孫志倩，何 珊，張瑾

（遼寧工程技術(shù)大學(xué)公共管理與法學(xué)院，遼寧阜新123000）

論資源型城市的環(huán)境行政執(zhí)法研究問(wèn)題

孫志倩，何 珊，張瑾

（遼寧工程技術(shù)大學(xué)公共管理與法學(xué)院，遼寧阜新123000）

東北三省是我國(guó)的老工業(yè)基地，又是我國(guó)重要的資源基地，一直以來(lái)為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。然而，在近些年來(lái)，由于當(dāng)?shù)刭Y源枯竭，與之相應(yīng)的資源型產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)萎縮，資源開(kāi)發(fā)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的矛盾開(kāi)始變得尖銳，且之前的資源利用低效和粗放有目共睹，城市環(huán)境污染嚴(yán)重。多年以來(lái)，我國(guó)發(fā)展中的資源環(huán)境問(wèn)題已成為我國(guó)全面建成小康社會(huì)最緊的約束、最矮的短板，成為很難繞過(guò)去的坎。

東北老工業(yè)基地；資源型城市轉(zhuǎn)型；行政執(zhí)法

一、選題背景、緣由

資源型城市轉(zhuǎn)型是一個(gè)非常現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，也是我國(guó)向生態(tài)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變中的一個(gè)重要問(wèn)題，之所以選擇這個(gè)為研究對(duì)象，主要是基于當(dāng)前環(huán)境的污染和破壞的現(xiàn)狀已經(jīng)成為威脅人類(lèi)生存和發(fā)展的重大社會(huì)問(wèn)題。我國(guó)政府在1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)做了履行《21世紀(jì)議程》的莊嚴(yán)承諾，在未來(lái)將可持續(xù)發(fā)展作為一個(gè)重大戰(zhàn)略。筆者選取東北老工業(yè)基地作為本文的主要研究對(duì)象，我國(guó)東北邊疆地區(qū)地理單元完整，自然資源豐富。東北在為祖國(guó)建設(shè)作著極大貢獻(xiàn)的同時(shí)，極大地透支自然資源，形成了一批資源枯竭型城市，同時(shí)，也產(chǎn)生了很多環(huán)境上的問(wèn)題。

二、環(huán)境資源型城市問(wèn)題

（一）環(huán)境問(wèn)題

我們以表格形式來(lái)看一下東北地區(qū)的水資源污染狀況。見(jiàn)表1:

表1 對(duì)松花江流域水污染的分析

表2 大慶原油產(chǎn)量與財(cái)政收入

1.地面坍塌問(wèn)題

據(jù)官方統(tǒng)計(jì)：每開(kāi)采萬(wàn)噸原煤，將造成2000平方米土地大面積的塌陷，塌陷區(qū)面積大概是煤層開(kāi)采面積的二倍，最大下沉值為煤層采出厚度的70%-80%。大量的煤礦開(kāi)采等已經(jīng)是東北地區(qū)形成了很多的塌陷區(qū)，極易出現(xiàn)山體滑坡、泥石流等災(zāi)害，對(duì)居民人身安全產(chǎn)生重大影響。

2.固體廢棄物堆放問(wèn)題

煤矸石和粉煤灰是在煤炭開(kāi)采過(guò)程中向外排放量最大的固體廢物，對(duì)生態(tài)資源環(huán)境造成巨大壓力。尤其是經(jīng)過(guò)暴曬、雨水沖刷等后，會(huì)變成很多粉末狀固體進(jìn)入水源、空氣等，造成第二輪污染。1996年，遼寧省環(huán)保局、遼寧省地礦廳等有關(guān)單位對(duì)全省9個(gè)礦種的34家大型國(guó)有礦山企業(yè)的抽樣調(diào)查證明，1994年礦石量9078萬(wàn)噸，共占用土地53093.4公頃，而生態(tài)破壞重建率才11.27%。

3.土壤污染問(wèn)題

中國(guó)土地資源十分匱乏，人均耕地只有1.43畝，不到世界人均耕地面積的40%，東北資源型城市的土地資源和全國(guó)的形式相同，甚至低于全國(guó)平均水平，屬于土地資源貧乏地區(qū)。但由于多年的采礦業(yè)，東北地區(qū)土壤破壞十分嚴(yán)重。

（二）城市經(jīng)濟(jì)問(wèn)題

1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，就業(yè)結(jié)構(gòu)單一固化

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、過(guò)度依賴(lài)資源產(chǎn)業(yè)是資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的通病，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡主要體現(xiàn)在城市第二產(chǎn)業(yè)獨(dú)大、第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理（資源產(chǎn)業(yè)絕對(duì)主導(dǎo)）、第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理（傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展緩慢）。

2.過(guò)度依賴(lài)資源

比如大慶這座城市，由于石油經(jīng)濟(jì)在經(jīng)濟(jì)中比重過(guò)大,導(dǎo)致了大慶市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)原油產(chǎn)量的過(guò)度依賴(lài)。據(jù)推算，大慶原油生產(chǎn)衰減將對(duì)其財(cái)政收入和工業(yè)產(chǎn)值產(chǎn)生巨大影響。見(jiàn)表2。

三、我國(guó)行政執(zhí)法中的不足和難處

（一）環(huán)境行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題

所謂環(huán)境行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，是指環(huán)境行政機(jī)關(guān)在實(shí)施環(huán)境法律法規(guī)的過(guò)程中遭遇的風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)大致來(lái)自三個(gè)方面：一是人身安全的風(fēng)險(xiǎn)；二是法律風(fēng)險(xiǎn)；三是政治風(fēng)險(xiǎn)。

首先是人身安全的風(fēng)險(xiǎn)，這主要體現(xiàn)在城管和警察身上，暴力抗法就是一些群眾或犯罪份子面對(duì)城管和警察的法行動(dòng)而采取的以暴力為方式的對(duì)抗措施。其次，便是法律風(fēng)險(xiǎn)，在執(zhí)法實(shí)踐中，我們執(zhí)法隊(duì)員仍然會(huì)有這樣或是那樣的迷惑，有的是法律的更改導(dǎo)致，有的則是目前對(duì)于一些行政行為的法律規(guī)定空白導(dǎo)致。再次，就是政治風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樾姓?zhí)法的失誤失策，被行政機(jī)關(guān)內(nèi)部問(wèn)責(zé)而葬送前途的風(fēng)險(xiǎn)。這三種風(fēng)險(xiǎn)使得行政執(zhí)法人員在面臨環(huán)境執(zhí)法時(shí)，會(huì)猶豫退縮、辦事效率低，這不利于對(duì)資源型城市環(huán)境轉(zhuǎn)型、環(huán)境保護(hù)的發(fā)展，也不利于老東北地區(qū)的轉(zhuǎn)型和振興。

（二）環(huán)境行政管理體制不足

我國(guó)的環(huán)境行政管理體制和其他發(fā)達(dá)國(guó)家有很大的不同，在功效上各有春秋。在這里，我們用日本為例，主要談一下我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境行政管理制度相比較有何不足。日本的環(huán)境執(zhí)法體制，全靠將環(huán)境執(zhí)法集中到一個(gè)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)環(huán)境管理的綜合性部門(mén)——環(huán)境省，統(tǒng)一監(jiān)督管理。特別強(qiáng)調(diào)政府長(zhǎng)官的職責(zé)，日本還出臺(tái)了很多專(zhuān)門(mén)治理環(huán)境的單行法規(guī)，政府帶頭對(duì)中小企業(yè)進(jìn)行資金等各方面的援助，減小企業(yè)家們的負(fù)擔(dān)。同時(shí)，利用對(duì)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的宣傳來(lái)提高人們的環(huán)保意識(shí)。再加上，司法和媒體的監(jiān)督，形成政府——企業(yè)——公眾的三元結(jié)構(gòu)，有效地提高了執(zhí)法的效果。通過(guò)比較日本的環(huán)境行政執(zhí)法，我國(guó)有以下不足之處:（1）管理體制的權(quán)力過(guò)于分散；（2）缺乏專(zhuān)業(yè)的環(huán)境咨詢(xún)部；（3）缺乏專(zhuān)業(yè)的環(huán)境咨詢(xún)。

（三）環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督體制的缺陷

我國(guó)在監(jiān)督方面，很顯然還有很大缺陷，比如缺乏對(duì)環(huán)境監(jiān)督不力的責(zé)任追究制度、各部門(mén)之間協(xié)調(diào)不力等。

四、完善

（一）降低環(huán)境行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

（1）要依法執(zhí)政。法律有明文規(guī)定的按法律，沒(méi)有明文規(guī)定時(shí)執(zhí)法人員一定要注意利益衡量，使各方的利益最大化，損失最小化。（2）柔性執(zhí)法和嚴(yán)格執(zhí)法相結(jié)合。多嘗試一下柔性執(zhí)法，通過(guò)指導(dǎo)、勸告、提醒、商談、倡導(dǎo)等方式，并且能給出具體的解決措施。

（二）完善環(huán)境執(zhí)政管理體制

（1）集中管理體制的權(quán)力和環(huán)保部門(mén)之間的責(zé)任?，F(xiàn)實(shí)中我國(guó)在部分地區(qū)也開(kāi)始實(shí)行環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)力的集中，如建立長(zhǎng)江水利管理委員會(huì)、滇池綜合管理部門(mén)來(lái)集中實(shí)施環(huán)境行政執(zhí)法，這些都發(fā)揮了很大的積極作用。但是，我國(guó)大部分地區(qū)還沒(méi)有這樣的集中管理，應(yīng)當(dāng)多效仿一下。（2）多建立環(huán)境協(xié)調(diào)、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。我國(guó)在進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的審批和許可時(shí)，也會(huì)聘請(qǐng)專(zhuān)家和學(xué)者來(lái)提供意見(jiàn)，但是，沒(méi)有建立咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，大都是臨時(shí)性的缺乏長(zhǎng)期性保障。所以，我國(guó)應(yīng)多建立一些環(huán)境協(xié)調(diào)、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。

（三）完善環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督體制

（1）以法律的形式明確監(jiān)督權(quán)利。通過(guò)修改完善現(xiàn)有法律、制定新法來(lái)明確規(guī)定我國(guó)的監(jiān)督制度。具體確定監(jiān)督的主體、監(jiān)督的方式以及之后的懲罰制度。（2）)成立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督訴訟問(wèn)題的機(jī)制。

關(guān)于資源型城市環(huán)境行政執(zhí)法問(wèn)題的研究是我們每個(gè)人都應(yīng)該密切關(guān)注的，筆者以我國(guó)東北地區(qū)為例，先是說(shuō)明了一下資源型城市所面臨的嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，后半部分則是在交代如何用行政執(zhí)法手段來(lái)改善這類(lèi)問(wèn)題，以期能對(duì)這些城市起到一定的幫助。

[1](美)卡爾·科恩.論民主[M].聶崇信，朱秀賢，譯.上海:商務(wù)印書(shū)館，1988.

[2]梁燕君.可借鑒的環(huán)保經(jīng)驗(yàn)[J].中外企業(yè)，2010（8）：39.

[3]白貴秀，高桂林.環(huán)境行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范問(wèn)題研究[J].廣西社會(huì)文化科學(xué)，2010（6）.

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