李文海

摘要：文章結(jié)合烏海市烏達(dá)區(qū)土地利用現(xiàn)狀，論述烏達(dá)區(qū)耕地利用率和集約程度低、部分建設(shè)項(xiàng)目利用率不高、城市用地需求增長(zhǎng)快、城市規(guī)劃的系統(tǒng)性相對(duì)欠缺等土地利用存在的問題，提出了強(qiáng)化保障重點(diǎn)項(xiàng)目用地需求、以規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)從源頭上引導(dǎo)和規(guī)范用地需求、進(jìn)一步完善土地儲(chǔ)備制度、提高工業(yè)園區(qū)用地門檻、提高現(xiàn)有土地的容積率、因地制宜推進(jìn)土地置換、積極盤活存量用地等進(jìn)一步強(qiáng)化管理提高項(xiàng)目用地保障能力的建議。

關(guān)鍵詞：土地；項(xiàng)目用地；保障能力；建議

只有緊緊圍繞“服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障重點(diǎn)項(xiàng)目用地”為工作主線，按照“依法依規(guī)、盤活存量、節(jié)約集約、經(jīng)營土地、提高效能”20字方針，堅(jiān)持解放思想，深化改革創(chuàng)新，積極主動(dòng)服務(wù)，嚴(yán)格規(guī)范管理，才能著力進(jìn)一步強(qiáng)化管理提高項(xiàng)目用地保障能力，筆者似就這個(gè)問題作一探之。

1. 土地利用狀況

烏達(dá)區(qū)總面積206.68平方公里，行政轄區(qū)內(nèi)東部毗鄰黃河，屬黃河海勃灣水利樞紐工程淹沒范圍；南部為已建成的烏達(dá)工業(yè)園區(qū)，與阿盟緊緊接鄰；西部為神華國有大礦的礦權(quán)范圍；北部緊貼烏蘭布和沙漠，與阿盟接壤。在狹小的行政區(qū)域內(nèi)，除去礦山的礦權(quán)范圍58.35平方公里、庫區(qū)淹沒范圍56.62平方公里、建城區(qū)范圍22.74平方公里、工業(yè)園區(qū)31.14平方公里外，烏達(dá)區(qū)實(shí)際可使用土地面積37.93平方公里（其中耕地面積8.72平方公里），因此隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及人口的增長(zhǎng)，土地供需矛盾日益尖銳，成為制約我區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。如何破解用地瓶頸問題已成為當(dāng)?shù)貒敛块T首要研究的重要課題。

2. 土地利用問題剖析

2.1 部分建設(shè)項(xiàng)目利用率不高

一是烏達(dá)工業(yè)園區(qū)成立初期，由于缺乏較為系統(tǒng)的規(guī)劃以及在招商引資方面對(duì)投入強(qiáng)度、產(chǎn)出效益、開工進(jìn)度等方面設(shè)立的“準(zhǔn)入門檻”低，導(dǎo)致一部分老舊企業(yè)土地利用相對(duì)水平不高，部分重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)留土地面積較大。二是目前園區(qū)內(nèi)高載能、高污染、長(zhǎng)期停產(chǎn)的企業(yè)涉及37家、面積大約2平方公里，根據(jù)相關(guān)政策，這些企業(yè)屬于淘汰落后產(chǎn)能的范疇，土地利用率有待進(jìn)一步提高。三是受下行壓力的企業(yè)影響，烏達(dá)區(qū)部分新建、續(xù)建項(xiàng)目暫緩建設(shè)，導(dǎo)致部分企業(yè)項(xiàng)目用地短期內(nèi)閑置。目前，工業(yè)園區(qū)供而未用的土地涉及4家企業(yè)、約0.84平方公里。批而未供的土地面積約0.4平方公里，涉及5個(gè)工業(yè)項(xiàng)目。

2.2 城市用地需求增長(zhǎng)快

2010年～2015年，全區(qū)城市用地面積由9.8平方公里擴(kuò)大到11.4平方公里，城區(qū)范圍在擴(kuò)大的同時(shí)，城市公用設(shè)施、公共建筑建設(shè)規(guī)模也增大，城市資源優(yōu)勢(shì)不能集中體現(xiàn)，土地價(jià)格和利用效率得不到提高。例如，在房地產(chǎn)方面，烏達(dá)區(qū)批而未供的土地面積約0.67平方公里，直接影響了城市土地利用效率和單位土地面積產(chǎn)出率。

2.3 城市規(guī)劃的系統(tǒng)性相對(duì)欠缺

烏達(dá)區(qū)規(guī)劃系統(tǒng)性不夠，表現(xiàn)在城市布局分散，集聚度不夠，功能設(shè)置不合理，交通規(guī)劃相對(duì)滯后，綠化形式單一，缺乏層次感，基礎(chǔ)設(shè)施配套不足，地下空間利用率低等問題。

2.4 耕地利用率和集約程度低

一是烏達(dá)區(qū)耕地資源比較分散，耕地利用率和集約程度較低，導(dǎo)致居民和農(nóng)業(yè)企業(yè)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性不高。二是由于原屬烏達(dá)礦務(wù)局破產(chǎn)轉(zhuǎn)制，導(dǎo)致原礦務(wù)局土地權(quán)屬不清，土地界限不明，歷史遺留問題較多，土地情況較為復(fù)雜。

2.5 土地監(jiān)管機(jī)制不健全

一是土地供應(yīng)后的監(jiān)管不到位。只注重解決土地供應(yīng)，缺乏對(duì)土地需求的約束和指導(dǎo)。二是齊抓共管的責(zé)任機(jī)制尚未建立。土地批管用的責(zé)任界限不明確，投資率和產(chǎn)出率監(jiān)管不到位，各部門之間存在信息相互不通，企業(yè)用地情況、投資情況、稅收情況不明，導(dǎo)致監(jiān)管合力不夠。

3. 促進(jìn)發(fā)展保障用地的建議

3.1 強(qiáng)化保障重點(diǎn)項(xiàng)目用地需求，加大提升用地保障能力

對(duì)項(xiàng)目選址符合我區(qū)土地利用總體規(guī)劃，符合國家產(chǎn)業(yè)政策，供地政策、投資強(qiáng)度及效益產(chǎn)出達(dá)到規(guī)定要求的種類建設(shè)項(xiàng)目，積極做好申報(bào)占供和獨(dú)立選址用地計(jì)劃指標(biāo)爭(zhēng)取工作。深入研究、用好政策，根據(jù)上級(jí)文件精神，積極穩(wěn)妥地開展廢棄居民點(diǎn)、工礦廢棄地和土地復(fù)墾整理工作。積極做好廢棄居民點(diǎn)及工礦廢棄地調(diào)整利用工作，同時(shí)根據(jù)政策要求，加快編制土地整治專項(xiàng)規(guī)劃。對(duì)已獲批實(shí)施的項(xiàng)目加大土地整理力度做好相關(guān)服務(wù)工作。

3.2 以規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，從源頭上引導(dǎo)和規(guī)范用地需求

一是依托我區(qū)自然山水地貌，調(diào)整優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，加快人口及生產(chǎn)要素向環(huán)湖區(qū)域集聚，促進(jìn)產(chǎn)城融合。劃定礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)治理范圍和基本農(nóng)田保護(hù)紅線，遵循黃河西岸形成的自然岸線，著力構(gòu)建科學(xué)合理的城區(qū)、濱河西區(qū)、工業(yè)園區(qū)（物流園區(qū)）、農(nóng)業(yè)園區(qū)（涉農(nóng)園區(qū)）發(fā)展格局，統(tǒng)籌完善各功能分區(qū)的規(guī)劃定位，在規(guī)劃中充分體現(xiàn)節(jié)約集約用地思想，重點(diǎn)將生態(tài)、環(huán)保等理念落實(shí)在規(guī)劃中，實(shí)現(xiàn)綠色規(guī)劃。同時(shí)以“創(chuàng)城”為契機(jī)，全力做好生態(tài)建設(shè)和城區(qū)園林綠化的規(guī)劃布局，按照建設(shè)區(qū)域中心城區(qū)的發(fā)展定位，高起點(diǎn)編制完善主要街路、重點(diǎn)地段景觀等專項(xiàng)規(guī)劃設(shè)計(jì)，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)中央公園、城北公園等綠化景觀項(xiàng)目，全力打造宜居宜業(yè)型城區(qū)。二是完善農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。結(jié)合“十個(gè)全覆蓋”工程，立足我區(qū)土地自然資源優(yōu)勢(shì)，科學(xué)編制全區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)區(qū)發(fā)展整體規(guī)劃，堅(jiān)持把一三產(chǎn)業(yè)相融互促作為推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要內(nèi)容，積極培育發(fā)展高效特色農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)，有力推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化。三是要切實(shí)維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。堅(jiān)持建設(shè)用地必須在土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)范圍內(nèi)選址，減少對(duì)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整的行為，切實(shí)維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性。

3.3 加強(qiáng)政府對(duì)一級(jí)土地市場(chǎng)控制，進(jìn)一步完善土地儲(chǔ)備制度

引入市場(chǎng)機(jī)制，優(yōu)先儲(chǔ)備盤活閑置、空閑和低效土地，發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)作用。通過控制增量，挖潛存量，形成集約節(jié)約用地機(jī)制。

3.4 嚴(yán)格單獨(dú)供地，提高工業(yè)園區(qū)用地門檻

一是要求工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目向開發(fā)區(qū)集中，對(duì)投資額較小的建設(shè)項(xiàng)目，不再單獨(dú)供地，建議通過租賃存量廠房的形式獲得生產(chǎn)經(jīng)營場(chǎng)所，禁止建造單層廠房。鼓勵(lì)工業(yè)企業(yè)在符合城市總體規(guī)劃的前提下，利用現(xiàn)有廠區(qū)存量土地增資擴(kuò)建、改造或建造標(biāo)準(zhǔn)廠房出租。二是提高開發(fā)區(qū)用地"門檻"，建設(shè)項(xiàng)目在供地時(shí)，應(yīng)約定土地用途、容積率、投資強(qiáng)度和開發(fā)進(jìn)度等控制性要求，充分利用空閑用地，提高土地投資強(qiáng)度、容積率和建筑密度，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)集聚、布局集中，用地集約”的開發(fā)區(qū)新模式。三是強(qiáng)化項(xiàng)目（批后）動(dòng)態(tài)監(jiān)管。實(shí)行項(xiàng)目巡查制度、項(xiàng)目竣工用地復(fù)核驗(yàn)收制度和土地開發(fā)、利用開發(fā)通報(bào)制度，對(duì)項(xiàng)目用地建設(shè)進(jìn)行全程監(jiān)督。四是轉(zhuǎn)變招商引資觀念。從招商源頭入手，變“招商引資”為“挑商引資”，引進(jìn)占地少、技術(shù)含量高、污染少、附加值高的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目，以科技含量提高土地的投入產(chǎn)出率，實(shí)現(xiàn)土地資源利用效益最大化。

3.5 謀求內(nèi)涵發(fā)展，提高現(xiàn)有土地的容積率

采取“兩高兩嚴(yán)”辦法節(jié)約集約利用土地，“兩高”是提高容積率和建筑高度；“兩嚴(yán)”是嚴(yán)控建筑密度和嚴(yán)保綠化率。倡導(dǎo)建筑向高空發(fā)展，謀求內(nèi)涵發(fā)展，嚴(yán)格限制單層廠房，鼓勵(lì)支持建造多層、高層公寓、廠房。合理布局城市用地和人口的聚集程度，發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施所產(chǎn)生的規(guī)模效益，節(jié)約土地投入。

3.6 實(shí)施“騰籠換鳥”戰(zhàn)略，因地制宜推進(jìn)土地置換

促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，有效整合城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)。對(duì)部分占地較大且達(dá)不到投資強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)實(shí)施“騰籠換鳥”戰(zhàn)略，政府與企業(yè)共同招商引資，引進(jìn)有利于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的精細(xì)化工項(xiàng)目。對(duì)不符合產(chǎn)業(yè)政策及節(jié)能減排政策的企業(yè)，政府鼓勵(lì)幫助這類企業(yè)共同招商，引進(jìn)符合產(chǎn)業(yè)政策、節(jié)能減排、延鏈補(bǔ)鏈的精細(xì)化工項(xiàng)目。土地置換時(shí)調(diào)整用地結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)城市土地集約利用的重要手段，也是增加土地有效利用面積、提高土地集約利用程度的目的。今后工業(yè)園區(qū)招商引資中的應(yīng)從注重引進(jìn)數(shù)量轉(zhuǎn)到選擇精品項(xiàng)目、從注重廣泛吸納轉(zhuǎn)到重點(diǎn)打造產(chǎn)業(yè)鏈條、從注重政策優(yōu)惠轉(zhuǎn)到突出比較優(yōu)勢(shì)上來。特別是不能滿足于簡(jiǎn)單地將工業(yè)項(xiàng)目歸攏在一起，而應(yīng)當(dāng)設(shè)置適當(dāng)?shù)臏?zhǔn)入條件，并通過制定投資項(xiàng)目評(píng)審體系，對(duì)不同的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目設(shè)定不同的“門檻”，有選擇地引進(jìn)科技含量高、投資規(guī)模大、經(jīng)濟(jì)效益好、污染程度低的項(xiàng)目；逐步做到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地利用調(diào)整相結(jié)合，淘汰占地多、效益差的項(xiàng)目。

3.7 創(chuàng)新工作思路和方法，積極盤活存量用地

樹立節(jié)約用地的理念，進(jìn)一步調(diào)整建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)，推進(jìn)低效用地再開發(fā)和工礦廢棄地復(fù)墾。一是加大閑置土地處置力度。研究建立行之有效的閑置土地發(fā)現(xiàn)、處置和利用常態(tài)化管理機(jī)制，對(duì)停產(chǎn)企業(yè)、長(zhǎng)期未建項(xiàng)目，根據(jù)其停產(chǎn)時(shí)間或閑置時(shí)間，由稅務(wù)部門加收土地使用稅，鼓勵(lì)企業(yè)開發(fā)、利用閑置土地。二是加強(qiáng)低效用地“二次開發(fā)”。對(duì)園區(qū)早期引進(jìn)的能源消耗高、環(huán)境污染重、產(chǎn)業(yè)層次低、產(chǎn)出率低的土地積極探索協(xié)商收回、鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)、協(xié)議置換等方式進(jìn)行盤活。同時(shí)針對(duì)單體電石、鐵合金、球團(tuán)等小型企業(yè)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)和信息咨詢，鼓勵(lì)其利用現(xiàn)有廠區(qū)，通過兼并重組、合作引入、轉(zhuǎn)型升級(jí)等方式，使低效用地二次利用。三是建立工業(yè)項(xiàng)目用地地價(jià)調(diào)節(jié)機(jī)制。將用地地價(jià)與產(chǎn)業(yè)類型、用地規(guī)模、土地利用率、土地集約度相掛鉤，實(shí)行用地動(dòng)態(tài)管理。四是合理利用地下空間。建議用地單位利用自有土地建設(shè)地下空間作為地上建筑配套或附屬設(shè)施，充分利用地下空間從事經(jīng)營活動(dòng)、銷售。五是科學(xué)整治、復(fù)墾，重新利用深陷區(qū)、棚戶區(qū)土地。國土規(guī)劃等相關(guān)部門要提前做好深陷區(qū)、棚戶區(qū)土地利用總體規(guī)劃，待棚戶區(qū)居民全部搬出后，可在這一區(qū)域，規(guī)劃建設(shè)專業(yè)市場(chǎng)，用地緊張的壓力，提高土地節(jié)約集約利用水平。

參考文獻(xiàn)：

[1] 丁志平.芻議我國礦業(yè)城市生態(tài)文明建設(shè)[N].中國國土資源報(bào)，2010-03-28.

[2] 王恩富.大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)推進(jìn)礦業(yè)城市可持續(xù)發(fā)展[J].資源產(chǎn)業(yè)，2013（6）：45-47.

[3] 國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)管理辦法（試行）

[4] 丁大衛(wèi).把握生態(tài)城市建設(shè)的著力點(diǎn)[N].人民日?qǐng)?bào)，2012-03-31.

[5] 張金利.土地利用的思考[N].中國國土資源報(bào)報(bào)，2014-03-20.