殷寶湘

（莒縣國土資源局，山東 日照 276500）

對莒縣農(nóng)村宅基地管理情況的調(diào)查報告

殷寶湘

（莒縣國土資源局，山東 日照 276500）

該文通過調(diào)研，對當前農(nóng)村宅基地管理制度進行了深刻思考，并提出了有益的工作探索和建議。

莒縣；宅基地；調(diào)查報告

2008年秋，莒縣浮來山鎮(zhèn)韓某村劃批了110宗宅基地，其中34宗被部分群眾哄搶，在處理該問題的過程中，當前農(nóng)村宅基地管理方面存在的一些問題，帶給了我們許多思考和啟示。

1 農(nóng)村宅基地制度的思考

1.1 “一戶一宅”制度的思考

當前，莒縣農(nóng)村普遍存在著因“建新不拆舊”、正常的債權(quán)房屋交易、繼承、接受贈與等方式取得了多宗宅基地的現(xiàn)象。現(xiàn)行《土地管理法》對“建新不拆舊”行為沒有做出具體的處罰措施，也沒有明確執(zhí)行的主體。而當村民房屋是基于合法的方式取得的時候，合法的手段卻導致了“一戶多宅”違法的結(jié)果，這是帶給我們的思考與困惑之一。

1.2 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的思考

當前，農(nóng)村宅基地是對農(nóng)民利益的一種保障和福利。改革開放以來，因土地征收和征用過程中產(chǎn)生的諸多矛盾，已越來越尖銳，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)一旦“開禁”，將引發(fā)許多農(nóng)村不安定因素，今后應(yīng)當完善宅基地使用權(quán)，漸進式地允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

1.3 農(nóng)村宅基地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用問題的思考

《土地管理法》明確規(guī)定：農(nóng)村村民住宅用地，涉及占用農(nóng)用地的，應(yīng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。莒縣每年新增20歲以上符合宅基地申請條件的男性青年為6500人左右，全縣每年需安排新增宅基地用地指標為2000畝左右。但自2013年至今，省市安排給莒縣的建設(shè)用地指標分別為375畝、365畝、380畝，這樣即使把每年省市安排的用地指標全部用于農(nóng)村宅基地也是杯水車薪。

2 存在的問題

2.1 “空心村”形成，土地閑置浪費

“空心村”形成的原因，首先是宅基地私有觀念和建房習慣的改變。當前，很多村民存在著“能占就占、不占白不占”的心理，而群眾在建設(shè)過程中重新房建設(shè)、輕舊宅改造，加之村鎮(zhèn)規(guī)劃管理的滯后及不科學，造成了新宅基占地量大、布局散亂，形成了“空心村”。其次是農(nóng)村宅基地本為集體所有，村民只擁有其使用權(quán)，但有的村民離開該集體后，本應(yīng)由集體收回的宅基地卻因為房屋的存在而無法收回，這樣造成了城鎮(zhèn)用地增加，而農(nóng)村建設(shè)用地卻不減少的狀況。第三是農(nóng)村宅基地管理制度的不完善及監(jiān)管手段的低效。當前，法律層面對閑置宅基地缺乏相應(yīng)政策，同時由于管理不嚴、執(zhí)法力度乏力，對一些違法用地存在以罰代拆、一罰了之的現(xiàn)象，給制止違法占地帶來了不利影響。

2.2 縣、鄉(xiāng)、村宅基地管理錯位、缺位、失位

農(nóng)村宅基地管理的錯位、缺位和失位問題，原因首先是現(xiàn)行法律法規(guī)未賦予主管部門強制執(zhí)法手段。很多宅基地違法案件，即使做出了拆除非法建筑物恢復土地原狀的處罰決定，但執(zhí)行起來卻相當困難。其次是法律體系不完善，與執(zhí)法實踐不配套、難操作?！锻恋毓芾矸ā返谄呤鶙l規(guī)定：“對擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，沒收在非法占用的土地上的建筑物和其他設(shè)施”，但如何實施沒收？沒收后如何處置？都是實踐中難操作的問題。第三是地方行政干預(yù)導致執(zhí)法“人情化”。發(fā)現(xiàn)違法建房時，往往礙于情面或迫于壓力，有時睜只眼閉只眼。第四是由于種種原因，基層土地管理部門執(zhí)法偏軟，罰款了事的現(xiàn)象較多，近幾年更陷入了罰不能罰，拆又拆不了的尷尬境地。第五是對土地違法中的干部責任追究缺乏有力法律支持，致使鎮(zhèn)、村干部在土地違法問題上相互包庇、縱容，從而使土地違法行為得不到嚴厲懲處。第六是當?shù)卣谡{(diào)處農(nóng)村宅基地糾紛中作用明顯失位，存在著依賴國土資源部門的心理，怕作為和不作為問題突出。

3 對策及建議

3.1 完善農(nóng)村宅基地法律體系，提高依法管理水平

當前農(nóng)村宅基地退出機制，補償機制等問題還未在法律層面規(guī)定下來，這樣就必須完善農(nóng)村宅基地法律體系。要明確收回閑置宅基地是人民政府及國土資源部門的重要行政行為，明確基層國土資源部門為收回宅基使用權(quán)的執(zhí)行主體；要制定收回補償辦法，對建新不拆舊及符合被收回條件拒不配合收回的村民，規(guī)定出制裁措施；對超面積建房的要建立強制退還機制；要建立土地違法行為的懲處責任追究機制，等等。

3.2 建立規(guī)范的農(nóng)村宅基地市場，鼓勵依法合理流轉(zhuǎn)

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)體現(xiàn)了合理利用土地的要求，有利于集約利用土地資源。要建立政府管理下的農(nóng)村宅基地市場，允許村民對其依法取得的宅基地逐步在一定條件和范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，要明確禁止買受人擅自將宅基地改變?yōu)樯虡I(yè)用地。

3.3 積極調(diào)整村莊結(jié)構(gòu)，加快農(nóng)村社區(qū)建設(shè)步伐

目前農(nóng)村居民點分布散、規(guī)模小、生活基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，要堅持和把握“尊重群眾意愿、規(guī)范建設(shè)行為”、“試點先行、科學規(guī)劃”等原則不斷調(diào)整村莊結(jié)構(gòu)，加快農(nóng)村社區(qū)建設(shè)力度和步伐，提高土地利用率。

3.4 實行宅基地有償使用制度

要引入市場經(jīng)濟機制，實行農(nóng)村宅基地有償使用制度，消除群眾“不占白不占”的心理心態(tài)，有效遏制多占、亂占、搶占、“一戶多宅”等土地浪費現(xiàn)象，調(diào)動村集體管理宅基地的積極性，為新農(nóng)村建設(shè)籌集資金。

3.5 積極探索推行宅基地置換制度

農(nóng)村宅基地置換，就是在堅持依法、自愿、有償?shù)那疤嵯?，村集體通過整合、盤活宅基地獲取建設(shè)用地指標，政府對建設(shè)用地指標進行有償調(diào)劑獲得發(fā)展空間的制度。具體實踐中，應(yīng)做到“政府主導，科學謀劃”、“村民自愿，強化領(lǐng)導”、“發(fā)揚民意，統(tǒng)一管理”等工作。

3.6 賦予執(zhí)法人員強制執(zhí)法的手段

當前，雖然《土地管理法》規(guī)定了執(zhí)法監(jiān)察人員可行使的一些權(quán)力，但沒有對行使這些權(quán)力作出具有強制力的保障規(guī)定，因而非常需要法律賦予有效的執(zhí)法手段，把非法占地行為制止在萌芽。具體執(zhí)法實踐中，不僅要以事實為依據(jù)，以法律為準繩，更要以落實為關(guān)鍵。要切實做到執(zhí)法必嚴，違法必究，嚴格履行職責，正確行使手中的權(quán)力，杜絕“以罰代法”、“以罰代批”。

10.16640/j.cnki.37-1222/t.2016.20.096

殷寶湘（1968-），男，山東沂南人，助工，主要從事國土資源管理工作。