相惠蓮

《慈善法》被寄予可以激活中國(guó)慈善事業(yè)的摩望，配套文件和實(shí)施方案當(dāng)前并未完全出臺(tái)，公益組織對(duì)薪規(guī)定中的公募權(quán).慈善信托等問(wèn)題還有顧慮

盧希興奮地用手機(jī)向朋友們展示9月中旬辦下來(lái)的民辦非企業(yè)證明。他原本為一家國(guó)外基金會(huì)工作，由于今年初國(guó)內(nèi)對(duì)境外NGO的政策發(fā)生調(diào)整，他決定先成立一家本土機(jī)構(gòu)來(lái)延續(xù)此前的一些工作。談笑間，一位朋友打斷他的喜悅，“你的證明上怎么沒(méi)有慈善組織的標(biāo)識(shí)？”

依據(jù)2016年9月生效的慈善法，此法公布前的非營(yíng)利性組織可向民政部門申請(qǐng)認(rèn)定為慈善組織。對(duì)于一家民辦非企業(yè)來(lái)說(shuō)，若沒(méi)有“慈善組織”的身份，意味著未來(lái)難以開(kāi)展公開(kāi)募捐、獲得稅收優(yōu)惠等。

盧希懸著的心在咨詢后放下了一半：當(dāng)?shù)氐恼J(rèn)定工作還沒(méi)有開(kāi)始，尚未頒發(fā)慈善組織牌照。

從全國(guó)看，僅有廣州、深圳、長(zhǎng)沙等地公開(kāi)了認(rèn)定辦法，在慈善法生效的第二天，首批得到認(rèn)定的是中國(guó)殘疾人福利基金會(huì)等16家“國(guó)字頭”機(jī)構(gòu)。

“十年長(zhǎng)跑，一朝提速”，這是許多公益界人士對(duì)慈善法的印象。不過(guò)，法律生效后，配套文件并未盡出，多數(shù)地方政府尚未出臺(tái)實(shí)施方案。如何根據(jù)新法獲得公募資格？如何認(rèn)定為慈善組織？如何獲得新法中所說(shuō)的稅收優(yōu)惠？公益組織的這些困惑還沒(méi)有得到解答。

公募權(quán)的困惑

在成都市錦江區(qū)愛(ài)有戲社區(qū)文化發(fā)展中心事業(yè)部總監(jiān)任大林看來(lái)，慈善法中提到的公募權(quán)放開(kāi)、慈善信托、稅收減免實(shí)現(xiàn)后，國(guó)內(nèi)的公益組織才能得到充分的發(fā)展。

善款來(lái)源是一個(gè)始終需要操心的問(wèn)題。作為執(zhí)行方的民間公益組織，或申報(bào)基金會(huì)的項(xiàng)目獲得資金，或接受企業(yè)捐贈(zèng)，許多依賴于政府購(gòu)買項(xiàng)目生存，籌資渠道相對(duì)單一。

成都愛(ài)達(dá)迅社會(huì)工作服務(wù)中心項(xiàng)目官呂潔心的體驗(yàn)是，國(guó)內(nèi)的一些基金會(huì)青睞新鮮事物，同樣的項(xiàng)目到明年可能無(wú)法再申請(qǐng)。她遇到過(guò)這種情況：由于基金會(huì)的結(jié)項(xiàng)和新一輪立項(xiàng)之間有所間隔，項(xiàng)目斷檔了幾個(gè)月。

多數(shù)民間公益組織在注冊(cè)時(shí)的身份是民辦非企業(yè)，不具備公開(kāi)募集善款的資質(zhì)，卻也有公募的愿望。它們往往掛靠公募基金會(huì)，共同設(shè)置一個(gè)專項(xiàng)基金，允許公眾向基金會(huì)的專項(xiàng)賬戶募捐，公益組織在需要時(shí)再申請(qǐng)使用，如成都市慈善總會(huì)就下設(shè)幾百只專項(xiàng)基金。但在這種方式中，資金使用、財(cái)務(wù)管理和重大活動(dòng)等方面要受制于基金會(huì)，報(bào)批程序繁瑣。一些基金會(huì)收取管理費(fèi)，委托代理中也會(huì)出現(xiàn)信任危機(jī)。

慈善法突破了這一框架，規(guī)定各類慈善組織在滿足一定條件后都能申請(qǐng)公募權(quán)，被視為政策亮點(diǎn)。不過(guò)，一些民間公益組織并不急著享受這一“紅利”。

專項(xiàng)基金運(yùn)行中，基金會(huì)雖借出自己的資質(zhì)，但籌款仍是公益組織自己的事?！昂芏嗳苏J(rèn)為籌不到款是因?yàn)槿狈Y質(zhì)，但事實(shí)并非如此，根本原因在于機(jī)構(gòu)的影響力和專業(yè)性不足?！比未罅址Q。

此外，按現(xiàn)行規(guī)定，基金會(huì)公募范圍是在其登記地范圍內(nèi)，若沿用此規(guī)定，在級(jí)別相對(duì)低的政府登記，公募的范圍也會(huì)變窄。盧希在近期登記時(shí)也專門留意，填寫業(yè)務(wù)范圍時(shí)寫得寬泛，在核準(zhǔn)后成立了一個(gè)市級(jí)的公益慈善類組織。

即便如此，一些公益組織仍然選擇注冊(cè)在相對(duì)基層的政府。一名公益組織負(fù)責(zé)人表示，本地的支持對(duì)于落在社區(qū)的項(xiàng)目特別重要。他的組織所在的區(qū)政府十分愿意扶持公益事業(yè)，給予免費(fèi)的辦公場(chǎng)地，并幫助對(duì)接項(xiàng)目落地。背后的動(dòng)因是政府職能的變化，上海、武漢、成都等城市近年嘗試了取消街道的招商引資職能，將發(fā)展重點(diǎn)轉(zhuǎn)為社區(qū)治理和公共服務(wù)。

享受了本地的優(yōu)惠后，在非注冊(cè)區(qū)域內(nèi)開(kāi)展工作卻因之尷尬起來(lái)。上述人士表示，在其他區(qū)參與政府購(gòu)買項(xiàng)目時(shí)，政府往往更青睞本地組織，自己則成為“炮灰”。很多組織不得已注冊(cè)了好幾個(gè)組織，如每個(gè)區(qū)一個(gè)。但每注冊(cè)一個(gè)，都需要有獨(dú)立的法人，建立新的行政和財(cái)務(wù)班子，成本隨之提升。

稅優(yōu)待“解鎖”

在考慮是否申請(qǐng)公募資質(zhì)時(shí)，還繞不過(guò)另一個(gè)政策難點(diǎn)：稅收優(yōu)惠能否落實(shí)。

理想中的情景是，捐贈(zèng)發(fā)生后，公益組織開(kāi)出捐贈(zèng)票據(jù)，捐贈(zèng)者憑此申請(qǐng)捐贈(zèng)款項(xiàng)的稅前扣除，免于交納部分個(gè)人或企業(yè)所得稅。慈善作為社會(huì)財(cái)富的第三次分配，理應(yīng)以稅優(yōu)來(lái)促進(jìn)。

現(xiàn)實(shí)卻是“一票難求”。民政部原民間組織管理局曾摸底發(fā)現(xiàn)，除北京、天津、深圳、鄭州等少數(shù)地區(qū)，普遍存在難以申領(lǐng)捐贈(zèng)票據(jù)的問(wèn)題，尤其對(duì)民辦非企業(yè)而言。呂潔心所在的機(jī)構(gòu)多次向財(cái)稅部門申請(qǐng)，至今也沒(méi)有拿到捐贈(zèng)票據(jù)。

政策缺位后，地方政府的各色變通辦法應(yīng)運(yùn)而生。廣西的一家公益組織曾反映，對(duì)于沒(méi)有捐贈(zèng)發(fā)票，當(dāng)?shù)刎?cái)政部門給出的辦法是把捐贈(zèng)的資金匯入政府財(cái)政賬戶，需要使用資金時(shí)向財(cái)政局打報(bào)告申請(qǐng)。對(duì)方解釋這是為了監(jiān)管和規(guī)范，他們依然難以接受。

同樣難以申請(qǐng)的還有非營(yíng)利組織免稅資格，通過(guò)這項(xiàng)審批后，公益組織的捐贈(zèng)收入也能免稅。

2015年，公益平臺(tái)NGOCN曾調(diào)研188家公益組織，他們發(fā)現(xiàn)，僅有43家社會(huì)組織獲得了免稅資格。原因在于負(fù)責(zé)登記管理的民政部門與稅務(wù)部門缺乏溝通協(xié)調(diào)，社會(huì)組織無(wú)法自證“公益”。慈善法實(shí)施后，慈善組織將被一一認(rèn)定，屆時(shí)這一難題或?qū)⑷〉猛黄啤?/p>

不過(guò)，至少在當(dāng)前，由于票據(jù)和資格都沒(méi)能申請(qǐng)到，許多公益組織的納稅待遇與企業(yè)幾乎無(wú)異。

若缺乏稅優(yōu)政策，公益組織仍會(huì)在申請(qǐng)公募資質(zhì)時(shí)卻步。一個(gè)組織若接受大額捐贈(zèng)，起初需要交納一筆增值稅及附加費(fèi)，稅務(wù)部門還可能把這些捐贈(zèng)看成收入，年底還需收取25%的企業(yè)所得稅。

“在慈善法中，稅收減免雖然被賦予了法律意義，但仍是最令人失望的一部分?！币幻麉⑴c法律起草的專家表示。

“稅收優(yōu)惠”一詞在慈善法中出現(xiàn)了多次，但僅有“慈善組織及其取得的收入依法享受稅收優(yōu)惠”等寬泛的說(shuō)法，具體如何享受并不清晰。

上述專家透露，慈善法最初的草案有不少關(guān)于稅收優(yōu)惠的具體內(nèi)容，但是財(cái)稅部門以稅收法定的原則向全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委提出了抗議?！霸诜▽W(xué)理論上，稅收法定指的是稅收方面的問(wèn)題都由法律來(lái)定，但他們的理解是稅收由稅法來(lái)定。慈善法立法過(guò)程中沒(méi)有解決的問(wèn)題要依靠稅法來(lái)解決，難度可能會(huì)更大?！彼赋?。

中國(guó)社科院社會(huì)政策研究中心副主任楊團(tuán)則認(rèn)為，排除個(gè)人捐贈(zèng)，美國(guó)慈善組織最主要的資金來(lái)源于提供社會(huì)服務(wù)所收取的費(fèi)用，普遍以成本價(jià)提供。國(guó)內(nèi)更多地把社會(huì)服務(wù)看成商業(yè)，沒(méi)有重視科教文衛(wèi)體等方面所具有的“公益”性質(zhì)?，F(xiàn)有的稅優(yōu)政策僅僅是對(duì)捐贈(zèng)部分免稅，在服務(wù)方面的政策很少。

觀望慈善信托

無(wú)論是對(duì)草根公益組織，還是對(duì)大型基金會(huì)，資金渠道都十分重要。此次慈善法中的慈善信托能夠帶來(lái)穩(wěn)定、持續(xù)的現(xiàn)金流，允許保值增值，順理成章地成為了眾多公益組織眼前的“香餑餑”。

慈善信托屬于公益信托范疇，事實(shí)上，15年前的信托法就對(duì)公益信托作出了規(guī)定，但由于監(jiān)管難度頗大，各部門之間互相推諉，幾乎沒(méi)有項(xiàng)目經(jīng)審批落地的。新政相對(duì)明確寬松，只需受托人所在地縣級(jí)以上政府的民政部門備案。

在慈善信托的法律框架中，委托人依法將財(cái)產(chǎn)委托給受托人，由受托人按照委托人意愿、以受托人名義進(jìn)行管理和處分，開(kāi)展慈善活動(dòng)。受托人能在管理過(guò)程中進(jìn)行投資增值，但信托財(cái)產(chǎn)本身和增值最終都必須用于慈善目的。

慈善法9月1日正式生效后，國(guó)投泰康信托、平安信托等9家信托公司的10個(gè)慈善信托項(xiàng)目公布。但爭(zhēng)議尚存，更多機(jī)構(gòu)還在觀望。

出于資金安全的考慮，慈善信托一般用于銀行存款、購(gòu)買國(guó)債等市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)低的金融產(chǎn)品。有信托業(yè)人士指出，這或許會(huì)導(dǎo)致資金的收益率低，難以充分發(fā)揮價(jià)值。

公益組織則盼望，能在慈善信托中扮演受托人的角色，而不是處于執(zhí)行人甚至顧問(wèn)等相對(duì)疏離的位置。在一些基金會(huì)人士看來(lái)，這些信托財(cái)產(chǎn)的最終目的是開(kāi)展慈善活動(dòng)，而非投資理財(cái)，公益組織在這方面具有專業(yè)性，而信托公司并不擅長(zhǎng)。在資金的保值增值方面，一些公益組織已經(jīng)積累經(jīng)驗(yàn)，此外還能作為受托人，再將資產(chǎn)委托給信托公司運(yùn)作。

從當(dāng)前公開(kāi)的10個(gè)項(xiàng)目看，受托人均為信托公司。實(shí)際上，在慈善法的規(guī)定中，受托人可以是信托公司，也可以是公益組織。在實(shí)踐中，由于公益組織不能在銀行開(kāi)設(shè)信托專戶，面臨“有門票，沒(méi)座位”的尷尬。

更多顧慮集中在稅收優(yōu)惠的缺失，這關(guān)乎到資金委托人是否有動(dòng)力參與。

當(dāng)前的慈善信托項(xiàng)目中，公益組織往往作為合作機(jī)構(gòu)出現(xiàn)，擔(dān)任委托人的一部分或項(xiàng)目顧問(wèn)、執(zhí)行人。作為顧問(wèn)時(shí)，不經(jīng)手資金，作為項(xiàng)目執(zhí)行人時(shí)，經(jīng)手的資金不能作為收入，因而不能開(kāi)具票據(jù)。

北京大學(xué)法學(xué)院非營(yíng)利組織法研究中心主任金錦萍認(rèn)為，由于當(dāng)前的慈善信托規(guī)則并不充分，與民事信托之間的差異不大，按照慈善法設(shè)立慈善信托，不意味著就能獲得稅收優(yōu)惠。不能既希望信托設(shè)立和監(jiān)管環(huán)節(jié)便利，又能獲得稅優(yōu)。要想獲得稅優(yōu)，還應(yīng)符合財(cái)稅部門的標(biāo)準(zhǔn)，并受到嚴(yán)格監(jiān)管，充分披露信息，達(dá)成權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等。