件由基層院受理、審查終結(jié)，向基層人民法院提出再審檢察建議并報(bào)有權(quán)提出抗訴的檢察院備案，出席再審法庭，或者依法作出其他處理決定?；鶎尤嗣穹ㄔ簩?duì)再審檢察建議裁定不予再審、逾期沒(méi)有作出裁定，以及基層院收到的本院無(wú)權(quán)立案審查的案件線(xiàn)索，報(bào)送由有抗訴權(quán)的檢察院受理、立案、確定承辦人，并制作好相關(guān)法律文書(shū)，然后交基層檢察院的承辦人以立案檢察院的名義辦理。在辦案過(guò)程中，立案檢察院承辦人要經(jīng)常詢(xún)問(wèn)基層檢察院承辦人辦理情況，有針對(duì)性地給予指導(dǎo)，對(duì)審查終結(jié)報(bào)告審查合格后提交集體討論，并通知基層檢察院承辦人攜帶所有案卷材料參加集體討論、移送所有案卷材料，制作終止審查決定書(shū)或者不抗訴決定書(shū)、再審檢察建議書(shū)、抗訴書(shū)等法律文書(shū)。基層檢察院承辦人要與立案檢察院承辦人聯(lián)系、討論，做好和解工作，或者制作審查終結(jié)報(bào)告，參加立案檢察院的集體討論，受上級(jí)院指派，對(duì)抗訴案件出席再審法庭，對(duì)終止審查、不抗訴案件做好息訴工作。這樣既可方便當(dāng)事人，有利于做當(dāng)事人的和解、息訴工作，又可減少審查環(huán)節(jié)，解決民事行政檢察工作“倒三角”狀況和上級(jí)檢察院調(diào)卷不便等問(wèn)題，通過(guò)聯(lián)辦跟班更可提高基層院民事行政檢察干警的辦案水平。

3.基層檢察院內(nèi)部刑民整合，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。查處瀆職犯罪是開(kāi)展民事行政檢察工作的重要保障措施。民事行政檢察部門(mén)、反瀆職侵權(quán)部門(mén)可以歸同一個(gè)副檢察長(zhǎng)分管，兩部門(mén)既各司其責(zé)，按規(guī)范履職，互相制約，又互相支持，解決民事行政檢察監(jiān)督力度不足，解決因部門(mén)分工帶來(lái)的協(xié)調(diào)難而不愿移送案件和人們反映司法不公越來(lái)越強(qiáng)烈而查處司法工作人員瀆職犯罪急驟下降的問(wèn)題，提高查辦瀆職犯罪案件的辦案質(zhì)量。

（四）建立以糾錯(cuò)為中心的多元化監(jiān)督格局

1.對(duì)人民法院民事行政執(zhí)行開(kāi)展法律監(jiān)督。這是基層檢察院民事行政檢察的首要工作。在我國(guó)現(xiàn)行司法體制下，法院內(nèi)部執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制不足、法院外部執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制功效甚微而無(wú)法彌補(bǔ)現(xiàn)行執(zhí)行救濟(jì)制度的不足，產(chǎn)生了獲得公正裁判而當(dāng)事人的合法權(quán)益未能得到有效保護(hù)的怪象，特別是抗訴改判的案件。從實(shí)現(xiàn)司法公正的客觀(guān)要求的角度分析，執(zhí)行檢察監(jiān)督是執(zhí)行本質(zhì)的內(nèi)在要求、是遏制“執(zhí)行亂”現(xiàn)象的必然選擇、是緩解“執(zhí)行難”現(xiàn)象的客觀(guān)需要。作為基層檢察院，對(duì)民事、行政案件沒(méi)有抗訴權(quán)；當(dāng)事人對(duì)一審生效裁判不服必須先向人民法院申訴，基層院受理不服裁判申訴案件基本為零；但同時(shí)絕大多數(shù)執(zhí)行案件在基層法院。把執(zhí)行監(jiān)督放在基層院民事行政檢察工作的首位，有利于強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督觀(guān)念，加大執(zhí)行監(jiān)督力度，提高執(zhí)行監(jiān)督效果。

2.辦理上級(jí)院交辦案件和違法調(diào)解、自行發(fā)現(xiàn)法院裁判錯(cuò)誤案件，做好和解、息訴工作。對(duì)上級(jí)院交辦案件按民事行政檢察一體化辦案機(jī)制辦理。辦理違法調(diào)解、自行發(fā)現(xiàn)法院裁判錯(cuò)誤案件，按照再審檢察建議、抗訴與和解、息訴并重原則，對(duì)沒(méi)有損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的案件，先利用檢調(diào)對(duì)接機(jī)制做和解息訴工作，無(wú)法達(dá)成和解協(xié)議的再提出再審檢察建議或者報(bào)送有權(quán)抗訴的檢察院提出抗訴；對(duì)有損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的案件，發(fā)出再審檢察建議或者報(bào)送有權(quán)抗訴的檢察院提出抗訴。對(duì)不符合抗訴、再審檢察建議條件的案件做好息訴工作。

3.開(kāi)展違法調(diào)查。基層院民事行政檢察的日常工作應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督的重點(diǎn)從裁判結(jié)果轉(zhuǎn)向訴訟過(guò)程，充分、慎重地用好調(diào)查，保證監(jiān)督的權(quán)威和實(shí)效。民事行政檢察部門(mén)開(kāi)展違法調(diào)查是提高監(jiān)督力度、質(zhì)量、效果的重要監(jiān)督措施。在履行民事訴訟、行政訴訟、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督過(guò)程中，要利用開(kāi)展違法調(diào)查為抗訴、檢察建議、糾正違法、息訴、督促起訴、支持起訴、提起公益訴訟提供依據(jù)，要將涉嫌職務(wù)犯罪、嚴(yán)重違紀(jì)案件移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理，促進(jìn)監(jiān)督意見(jiàn)的落實(shí)。

4.積極開(kāi)展督促起訴、支持起訴，探索行政執(zhí)法檢察監(jiān)督、提起公益訴訟，拓寬監(jiān)督渠道，保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、弱勢(shì)群體利益。

參考文獻(xiàn)：

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