滕德永

清季戶部籌撥內(nèi)務(wù)府經(jīng)費(fèi)制度的形成與確立

滕德永

[內(nèi)容提要]咸豐朝始，內(nèi)務(wù)府經(jīng)費(fèi)不敷，由此開始不斷請撥戶部銀兩，這極大干擾了戶部財政的正常運(yùn)行。為此，戶部確立了籌撥內(nèi)務(wù)府銀兩制度。這一制度的確立并未能夠阻止內(nèi)務(wù)府的繼續(xù)請撥，且其數(shù)量不斷增大，并延續(xù)至清亡。戶部籌撥內(nèi)務(wù)府經(jīng)費(fèi)是為了減少其對國家財政的依賴，是對既有的財政政策的調(diào)適，其實(shí)質(zhì)仍是維護(hù)清代內(nèi)務(wù)府與外庫互相獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)制度。

清季 戶部 內(nèi)務(wù)府 籌撥 經(jīng)費(fèi)

清朝末年，由于入項(xiàng)不敷，內(nèi)務(wù)府大量借撥戶部銀兩。這對戶部財政造成極大危害。為了將這種負(fù)面作用降至最低，戶部多方籌措，并最終形成了為內(nèi)務(wù)府籌撥經(jīng)費(fèi)的制度。清季戶部籌撥的內(nèi)務(wù)府經(jīng)費(fèi)主要分為兩個部分，一是指撥的經(jīng)費(fèi)銀60萬兩，一是添撥的經(jīng)費(fèi)銀50萬兩。對于內(nèi)務(wù)府借撥戶部款項(xiàng)問題，學(xué)界已有研究①，但皆主要考察內(nèi)務(wù)府借撥對戶部產(chǎn)生的影響。其實(shí)，面對內(nèi)務(wù)府的請撥要求，戶部并未一味縱容，而是以內(nèi)務(wù)府、戶部互相獨(dú)立的精神予以限制，進(jìn)而形成了清季的戶部籌撥內(nèi)務(wù)府經(jīng)費(fèi)制度。筆者結(jié)合相關(guān)檔案、文書對戶部籌撥經(jīng)費(fèi)的指導(dǎo)思想問題進(jìn)行探討，不足之處，尚祈方家指正。

一、清季內(nèi)務(wù)府經(jīng)濟(jì)的困境及借撥戶銀

在清代，其財政分為兩個部分，即戶部統(tǒng)管的國家財政與內(nèi)務(wù)府負(fù)責(zé)的宮中財政。為了滿足皇室需要，清代帝王幾經(jīng)努力，逐步開拓出人參變價、放貸生息等諸多財源，為內(nèi)務(wù)府提供了充足的經(jīng)費(fèi)，但至咸豐朝時，這些財源遭遇沉重打擊，內(nèi)務(wù)府經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不敷。

太平天國運(yùn)動爆發(fā)后，為供應(yīng)軍需，咸豐皇帝發(fā)內(nèi)務(wù)府銀100萬兩支援廣西前線，甚至搜集大量宮中金質(zhì)器皿，共重27030兩，熔鑄金條8503塊②，以為經(jīng)費(fèi)。這直接導(dǎo)致清宮財務(wù)從年有節(jié)余變?yōu)槿氩环蟪?。此外，一些本?yīng)輸解內(nèi)務(wù)府的經(jīng)費(fèi)，亦常常被軍需等所截用。其中，內(nèi)務(wù)府所依賴的粵海關(guān)銀30萬兩，自道光三十年（1850）起即為戶部奏請，改撥河工、軍需等項(xiàng)③。而由于受太平天國戰(zhàn)爭影響，兩淮鹽政幾乎處于崩潰狀態(tài)。長蘆鹽政等款項(xiàng)亦長期拖欠，內(nèi)務(wù)府經(jīng)營的當(dāng)鋪、官房等產(chǎn)業(yè)亦遭遇困境。其中，自咸豐三年（1853）始其當(dāng)鋪收益已經(jīng)不足八厘。據(jù)管理當(dāng)鋪官員上奏咸豐皇帝，“本年取贖架上貨物亦復(fù)寥寥，不能多收當(dāng)物，是以所得利息仍屬不敷八厘之?dāng)?shù)”④。此后經(jīng)年“當(dāng)利較微，估衣虧本，少得利息”⑤。諸多因素共同作用之下，內(nèi)務(wù)府財政陷入困境，為此請求借撥戶部款項(xiàng)，可見太平天國運(yùn)動是其直接的動因。

對于借撥的具體時間，戶部認(rèn)為發(fā)端于咸豐七年（1857），并認(rèn)為該年內(nèi)務(wù)府借撥戶部款項(xiàng)為白銀8萬兩，票銀5萬兩⑥。其實(shí)，與內(nèi)務(wù)府借撥戶部款項(xiàng)的數(shù)額不符。咸豐七年（1857）正月十二日，內(nèi)務(wù)府以款項(xiàng)不敷，奏請借撥戶部票銀10萬兩⑦；九月十八日，內(nèi)務(wù)府再次奏請借撥戶部票銀10萬兩⑧，皆得到咸豐皇帝諭允。咸豐七年（1857）十月二十九日，內(nèi)務(wù)府再次奏請借撥戶部銀10萬兩，咸豐皇帝再次諭允⑨。此項(xiàng)借撥款項(xiàng)遠(yuǎn)超戶部所記。不僅如此，其起始年限應(yīng)該更早。咸豐三年（1853）十一月，內(nèi)務(wù)府已經(jīng)開始借撥戶部票銀⑩。此后，內(nèi)務(wù)府每年皆有借撥戶部款項(xiàng)。咸豐六年（1856），內(nèi)務(wù)府更是奏撥戶部票銀10萬，制錢50萬串?。

對于借撥問題，內(nèi)務(wù)府與咸豐皇帝皆以為權(quán)宜之計。問題在于，自此以后清王朝內(nèi)憂外患更為嚴(yán)重，而內(nèi)務(wù)府的既有財源遭遇沉重打擊，無力繼續(xù)為宮中提供經(jīng)濟(jì)支持，且在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，無論是戶部還是內(nèi)務(wù)府都未能尋求到更好的解決方式。在這種情況之下，內(nèi)務(wù)府解決經(jīng)費(fèi)不足的唯一辦法即是請求戶部撥款。在咸豐時期，內(nèi)務(wù)府請撥的戶部款項(xiàng)尚且不多。咸豐八年（1858），內(nèi)務(wù)府借撥戶部銀5萬兩，票銀10萬外，又奏請戶部每年撥銀30萬兩，每年分四季完交，得到咸豐皇帝的支持?。實(shí)際每季度只有4.5萬兩。咸豐九年（1859），內(nèi)務(wù)府借撥戶部銀18萬兩，錢票100萬?。咸豐十年（1860），內(nèi)務(wù)府借撥戶部錢票50萬?。咸豐十一年（1861），為辦理咸豐皇帝駕崩事宜，內(nèi)務(wù)府借撥戶部銀10余萬兩?。

內(nèi)務(wù)府的頻繁借撥令戶部十分困擾。道光年間，戶部財政已經(jīng)較為困難，戶部因?yàn)椤皣弥ЫI，曾由內(nèi)務(wù)府封存項(xiàng)下歷次奏撥過銀八百余萬兩”?。入咸豐朝，為了籌集鎮(zhèn)壓太平軍軍餉，戶部還向內(nèi)務(wù)府請撥銀兩。所以，當(dāng)內(nèi)務(wù)府財政遇到困難，反向其借撥款項(xiàng)之際，戶部的財政壓力倍增。咸豐三年（1853），為了減小壓力，戶部制訂了在京各衙門應(yīng)發(fā)實(shí)銀與銀票各半，及分別折給制錢、寶鈔，并酌減成數(shù)辦法，要求各機(jī)構(gòu)予以執(zhí)行?。此外，經(jīng)戶部奏請，咸豐皇帝還諭令將王公及文職三品、武職二品以上俸銀暫行停放。咸豐七年（1857），戶部奏請裁減部庫放款，以期節(jié)用，其中內(nèi)廷各工程及陵寢、壇廟皆有涉及?。

面對迭次請撥戶部款項(xiàng)，內(nèi)務(wù)府亦甚尷尬。為了減少阻力，其亦竭力縮減開支。咸豐三年（1853）九月，內(nèi)務(wù)府暫停發(fā)放官員紅白賞銀，其所屬三旗其他人等僅停發(fā)紅事賞銀，白事賞銀酌減兩成發(fā)放?。且自咸豐三年（1853）始，內(nèi)務(wù)府諸多款項(xiàng)實(shí)行銀鈔搭放。至咸豐八年（1858），內(nèi)務(wù)府“臣衙門發(fā)放各項(xiàng)錢糧，自咸豐三四年以來，屢次核減。有滿發(fā)實(shí)銀者，有銀錢各半者，銀放八折，錢三吊四吊者，有半銀半票半錢半鈔者。通共一年發(fā)項(xiàng)較之道光年間及咸豐初年，幾少一半”。即使如此，“無如費(fèi)用過繁，雖減之又減，通計一年銀錢發(fā)項(xiàng)仍在四十余萬之多”?。不得不開辟新的財源，如咸豐三年（1853），內(nèi)務(wù)府準(zhǔn)許實(shí)缺人員加捐職銜?。不過，其成效有限，終咸豐一朝，內(nèi)務(wù)府所辦捐輸不多。

進(jìn)入同治朝，內(nèi)務(wù)府需用款項(xiàng)激增。咸豐三年（1853）時，內(nèi)務(wù)府“截至年終需用銀四十余萬兩”?。咸豐八年（1858），內(nèi)務(wù)府每年經(jīng)費(fèi)需銀40余萬兩。咸豐九年（1859），內(nèi)務(wù)府亦稱包括圓明園在內(nèi)，其一年經(jīng)費(fèi)需銀39萬余兩，錢107萬余吊?。綜合而言，咸豐年間內(nèi)務(wù)府需銀不足50萬兩，但至同治年間，內(nèi)務(wù)府經(jīng)費(fèi)增長迅速。同治四年（1865），內(nèi)務(wù)府雖“實(shí)力撙節(jié)，亦需銀八九十萬兩”?。這其中既有物價因素，亦是慈禧等生活奢華、官員貪腐的結(jié)果。十年之間，內(nèi)務(wù)府經(jīng)費(fèi)增加了一倍，并且這種增長有愈演愈烈之勢。而當(dāng)時清政府開展洋務(wù)運(yùn)動，興建工廠，練兵自強(qiáng)，其支用甚巨，戶部經(jīng)費(fèi)極為緊張。在此情形之下，戶部必須對內(nèi)務(wù)府的借撥行為予以限制。

二、戶部籌撥內(nèi)務(wù)府經(jīng)費(fèi)的措施及實(shí)踐

同治四年（1865），就內(nèi)務(wù)府借撥款項(xiàng)問題，戶部會同內(nèi)務(wù)府大臣擬定了解決方案：每年撥銀30萬兩，以為內(nèi)務(wù)府經(jīng)費(fèi)。不過，由于內(nèi)務(wù)府經(jīng)費(fèi)出項(xiàng)甚多，僅僅30萬兩肯定不能足用，這必然導(dǎo)致新一輪的請撥戶部銀兩事件。同治五年（1866），在戶部添撥之外，內(nèi)務(wù)府又請撥戶部銀30萬兩。同治六年（1867），內(nèi)務(wù)府又請撥戶部銀120萬兩?。有鑒于此，戶部于同治六年（1867）再次籌撥銀30萬兩，以為內(nèi)務(wù)府支用。合計兩次戶部指撥銀兩，共計60萬兩。這一指撥數(shù)額維持到光緒十九年（1893）鑒于內(nèi)務(wù)府用項(xiàng)的持續(xù)增加，經(jīng)光緒皇帝諭允，戶部不得不再次增加指撥額度。在既有的60萬兩基礎(chǔ)之上，戶部每年又籌撥銀50萬兩。

在確定籌撥款項(xiàng)的額數(shù)時，戶部主要依據(jù)內(nèi)務(wù)府的入項(xiàng)與支出數(shù)額。同治初年，內(nèi)務(wù)府的進(jìn)項(xiàng)主要包括粵海關(guān)交進(jìn)銀30萬兩，長蘆、天津、皇莊租稅等20萬至30萬兩，若將籌撥款項(xiàng)計入，每年進(jìn)項(xiàng)約為110余萬兩。此時，內(nèi)務(wù)府每年出項(xiàng)約為90余萬兩。若以此計算，其款項(xiàng)足敷應(yīng)用。實(shí)際情況則與此相反，內(nèi)務(wù)府新的請撥不斷，且其數(shù)額亦不斷增加。至光緒十九年（1893），戶部不得不另外籌撥內(nèi)務(wù)府款項(xiàng)50萬兩，這亦是參考了內(nèi)務(wù)府此時的用款與進(jìn)款而擬定。

至于款項(xiàng)出自何處？戶部與內(nèi)務(wù)府將矛頭指向了拖欠內(nèi)務(wù)府費(fèi)用的各省關(guān)。自乾隆朝開始，各省關(guān)即成為內(nèi)務(wù)府重要的財源。其中兩淮、長蘆鹽政及一些稅關(guān)所占比例尤重。但自道光以來，鹽政與稅關(guān)所應(yīng)解內(nèi)務(wù)府款項(xiàng)，多有拖欠。至咸豐五年（1855），僅人參變價一項(xiàng)，兩淮等二十一處即欠銀80余萬兩?。但考慮到“各省欠款太巨，遽令批解，勢必不能，而借支部庫，又非長策”，所以，戶部決定“各直省關(guān)差，凡歷年欠款數(shù)在百萬以外者，或解五萬，或解八萬；數(shù)在十萬以外者，或解五千，或解八千；數(shù)在一二萬者，或解一半，或掃數(shù)全解。至現(xiàn)年解款，除粵海關(guān)公用銀三十萬兩仍盡數(shù)報解不準(zhǔn)蒂欠外，其余數(shù)在二三十萬者，或解三成，或解四成；數(shù)在二三萬者，或解五成，或解六成；數(shù)在二三千者，或解一半，或掃數(shù)全解”。以此為基礎(chǔ)，戶部又規(guī)定了各省關(guān)次年應(yīng)解內(nèi)務(wù)府款項(xiàng)額數(shù)。其中，兩淮鹽課銀3萬兩，兩浙鹽課銀3萬兩，山東鹽課銀3萬兩，廣東鹽課銀3萬兩，江海關(guān)洋稅銀3萬兩，閩海關(guān)洋稅銀3萬兩，浙海寧波口洋稅銀3萬兩，江漢關(guān)洋稅銀3萬兩，臨清關(guān)稅銀3萬兩，福建茶稅銀3萬兩，共銀30萬兩。至于具體的解銀辦法，戶部責(zé)令各省督撫、鹽政、監(jiān)督等人于來年開印后，陸續(xù)解交內(nèi)務(wù)府。在起解之前，先將日期咨報戶部。解銀有嚴(yán)格的時間限制，“限六月前解到一半，十二月掃數(shù)解清。如敢稽延拖欠，即著戶部照貽誤京餉處分，指名嚴(yán)參?！?

從此次戶部指撥經(jīng)費(fèi)的省關(guān)得知，戶部并未嚴(yán)格按照最初的設(shè)想僅令各拖欠內(nèi)務(wù)府銀兩的省關(guān)承擔(dān)這一任務(wù)，一些海關(guān)及茶稅亦被納入其中。這應(yīng)該是充分考慮到各省關(guān)的稅收的收支狀況，進(jìn)而做出的調(diào)整，進(jìn)而為內(nèi)務(wù)府經(jīng)費(fèi)提供保障。戶部指撥對象的確定，一般在每年的10月份以后。其確定的依據(jù)，主要是根據(jù)該省關(guān)提供的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。在戶部方案制定之初，對此即有明確要求。戶部令各相關(guān)省關(guān)詳查其收入狀況，于三個月內(nèi)詳細(xì)奏明，以確定“現(xiàn)年能解若干，每年帶解欠款若干”，“如逾限不覆，即著該部嚴(yán)參”?。

戶部的指撥對象時有變動。同治五年（1866），戶部的指撥對象只有10處，而同治七年（1868），則有13處，且取消了同治五年（1866）時的山東鹽政與臨清關(guān)，增換了湖北鹽厘、四川按糧津貼銀、河南驛站存剩銀、太平關(guān)常稅銀及淮安關(guān)常稅銀等。至同治八年（1869），則又將河南驛站更換為九江關(guān)。至同治九年（1870），戶部指撥的對象更是縮減為7處。不僅如此，其各處的解銀數(shù)量，亦不時發(fā)生變化。在籌撥之初，幾乎是由各承擔(dān)省關(guān)平均分?jǐn)?，至同治七年?868）以后，則視其經(jīng)濟(jì)實(shí)力，其承擔(dān)額數(shù)各有等差。而在光緒十三年（1887）以后，其指撥的對象基本固定。具體情況詳見下表。

清季戶部指撥內(nèi)務(wù)府經(jīng)費(fèi)來源表?

光緒十三年至十五年12萬　5萬5萬5萬　5萬3萬　15萬光緒十六年至三十一年5萬5萬　5萬10萬常稅10萬洋稅5萬10萬15萬

相較于指撥款項(xiàng)，戶部的另籌內(nèi)務(wù)府銀50萬兩，其對象幾乎涉及所有省份，包括山東、山西、河南、陜西、江蘇、江西、浙江、福建、湖北、湖南、廣東、安徽、四川等13個省，還包括浙海關(guān)、蕪湖關(guān)、宜昌關(guān)、津海關(guān)、粵海關(guān)、閩海關(guān)、鎮(zhèn)江關(guān)、山海關(guān)等，以及長蘆鹽課、兩淮鹽課、兩浙鹽課、山東鹽課及河?xùn)|新加鹽引銀等。而且，這些交銀的地方都較為固定，其所交銀兩數(shù)目亦較小。一般多為2萬兩，最少1萬兩，最多不過6萬兩?。這是因?yàn)榇隧?xiàng)銀兩主要來自各省關(guān)解京各餉之外，數(shù)目有限。

戶部指撥之后，各省關(guān)并不能按時解銀，而是經(jīng)常拖欠。同治七年（1868）六月，內(nèi)務(wù)府僅收到各省關(guān)解交銀5.5萬兩?。此后，欠解成為了常態(tài)。至同治八年（1869）夏，廣東、浙海、兩淮、湖北等處應(yīng)解鹽課等項(xiàng)，方始交訖，而河南應(yīng)解驛站存剩銀僅交1萬兩，尚欠3萬兩?！氨灸晏頁茔y六十萬兩內(nèi)，除福建茶稅、閩海常稅均已交清外，其余各處有按限交納一半者，有于六月始行報解者，并有交納不及一半者，前后參差不齊”?。至該年十一月份，九江關(guān)常、洋稅銀五萬兩，未解分毫。至光緒六年（1880）二月，兩淮與九江關(guān)尚欠交光緒五年應(yīng)解內(nèi)務(wù)府銀6萬兩?，且這種情況有愈演愈烈之勢。光緒二十二年（1896）八月，戶部指撥、添撥內(nèi)務(wù)府經(jīng)費(fèi)銀110萬兩，而各省僅交到銀48萬兩，其中尚有12萬兩為戶部扣墊膳房銀，故內(nèi)務(wù)府實(shí)際收銀36萬?。至光緒二十九年（1903）終，各省關(guān)尚欠二十七年以來應(yīng)解各款50余萬兩，其中太平關(guān)尚欠二十八年銀2萬兩，九江關(guān)欠二十六至二十八年銀11.5萬兩，浙海關(guān)欠交二十六年至二十八年銀5萬兩，長蘆鹽政欠交二十七年、二十八年各1萬兩?。至光緒三十四年（1908）終，各關(guān)新欠銀39萬余兩?。

對于各省關(guān)的拖欠，戶部亦無良策。這是因?yàn)榍逋醭瘍?nèi)外患頻仍，舉國經(jīng)濟(jì)蕭條，各地稅收有限，但各地方用款甚殷。其中，舉辦洋務(wù)，鎮(zhèn)壓革命，抵御外侮等等皆不可緩。更為重要的是，這些稅收需要日積月累，而用款則較為集中。這對經(jīng)濟(jì)極為艱難的地方本為不易。對此，戶部亦知之甚細(xì)，故對于各省關(guān)的拖欠亦未深究。

鑒于內(nèi)務(wù)府用款急切，戶部亦不得不對既有的籌撥政策做出調(diào)整。籌撥初期，戶部規(guī)定各省關(guān)分限解銀，上下半年各一次，兩次解清。這一制度執(zhí)行了相當(dāng)長的一段時間，至光緒中后期，已經(jīng)不能滿足內(nèi)務(wù)府需要。為此，內(nèi)務(wù)府迭次請奏，令各省關(guān)先期批解部分銀兩，以應(yīng)急需，其余部分分批緩解。由此，戶部打破了兩次解款限定，允許各省關(guān)分批解交銀兩。其解運(yùn)次數(shù)逐步增多，至光宣之際，有的關(guān)差將款項(xiàng)分解至五六次。

面對各省關(guān)的拖欠，內(nèi)務(wù)府更是毫無辦法。因?yàn)閮?nèi)務(wù)府并不能直接指令地方官員解交欠項(xiàng)，他們只能奏請皇帝，諭令戶部，進(jìn)行催繳。顯而易見，這種行為并無足夠的威懾力以改變現(xiàn)狀。對此，內(nèi)務(wù)府亦十分清楚。光緒九年（1883），各省關(guān)對“臣衙門的屢次咨催、奏催，均置若罔聞”，其原因在于“臣衙門本非執(zhí)掌財賦之處，即使再行嚴(yán)催，亦屬無濟(jì)于事”?。最為直接的辦法，內(nèi)務(wù)府以經(jīng)費(fèi)不足，再次奏請借撥戶部款項(xiàng)。同治七年（1868），除戶部添撥的60萬外，內(nèi)務(wù)府又借戶部銀140萬?。同治十年（1871），為籌辦同治大婚等事宜，內(nèi)務(wù)府又借撥戶部銀110萬兩?。至光緒時期，為籌辦慈禧太后六旬萬壽慶典，內(nèi)務(wù)府借撥戶部銀多達(dá)280余萬兩。

為了應(yīng)對各省關(guān)的欠解問題，又產(chǎn)生了戶部墊款。由于各省關(guān)不能及時解款，內(nèi)務(wù)府的各項(xiàng)差使受到嚴(yán)重影響。在這種情況之下，內(nèi)務(wù)府催征不力，又擔(dān)憂各地方紛紛效尤，以致進(jìn)一步影響內(nèi)務(wù)府用項(xiàng)。為此，內(nèi)務(wù)府奏請其所需款項(xiàng)，部分先由戶部墊付，待各省關(guān)解到銀兩后再為償還。其實(shí)，這種方案早在同治四年（1865）已經(jīng)出現(xiàn)，但并不經(jīng)常使用，至光緒九年（1883），內(nèi)務(wù)府又重?fù)炫f章，以為利用，并得到了清帝的支持?。此后，戶部墊款成為內(nèi)務(wù)府解決各省欠解銀兩的重要舉措，更為重要的是，內(nèi)務(wù)府更是以戶部墊款為名目，預(yù)支款項(xiàng)。光緒二十三年（1897），戶部墊款13萬兩，以為內(nèi)廷膳房應(yīng)用，此項(xiàng)銀兩由戶部在其光緒二十四年（1898）另籌內(nèi)務(wù)府50萬兩中扣還?。這一制度延用至清亡。

僅僅依靠戶部籌撥、借撥款項(xiàng)，并不能滿足內(nèi)務(wù)府的需要。同治年間，戶部為內(nèi)務(wù)府籌撥銀60萬兩，而同治七年（1868）以后，內(nèi)務(wù)府每年經(jīng)費(fèi)銀多在130萬兩以上，尤其是同治七年（1868）更是達(dá)到了200萬兩之多?。光緒年間，尤其是光緒十九年（1893）以后，戶部為內(nèi)務(wù)府籌撥各款銀共計110萬兩，而此時內(nèi)務(wù)府需款多達(dá)140萬至150萬兩?，有時甚至多達(dá)190萬兩之多?。在此情形之下，戶部亦力有未逮。內(nèi)務(wù)府則另辟蹊徑，開始向京中銀號借貸。據(jù)筆者考證，至遲在光緒十九年（1893），內(nèi)務(wù)府已經(jīng)有借貸行為。光緒二十三年（1897），其借貸的數(shù)目多達(dá)174余萬兩?。

三、戶部籌撥款項(xiàng)的效果

戶部制定籌撥制度的初衷，是為了限制內(nèi)務(wù)府的借撥，以實(shí)現(xiàn)戶部財政與內(nèi)務(wù)府財政的互不干涉。實(shí)際情況則證明了這一制度的失敗，產(chǎn)生了極為嚴(yán)重的后果。

其一，進(jìn)一步刺激了內(nèi)務(wù)府借撥戶部款項(xiàng)的欲望。戶部在制定籌撥內(nèi)務(wù)府款項(xiàng)時，充分考察了內(nèi)務(wù)府的收支狀況，進(jìn)而確定了其籌撥數(shù)額。但在得到戶部撥款的情況下，內(nèi)務(wù)府仍然不斷請撥戶部款項(xiàng)。當(dāng)然，物價上漲導(dǎo)致內(nèi)務(wù)府經(jīng)費(fèi)的增加是其因素之一，但內(nèi)務(wù)府逐漸將各種款項(xiàng)納入請撥的范疇則使得所需款項(xiàng)激增。在同治以前，修理東陵、隆福寺、天壇、齋宮、太廟等工程?，以及造辦處所需工料銀等，內(nèi)務(wù)府皆有專辦銀兩，尤其是造辦處還有獨(dú)立的銀庫，同治六年（1867）以后，這些款項(xiàng)則逐步轉(zhuǎn)嫁至戶部。不僅如此，每逢元旦、冬至及皇太后萬壽節(jié)，戶部還要籌銀30萬兩，以為內(nèi)用。而皇帝大婚、巡幸、王公分府等亦皆由戶部籌備。更為重要的是，慈禧太后攫取了清王朝的最高統(tǒng)治權(quán)，她生活奢侈，大肆鋪張，更增加了宮中的用項(xiàng)，令戶部的壓力倍增。自咸豐七年（1857）起至光緒九年（1883），陸續(xù)由戶部撥給銀1138.4萬余兩，錢175萬串；借撥銀948.5萬兩，內(nèi)務(wù)府僅歸還銀27萬兩；籌撥銀115.9萬余兩，交進(jìn)銀74萬兩；自同治四年（1865）起至六年（1867），每年添撥經(jīng)費(fèi)銀30萬兩，計三年，共90萬兩。自同治七年（1868）起于添撥經(jīng)費(fèi)銀30萬兩外，再添撥銀30萬兩，共計每年撥銀60萬兩。至光緒八年（1882），共15年，銀900萬兩；光緒九年（1883）奏撥兩江總督、福州將軍、粵海關(guān)各處籌撥銀8萬兩，共撥銀24萬兩。以上通共籌撥、借撥、添撥、交進(jìn)，除歸還外，實(shí)共銀2125.4萬余兩，錢票175萬串?。

其二，嚴(yán)重干擾了戶部財務(wù)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。近代以來，清政府的財政收入，除了原有的舊稅（即田賦與雜賦）之外，又增加了新的稅種，諸如海關(guān)稅、厘金，封建官營郵電、電報、鐵路、航船等收入，且在清政府的財政收入體系中所占份額日重。尤其至光緒末年，清政府的收入更是突破億元。但與此同時，中央與各地方財政支出迅速增加，以致戶部經(jīng)費(fèi)非常緊張。內(nèi)務(wù)府的迭次請求撥款令戶部的窘境雪上加霜，為國家的財政帶來極大困難。尤其是內(nèi)務(wù)府的請撥無視戶部的困難，不分時間，隨時奏請撥款。而對內(nèi)務(wù)府的奏請，慈禧太后幾乎有求必應(yīng)。同治末年，滇、隴、新疆用兵，所需軍餉甚多，以致戶部“有款可稽者，大抵早經(jīng)指撥”，但內(nèi)務(wù)府仍奏請撥端午經(jīng)費(fèi)。為了籌辦同治皇帝大婚，至同治十一年（1872）四月，前后共用銀近千萬兩，其中戶部直接撥款內(nèi)務(wù)府450余萬兩?，但仍有不足，內(nèi)務(wù)府再次請撥180萬兩。由于內(nèi)務(wù)府“動撥頻仍”，至同治十三年（1874）三月，戶部僅存銀21萬兩，且此項(xiàng)銀兩為京師旗綠各營兵丁餉銀，他們“計數(shù)十萬之眾，兵丁眷口當(dāng)不下百數(shù)萬人，自餉糈折成減放，閱二十年之久，苦累已極”。戶部以若不能按時發(fā)放，“不特失養(yǎng)兵拱衛(wèi)之意，且恐啟伏莽覬覦之心”?為由，請求內(nèi)務(wù)府裁減用項(xiàng)。

內(nèi)務(wù)府借撥頻繁，且數(shù)額巨大的原因較多，其中，內(nèi)務(wù)府用項(xiàng)的激增是最為直接的因素。嘉慶二十五年（1820），內(nèi)務(wù)府統(tǒng)計每年用項(xiàng)需銀70余萬兩?。至道光二十九年（1849），內(nèi)務(wù)府每年支出銀70萬至80萬兩。入咸豐朝后，咸豐皇帝極力撙節(jié)，內(nèi)務(wù)府每年用項(xiàng)僅需40余萬兩。而同治以后，內(nèi)務(wù)府每年用銀不斷增加，至光緒朝，其每年所需費(fèi)用多達(dá)140多萬兩。此外，慈禧太后尚且不顧國力，修建頤和園、三海工程、隆辦萬壽盛典。與此同時，內(nèi)務(wù)府官員人等亦尋機(jī)大肆侵貪。為了籌辦慈禧七旬萬壽，升平署僅置辦切末道具即估銀58萬余兩，而經(jīng)內(nèi)務(wù)府核減后亦需銀40余萬兩。這種內(nèi)務(wù)府核減用項(xiàng)銀兩的事情幾乎形成定例，以制造出內(nèi)務(wù)府撙節(jié)的假象。

皇權(quán)至上是內(nèi)務(wù)府借撥無度的根本原因。在清代，中國的封建制度發(fā)展至頂峰，皇權(quán)高度集中。在這種體制之下，皇權(quán)至高無上。因此，在財政困乏之際，內(nèi)務(wù)府迭次請撥戶部款項(xiàng)，而戶部則無力制止，只能百般籌措，以滿足其需要。但戶部的籌撥經(jīng)費(fèi)制度亦非毫無效果，它亦曾發(fā)揮了一定的作用。正是由于這一制度的制定，使得戶部在駁斥內(nèi)務(wù)府的借撥時有了充足的依據(jù)。同治十二年（1873），鑒于內(nèi)務(wù)府在戶部籌撥款項(xiàng)之外，又多次請撥戶部款項(xiàng)，戶部詳述其財政之困難，并內(nèi)務(wù)府借撥之頻繁，奏請“飭令內(nèi)務(wù)府嗣后不得借撥部庫銀兩”。戶部也確實(shí)成功抵制了部分內(nèi)務(wù)府請撥的款項(xiàng)。同治十二年（1873），內(nèi)務(wù)府請撥戶部銀30萬兩，以為造辦處之用。戶部以既撥銀60萬兩，其“造辦處經(jīng)費(fèi)臣部向不與聞”為由，奏請仍照舊章辦理，并得到清帝認(rèn)同。同治十三年（1874），內(nèi)務(wù)府請撥戶部款項(xiàng)，而戶部無款可撥。為此，內(nèi)務(wù)府請撥四成洋稅銀，但此項(xiàng)銀兩乃經(jīng)軍機(jī)大臣奏準(zhǔn)：專為八旗兵餉及神機(jī)營經(jīng)費(fèi)，非有緊要軍需，不得動用。經(jīng)戶部駁議，內(nèi)務(wù)府借撥之議乃罷，一定限度地維護(hù)了戶部乃至整個國家的利益。

四、戶部籌撥經(jīng)費(fèi)的指導(dǎo)思想

戶部籌撥內(nèi)務(wù)府經(jīng)費(fèi)的核心思想，即是旨在通過為其創(chuàng)造一個較為穩(wěn)定的財源，以取代既有的、趨于沒落的財源，進(jìn)而為內(nèi)務(wù)府提供較為充足的經(jīng)費(fèi)，以維護(hù)內(nèi)務(wù)府所掌管的皇室財政與戶部所統(tǒng)管的國家財政之間的相互獨(dú)立。

清代檔案記載：“國家定制，既設(shè)戶部，籌備軍國之度，復(fù)設(shè)內(nèi)務(wù)府，辦理內(nèi)廷之供應(yīng)。原以示內(nèi)務(wù)府外庫各有職掌，不相牽混之意。”其中闡述的即是內(nèi)務(wù)府與戶部財政相互獨(dú)立的精神。

清代內(nèi)務(wù)府與戶部財政獨(dú)立的思想起源較早?；侍珮O時期，內(nèi)務(wù)府剛剛建立，其用項(xiàng)無多，經(jīng)費(fèi)主要來自統(tǒng)領(lǐng)各旗的收入。入關(guān)之初，宮中進(jìn)項(xiàng)有限，對戶部有較強(qiáng)依賴?！胺步憬獾桨资於撁祝捅編焓?。內(nèi)務(wù)府及各衙門，并寺廟等處應(yīng)用黃白蠟，各項(xiàng)香料蔴油，戶部查給本庫辦造?！表樦纹吣辏?650），清政府又規(guī)定，凡屬內(nèi)庫錢糧俱歸并戶部管理，這種狀態(tài)持續(xù)較長一段時間?？滴醵哪辏?685），內(nèi)務(wù)府會同戶部奏稱：“嗣后各省送來之三線布、生絲、熟銅、生銅、錫、喜喇茶、散茶、礬、沉香、棉料榜紙、京川連紙等物，現(xiàn)在庫中者，內(nèi)司若用，需用數(shù)目按總管內(nèi)務(wù)府行文，由戶部照數(shù)交付該司，年末由該司將已領(lǐng)錢糧及用過數(shù)目詳核具奏?！钡钥滴趸实劾^位后，亦逐步加強(qiáng)了內(nèi)務(wù)府的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性。為了增加內(nèi)務(wù)府收入，康熙皇帝不僅開始進(jìn)行人參變價，還向鹽商放貸，收取利息，而且還組建官房租庫，以租售京中的內(nèi)務(wù)府房產(chǎn)。至雍正時期，內(nèi)務(wù)府的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性進(jìn)一步加強(qiáng)。雍正元年（1723），清政府將原屬戶部管轄之金、珠等項(xiàng)改隸內(nèi)務(wù)府。另外，此時不僅向內(nèi)務(wù)府解交盈余的稅關(guān)增多，而且內(nèi)務(wù)府開始在京中開設(shè)當(dāng)鋪等，以為謀利。進(jìn)入乾隆朝，內(nèi)務(wù)府各項(xiàng)財源趨于穩(wěn)定，且其入項(xiàng)頗豐，不僅滿足了宮中需要，還有大量節(jié)余。由此，內(nèi)務(wù)府經(jīng)濟(jì)脫離了對戶部的依賴，實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立。更為重要的是，這種內(nèi)務(wù)府、戶部經(jīng)濟(jì)獨(dú)立的思想逐步深入人心。由此，戶部與內(nèi)務(wù)府財源有了區(qū)分。其中“各省地丁錢糧關(guān)稅鹽課正項(xiàng)皆輸之戶部，而各關(guān)額外盈余解交內(nèi)務(wù)府”。此外，內(nèi)務(wù)府的財源還有皇莊收入、物品變價、當(dāng)鋪經(jīng)營等。故而，“戶部用部庫之錢糧，內(nèi)務(wù)府動內(nèi)務(wù)府之進(jìn)款”，“不相牽混，此列圣定制良法美意存其中也”。

所以，清季內(nèi)務(wù)府財政遭遇困境，不斷請撥戶部經(jīng)費(fèi)時，戶部即要給予限制，其理由是“內(nèi)務(wù)府外庫，定制攸分，各宜量入為出，不可牽混，以示限制而清界限”。其核心思想即是內(nèi)務(wù)府與戶部財政的相互獨(dú)立之精神。而在戶部確定指撥經(jīng)費(fèi)之后，內(nèi)務(wù)府仍以種種理由請撥經(jīng)費(fèi)。戶部認(rèn)為其根本原因在于“總由內(nèi)務(wù)府外庫職掌不明”，這“不特有礙于財賦出入之常經(jīng)，實(shí)深關(guān)乎國家安危之大局”。為此，戶部要“內(nèi)務(wù)府于本分進(jìn)款，力求整頓實(shí)用，實(shí)銷于戶部，每年所撥銀六十萬兩，每節(jié)所進(jìn)銀共三十萬兩之外，不得另創(chuàng)新方，致虧庫儲而誤全局”。對此，清代皇帝亦三令五申，要求內(nèi)務(wù)府量入為出，不得隨意請撥戶部款項(xiàng)。

至于為內(nèi)務(wù)府籌撥經(jīng)費(fèi)，貫穿其中的亦是這種財政互相獨(dú)立的思想。其指撥的目的在于“庶內(nèi)務(wù)府自用自款，不致再行借撥部庫錢糧”，進(jìn)而限制內(nèi)務(wù)府的請撥。當(dāng)不能滿足其請撥之時，戶部企圖通過追加指撥款項(xiàng)的額度，以為限制，這才有了同治六年（1867）及光緒十九年（1893）戶部兩次增補(bǔ)籌撥款項(xiàng)。問題在于內(nèi)務(wù)府開支的飛速增長及各種臨時款項(xiàng)，至光緒末年，其費(fèi)用更是多達(dá)近300萬兩。在這種情況之下，戶部對內(nèi)務(wù)府的借撥只能疲于應(yīng)付，這與其籌撥初衷漸行漸遠(yuǎn)。

結(jié) 語

清季戶部籌撥內(nèi)務(wù)府款項(xiàng)是當(dāng)時內(nèi)外形勢急劇變化的結(jié)果。在此情形之下，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了新的調(diào)整，使得既有的內(nèi)務(wù)府財政來源遭受嚴(yán)重打擊。然而，此時內(nèi)務(wù)府各衙門的支出不但未有縮減，反而迅速增加。由此，其頻繁的請撥戶部經(jīng)費(fèi)也極大地增加了國家財政的壓力。

面對內(nèi)務(wù)府的請撥要求，戶部無力拒絕，這既是皇權(quán)至高無上的結(jié)果，也是封建制度的內(nèi)在要求。但戶部亦必須維護(hù)國家財力，以保證國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而維護(hù)封建制度。由此，戶部必須對既有的制度做出調(diào)整，力求既能保護(hù)國家財政少受侵害，又能為內(nèi)務(wù)府提供必要的經(jīng)濟(jì)援助。這是清季戶部籌撥內(nèi)務(wù)府款項(xiàng)的主旨所在。由此，戶部確立了籌撥內(nèi)務(wù)府經(jīng)費(fèi)的核心思想，即是旨在通過為其創(chuàng)造一個較為穩(wěn)定的財源，以取代既有的、趨于沒落的財源，進(jìn)而為內(nèi)務(wù)府提供較為充足的經(jīng)費(fèi)，以維護(hù)內(nèi)務(wù)府所掌管的皇室財政與戶部所統(tǒng)管的國家財政之間的相互獨(dú)立。

總之，在舉國經(jīng)濟(jì)困難之際，戶部力圖對內(nèi)務(wù)府財政進(jìn)行限制，以維持其財政獨(dú)立性，由此產(chǎn)生了這種籌撥內(nèi)務(wù)府經(jīng)費(fèi)制度。這是對既有的內(nèi)務(wù)府、戶部互相獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)制度的一種調(diào)適，在一定程度上緩解了內(nèi)務(wù)府的經(jīng)濟(jì)困境，又盡可能地維護(hù)了國家利益，但在皇權(quán)至上的封建社會，其國體決定了其效能的低下性。

[注 釋]

① 申學(xué)鋒：《晚清戶部與內(nèi)務(wù)府財政關(guān)系探微》，《清史研究》2003年第3期，《晚清稅關(guān)與內(nèi)務(wù)府財政關(guān)系管窺》，《暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2013年第1期。在一些研究清季財政問題的著作中，對此問題亦多有涉及。

② 故宮博物院明清檔案部編：《清代檔案史料叢編》（第一輯），北京：中華書局，1978年，第1頁、第27頁。

③ 中國第一歷史檔案館：《咸豐三年十月十一日總管內(nèi)務(wù)府奏為左右兩翼等處所收銀兩盡征解等事折》，奏銷檔659-017。

④ 中國第一歷史檔案館：《咸豐三年十二月二十六日總管內(nèi)務(wù)府(都虞司)奏為各官當(dāng)所得利錢易銀交納事》，奏案05-0774-029。

⑤ 中國第一歷史檔案館：《咸豐五年十二月二十六日總管內(nèi)務(wù)府(都虞司)奏為各官當(dāng)新得利錢交納事》，奏案05-0785-063。

⑦ 中國第一歷史檔案館：《咸豐七年正月十二日總管內(nèi)務(wù)府奏為由戶部撥給銀庫銀票以備搭放事折》，奏銷檔672-013。

⑧ 中國第一歷史檔案館：《咸豐七年九月十八日總管內(nèi)務(wù)府奏為銀庫由戶部撥給銀票以備搭放事折》，奏銷檔674-063。

⑨ 中國第一歷史檔案館：《咸豐七年十月二十九日總管內(nèi)務(wù)府奏為內(nèi)庭需用孔亟由戶部撥借銀兩事折》，奏銷檔674-107。

⑩ 中國第一歷史檔案館：《咸豐三年十二月十三日總管內(nèi)務(wù)府奏為請飭交戶部撥給銀鈔大錢以備各項(xiàng)領(lǐng)用事》，奏案05-0773-063。是年內(nèi)務(wù)府借撥戶部票銀10萬兩，大錢2萬串。

? 中國第一歷史檔案館：《咸豐六年十二月十四日奏為請由戶部撥借制錢五十萬串以濟(jì)急需事折》，奏銷檔671-100。

? 中國第一歷史檔案館：《咸豐八年七月二十三日總管內(nèi)務(wù)府奏為內(nèi)庭急需銀錢飭戶部先行措撥等事折》，奏銷檔678-041。

? 中國第一歷史檔案館：《咸豐九年四月二十七日總管內(nèi)務(wù)府奏為暫由戶部撥給內(nèi)廷急需銀錢事折》，奏銷檔681-033。

? 中國第一歷史檔案館：《咸豐十年十一月十五日總管內(nèi)務(wù)府奏請飭部撥借錢文以備要需事折》，奏銷檔686-068。

? 中國第一歷史檔案館：《咸豐十一年九月二十日總管內(nèi)務(wù)府奏為請由行在戶部熱河道庫撥還吉地工程處銀兩事》，奏案05-0809-003。

? 中國第一歷史檔案館：《同治十一年十二月初十日總管內(nèi)務(wù)府（廣儲司）奏請由戶部借撥銀兩以供宮廷要需事折》，奏銷檔746-021。

? 中國第一歷史檔案館：《咸豐四年五月二十一日總管內(nèi)務(wù)府奏為部庫支發(fā)款項(xiàng)酌減成數(shù)事折》，奏銷檔661-089。

? 中國第一歷史檔案館：《咸豐七年十二月初四日總管內(nèi)務(wù)府呈為減放款章程清單》，奏案05-0793-062。

? 中國第一歷史檔案館：《咸豐三年九月初三日總管內(nèi)務(wù)府奏為紅事賞銀暫停白事賞銀酌減等事折》，奏銷檔658-113。

? 中國第一歷史檔案館：《咸豐八年七月二十三日總管內(nèi)務(wù)府奏為內(nèi)庭急需銀錢飭戶部先行措撥等事折》，奏銷檔678-041。

? 中國第一歷史檔案館：《咸豐三年九月總管內(nèi)務(wù)府奏為內(nèi)務(wù)府實(shí)缺人員準(zhǔn)其加捐職銜事折》，奏銷檔658-119。

? 中國第一歷史檔案館：《咸豐三年九月初五日總管內(nèi)務(wù)府奏為內(nèi)務(wù)府實(shí)缺人員準(zhǔn)其加捐職銜事》，奏案05-0772-026。

? 中國第一歷史檔案館：《咸豐九年四月二十七日總管內(nèi)務(wù)府奏為請飭戶部撥給銀兩事》，奏案05-0800-079。

? 中國第一歷史檔案館：《咸豐五年六月二十四日總管內(nèi)務(wù)府奏為各省攤繳參價銀兩等事折》，奏銷檔665-175。

??《清穆宗實(shí)錄》，卷一百六十二。

? 資料來源于《清實(shí)錄》、《軍機(jī)處上諭檔》、《軍機(jī)處錄副奏折》等。

? 中國第一歷史檔案館：《光緒二十一年戶部呈指撥內(nèi)務(wù)府光緒二十二年經(jīng)費(fèi)銀五十萬兩分析清單》，檔號：03-6639-093。

? 中國第一歷史檔案館：《同治七年六月初八日總管內(nèi)務(wù)府（廣儲司）奏請催各省關(guān)應(yīng)交內(nèi)務(wù)府銀兩事》，奏案05-0844-033。

? 中國第一歷史檔案館：《同治八年十一月十一日總管內(nèi)務(wù)府（廣儲司）奏請嚴(yán)催各省速交欠解關(guān)銀等情折》，奏銷檔730-177。

? 中國第一歷史檔案館：《光緒六年二月十七日總管內(nèi)務(wù)府奏為飭催各省關(guān)欠解銀兩事》，奏案05-0914-008。

? 中國第一歷史檔案館：《光緒二十二年八月初九日總管內(nèi)務(wù)府（廣儲司）奏為飭催各省關(guān)應(yīng)交銀兩趕緊解京事》，奏案05-1009-002。

? 中國第一歷史檔案館：《光緒二十九年十一月二十七日總管內(nèi)務(wù)府（廣儲司）奏為各省欠解經(jīng)奏請旨飭催事》，奏案05-1038-042。

? 中國第一歷史檔案館：《光緒三十四年十二月十三日總管內(nèi)務(wù)府（廣儲司）奏為請飭部電催各省關(guān)解交常年經(jīng)費(fèi)折》，奏銷檔898-121。

? 中國第一歷史檔案館：《光緒九年四月二十六日總管內(nèi)務(wù)府（廣儲司）奏為請旨飭部嚴(yán)催九江關(guān)速繳欠解銀兩事》，奏案05-0931-067。

? 中國第一歷史檔案館：《同治七年十二月十四日總管內(nèi)務(wù)府奏為請由戶部撥借銀兩以濟(jì)支發(fā)等事折附內(nèi)務(wù)府請飭催各省銀兩限期解京事片》，奏銷檔725-104。

? 中國第一歷史檔案館：《光緒九年四月二十六日總管內(nèi)務(wù)府（廣儲司）奏請飭戶部嚴(yán)催九江關(guān)等處欠銀抑或由部墊撥或改指別省折》，奏銷檔793-125。

? 中國第一歷史檔案館：《光緒二十四年七月十七日總管內(nèi)務(wù)府奏為飭解省關(guān)籌解銀兩事》，奏案05-1019-031。

? 中國第一歷史檔案館：《光緒十九年五月二十四日總管內(nèi)務(wù)府奏為庫儲支絀請飭戶部借撥銀兩事折》，奏銷檔841-057。

? 中國第一歷史檔案館：《光緒二十三年十二月十九日總管內(nèi)務(wù)府奏為查廣儲司銀庫常年進(jìn)款并添撥另籌經(jīng)費(fèi)事》，奏案05-1017-017。

? 中國第一歷史檔案館：《光緒二十四年二月二十六日總管內(nèi)務(wù)府呈為庫儲銀兩數(shù)目清單》，奏案05-1018-019。

? 中國第一歷史檔案館：《嘉慶二十五年十一月二十七日總管內(nèi)務(wù)府奏為兩浙應(yīng)交玉貢停其交納事》，奏案05-0612-063。

責(zé)任編輯:劉毅

K252

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1009-5241(2016)04-0052-08

滕德永 北京故宮博物院宮廷部副研究館員 歷史學(xué)博士 北京 100009

北京故宮博物院科研課題（KT2012-2）