宋杰

在“全球城市”紐約、倫敦、東京的“城市景觀品質(zhì)”中，都有著令人難忘的戶(hù)外廣告景象。戶(hù)外廣告同樣也是上海傳統(tǒng)文化與城市商業(yè)文明的標(biāo)志性符號(hào)。然而，眼下的一場(chǎng)整肅風(fēng)暴即將席卷上海戶(hù)外廣告業(yè)， 1200多塊據(jù)稱(chēng)違規(guī)卻頗具商業(yè)價(jià)值的戶(hù)外廣告牌將被拆除，全行業(yè)年?duì)I收恐因此減少25 億元。

兩度暫停審批，

戶(hù)外廣告大多變“違法”

上海市的戶(hù)外廣告管理，歷來(lái)有章可循。1987年，上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院與戶(hù)外廣告業(yè)聯(lián)手，率先編制《上海新客站戶(hù)外廣告陣地規(guī)劃》。以后政府和業(yè)界在共建過(guò)程中，均沿用這種規(guī)劃管理的辦法。2009年7月，上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局編制出臺(tái)了《上海市戶(hù)外廣告設(shè)施設(shè)置陣地規(guī)劃》（下稱(chēng)“《廣告陣地規(guī)劃》”）。

另一方面，2011年1月1日，《上海市戶(hù)外廣告設(shè)施管理辦法》（滬府2010第56號(hào)令）開(kāi)始施行。其中，這個(gè)第56號(hào)令對(duì)戶(hù)外廣告設(shè)施的合法設(shè)置及發(fā)布，亦設(shè)定許多管理措施和審批程序。

從此，上海市戶(hù)外廣告進(jìn)入“合規(guī)劃、經(jīng)審批”階段。即必須符合《廣告陣地規(guī)劃》，必須經(jīng)過(guò)相關(guān)管理部門(mén)的政府行政許可。

但是，今年 7月13日上海市政府辦公廳60號(hào)文以通知形式轉(zhuǎn)發(fā)上海市綠化和市容管理局（由市容環(huán)境衛(wèi)生管理局和綠化部門(mén)合并而成，下稱(chēng)“上海市綠化市容局”）等七部門(mén)發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展本市違法戶(hù)外廣告設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)整治工作實(shí)施意見(jiàn)》（下稱(chēng)“《實(shí)施意見(jiàn)》”），其中規(guī)定“暫停部分區(qū)域和類(lèi)型戶(hù)外廣告設(shè)施設(shè)置行政許可1年”，以便“由市綠化市容局會(huì)同市規(guī)劃和國(guó)土資源局、市工商局等相關(guān)部門(mén)對(duì)《廣告陣地規(guī)劃》進(jìn)行修編”。這引起了戶(hù)外廣告行業(yè)的極大不滿(mǎn)。

在不少行業(yè)人士看來(lái)，這是繼2008年4月22日上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理局向各區(qū)發(fā)出“從即日起全市停止各類(lèi)形式戶(hù)外商業(yè)廣告設(shè)置審批”的緊急通知以來(lái)，上海市容管理部門(mén)又一次以意見(jiàn)、通知的形式宣布，停止履行上級(jí)政府令中規(guī)定的行政審批職責(zé)。這次 “暫停審批”，也意味著從2008年開(kāi)始編制，2009年9月由上海市政府批準(zhǔn)的《廣告陣地規(guī)劃》“暫時(shí)作廢”。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者近日從上海市廣告協(xié)會(huì)獲悉，許多戶(hù)外廣告會(huì)員單位認(rèn)為，如果從2008年4月上海市全面停止審批并擬拆除4.7萬(wàn)塊戶(hù)外廣告已造成諸多后遺癥的話，那在本輪“整治”之前，首先應(yīng)實(shí)事求是地重新檢視執(zhí)法程序和甄別具體個(gè)案，這才是有理、有力、有序、有邏輯地依法治理，而不是一再“暫停審批”“立即拆除”，前賬未清又添新債——長(zhǎng)此以往，這將對(duì)社會(huì)公共治理形成無(wú)解的惡性循環(huán)。

近日，上海市廣告協(xié)會(huì)已遞交相關(guān)報(bào)告，請(qǐng)求上海市人大常委會(huì)依法審查上海市政府辦公廳60號(hào)文，并依法撤銷(xiāo)《實(shí)施意見(jiàn)》。

業(yè)內(nèi)人士：

說(shuō)你違法就是為了拆你不賠

許多戶(hù)外廣告公司感到自己的生存空間受到擠壓，合同法賦予的權(quán)利義務(wù)受合法威脅?！艾F(xiàn)在與戶(hù)外廣告有關(guān)的官司很多?！北本樅猓ㄉ虾＃┞蓭熓聞?wù)所鞠秦儀律師告訴記者。據(jù)了解，因?yàn)檫@兩輪“暫停審批”，使得幾乎所有戶(hù)外廣告，無(wú)論是需要新設(shè)，還是需要更換內(nèi)容及到期后需要改簽續(xù)約的，都無(wú)法獲得批準(zhǔn)。

不少戶(hù)外廣告公司一邊仍需如約向陣地業(yè)主交納租金，一邊卻無(wú)法順利履行與廣告客戶(hù)的合同，客戶(hù)往往提出，見(jiàn)到審批才肯付廣告費(fèi)。于是，戶(hù)外廣告公司對(duì)“拆除通知”不是軟磨硬泡，就是直接到法院行政訴訟。

上海市廣告協(xié)會(huì)在給上海市人大常委會(huì)的報(bào)告中呼吁，在“停止審批”期間，所有廣告公司、全市所有曾依法獲批的廣告設(shè)施，即使到期，也應(yīng)推定為合法。在鞠秦儀律師看來(lái)，戶(hù)外廣告公司面臨的更大威脅是，在“暫停審批”并“重編規(guī)劃”后，絕大部分戶(hù)外廣告設(shè)施都會(huì)以違法廣告的身份被拆除，且很難獲得任何補(bǔ)償。

甚至有人將此解讀為：“說(shuō)你違法就是為了拆你不賠?！边@一觀點(diǎn)也在現(xiàn)實(shí)案件中得到佐證。上海高文傳播裝潢有限公司（下稱(chēng)“高文傳播公司”）于2008年3、4月間獲得相關(guān)部門(mén)的戶(hù)外廣告許可證，有效期至2008年12月31日。然而， 2008年4月22日“停止審批”的緊急通知，使所有戶(hù)外廣告無(wú)一例外處于停批狀態(tài)，無(wú)法正常續(xù)期。2009年2月20日，上海市閔行城市管理監(jiān)察大隊(duì)做出限期拆除決定，并于當(dāng)年3月強(qiáng)行拆除了高文傳播公司位于延安西路南側(cè)的一塊廣告牌，導(dǎo)致該公司直接經(jīng)濟(jì)損失140余萬(wàn)元。經(jīng)一系列行政訴訟，最高人民法院于2013年5月16日作出行政裁定，認(rèn)定上海市第一中級(jí)人民法院（2010）滬一中行終字第79號(hào)（認(rèn)為“該大型戶(hù)外廣告設(shè)施在批準(zhǔn)設(shè)置期限到期后，未獲有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)延期”并駁回高文傳播公司上訴）行政判決違反法律、法規(guī)規(guī)定，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十三條第二款的規(guī)定，裁定“由上海市高級(jí)人民法院再審；再審期間，中止原判決的執(zhí)行”。

經(jīng)上海市高級(jí)人民法院多次調(diào)解，上海市閔行城市管理監(jiān)察大隊(duì)在上海市綠化市容局有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的見(jiàn)證下，終于簽署了同意向高文傳播公司做出補(bǔ)償?shù)恼{(diào)解協(xié)議。有行業(yè)人士告訴記者，上上海市綠化市容局一位領(lǐng)導(dǎo)在談話中透露，最高院的行政裁定實(shí)際上就是指2008年4月22日“停止審批”的通知精神“違反法律、法規(guī)規(guī)定”。

這位行業(yè)人士認(rèn)為，行政不作為或亂決策多由無(wú)成本思維所導(dǎo)致。不過(guò)，時(shí)至今日，高文傳播公司仍尚未獲得行政部門(mén)承諾過(guò)的任何補(bǔ)償。

城市治理

應(yīng)讓企業(yè)及公眾依法參與

顯然，對(duì)于本輪整治《實(shí)施意見(jiàn)》的核心矛盾源于行業(yè)、公眾和政府部門(mén)對(duì)“行政審批”和“規(guī)劃設(shè)置”的糾結(jié)：審批或不批的依據(jù)是什么？規(guī)劃又是為了什么？

11月初，收到上海市綠化市容局最近主持修編的《<廣告陣地規(guī)劃>征求意見(jiàn)稿》書(shū)面文本后，上海市廣告協(xié)會(huì)及時(shí)組織了討論。對(duì)于屋頂廣告在中心城區(qū)以及高架道路兩側(cè)的無(wú)條件全面禁設(shè)，所有參與討論者全部表示反對(duì)。有人說(shuō)，“上海自稱(chēng)國(guó)際魔都，要建成四個(gè)中心和領(lǐng)先的全球城市與科創(chuàng)中心，然而試想當(dāng)一架?chē)?guó)際航班載著一批第一次來(lái)訪的客人，從機(jī)場(chǎng)到市區(qū)，一路上除了路燈，沒(méi)有任何廣告，甚至連一個(gè)國(guó)際品牌的廣告都看不見(jiàn)，這與上海的定位格格不入?！边€有人甚至評(píng)論說(shuō)，“拆光戶(hù)外廣告不是正能量，是倒退的節(jié)奏?！?/p>

上海市廣告協(xié)會(huì)戶(hù)外廣告委員會(huì)主任裘東明從事戶(hù)外廣告已逾37年。他認(rèn)為，“城市因廣告而生動(dòng)。廣告不僅僅是城市形象的問(wèn)題，也是城市流通的大問(wèn)題。”他說(shuō)：“缺少了廣告，城市商業(yè)表情就顯得冷峻而不再溫馨。戶(hù)外廣告不僅有景觀價(jià)值，也有商業(yè)價(jià)值，尤其能提升商業(yè)地產(chǎn)價(jià)值。他舉了個(gè)紐約重振時(shí)報(bào)廣場(chǎng)的例子。上世紀(jì)80年代末，時(shí)報(bào)廣場(chǎng)日漸暗淡，犯罪率也有所上升，1995年朱利安尼市長(zhǎng)請(qǐng)來(lái)迪士尼。迪士尼提出了一個(gè)名為“反規(guī)劃”的規(guī)劃，規(guī)定廣告牌須大幅提高亮度、尺度和活躍度?，F(xiàn)在，時(shí)報(bào)廣場(chǎng)成為世界十字路口，也是當(dāng)代最著名的城市景觀之一。

上海市廣告協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)孔祥毅告訴記者，“廣告行業(yè)組織并不反對(duì)修編戶(hù)外廣告規(guī)劃，因?yàn)槌鞘挟吘剐枰c時(shí)俱進(jìn)，戶(hù)外廣告也不能老是幾塊‘牌門(mén)板。”但他也認(rèn)為，“機(jī)場(chǎng)到市中心一片黑，有損形象和城市名片?！笨紫橐惚硎緩V告協(xié)會(huì)支持對(duì)于違法廣告的整治，但也提請(qǐng)注意需要形成共識(shí)，保護(hù)發(fā)揚(yáng)戶(hù)外廣告企業(yè)作為市場(chǎng)主體的創(chuàng)新積極性，規(guī)劃修編一定要有戶(hù)外廣告公司和行業(yè)協(xié)會(huì)的依法參與。

11月11日，記者電話聯(lián)系上海市綠化市容局宣傳處，并以郵件形式圍繞戶(hù)外廣告企業(yè)的質(zhì)疑以及上海市廣告協(xié)會(huì)的訴求等問(wèn)題遞送采訪提綱，方姓工作人員表示已收悉郵件并在走流程，但截至記者發(fā)稿，尚未獲得正面回應(yīng)。

不過(guò)，記者注意到，在今年10月舉行的2016上海戶(hù)外招牌論壇暨設(shè)計(jì)創(chuàng)意實(shí)景展上，上海市綠化市容局景觀管理處丁勤華處長(zhǎng)曾作了題為《品質(zhì)、安全——戶(hù)外招牌發(fā)展趨勢(shì)》的發(fā)言，其中透露了對(duì)戶(hù)外廣告的看法，即“戶(hù)外招牌是現(xiàn)代城市公共環(huán)境不可或缺的組成因子，但目前許多戶(hù)外招牌仍存在設(shè)置不規(guī)范、結(jié)構(gòu)復(fù)雜等問(wèn)題，既存在安全隱患，又損害城市環(huán)境。因此，品質(zhì)與安全將成為未來(lái)城市戶(hù)外招牌發(fā)展的趨勢(shì)，安全是底線，品質(zhì)是方向”。