□ 中共江西省委黨校第48期中青班

在脫貧攻堅中領跑 做好第一民生工程——江西省率先脫貧可行性分析及若干建議

□ 中共江西省委黨校第48期中青班

習近平總書記年初來江西視察時，對江西省工作提出了更高要求，概括起來就是“一個樣板、一個前列、一個地位、一個領跑、一個更大作為”，即打造美麗中國的江西樣板，在弘揚井岡山精神上走在前列，鞏固糧食主產區(qū)地位，在脫貧攻堅上領跑，在特色產業(yè)發(fā)展上有更大作為。 江西作為欠發(fā)達地區(qū)，底子薄、基礎差、貧困人口多、貧困程度深，能否群策群力攻堅克難，尋優(yōu)謀勢后發(fā)趕超，于“2018年消除絕對貧困，2020年全部摘帽”？江西省的精準扶貧工作還存在哪些深層次、根本性，值得重視、亟待解決的突出問題？如何進一步凝聚脫貧攻堅共識，落實全省扶貧攻堅戰(zhàn)戰(zhàn)略部署，帶著上述思考，5月9日—13日，省委黨校第48期中青班學員組成四個調研組分赴贛州、吉安、萍鄉(xiāng)、九江等地進行了為期一周的涵括進企入園、進村入戶，進行問卷調查、座談會交流、個案訪談等實地調研，并查閱了大量的有關數據和資料，匯總了全省各地的經驗和做法，咨詢了省內外相關專家和學者，進行了課堂內外的激烈討論和深入思考，現(xiàn)有如下發(fā)現(xiàn)和建議：

一、江西省精準扶貧取得的階段性成效

第一，扶貧氛圍日益濃厚

一是共識已經形成。思路決定出路，方向凝聚力量。通過一年多來的深入傳達學習，全省各級干部普遍認識到，精準扶貧、率先脫貧既是黨中央的囑托、也是老百姓的期望，既是省委制定的戰(zhàn)略決策、也是歷史賦予的光榮使命，既是當為必為之事、也是可為能為之事。通過廣泛宣傳引導，全省廣大群眾普遍感受到，江西省這一輪全面鋪開的精準扶貧工作，既不是“面子工程”，也不是“突擊行為”，而是實打實、硬碰硬、動真格、算總賬的中心工作和攻堅戰(zhàn)役；不但要靠政府的領導、干部的推動、外力的扶持，更需要內生的動力和自我的努力?！暗谝幻裆こ獭钡墓沧R已廣泛形成，為精準扶貧攻堅戰(zhàn)的深入有序開展打通了思想障礙。

二是決心更加堅定。立下愚公移山志，方能打贏扶貧攻堅戰(zhàn)?？v觀當前全省精準扶貧工作，各級黨政的決心異常堅定，不僅層層簽訂了責任狀，下達了考核方案，而且出臺了工作規(guī)劃、落實了具體舉措、建立了扶貧臺賬、進行了總體動員；各級干部的決心十分堅定，既認領了任務、落實了責任、明確了要求，又主動接受群眾評議、上級督查、階段考核和紀律問責；廣大群眾的決心同樣堅定，包括社會能人的帶動、社會組織的參與、社會力量的支持，也包括貧困戶自身的內在動力和為之做出的努力實踐，自上而下、方方面面更加堅定的決心，轉化為江西省精準扶貧、脫貧攻堅的強大信心。

三是合力有效匯聚。眾志成城方能合力攻堅。全省上下在推進精準扶貧工作中，一方面是做好統(tǒng)籌文章，既統(tǒng)籌全省各地做好精準扶貧工作的政策、方案，又統(tǒng)籌好力量和進度，確保全省的精準扶貧工作上下科學銜接、謀干有效對接，更好地按規(guī)劃和計劃有序推進、深入鋪開；另一方面是做好整合文章，包括縱向橫向人、財、物、項目、技術等要素的整合，使之捆綁打包、有效聚集、統(tǒng)一調配、精準投放，最大限度提高資源要素的使用率，也包括“內力”（貧困戶自身的愿望和力量等）、“外力”（外在幫扶力）的有效對接和整合，從而做到在群策群力的基礎上精準發(fā)力，更好推動精準扶貧工作的深入開展。

第二，脫貧成效日漸突顯

一是貧困人口規(guī)模大幅下降。2015年全省減貧72萬人，貧困人口下降了200萬?！笆濉比∝毨丝跍p少238萬人，減少了54%；貧困發(fā)生率由12.6%降至5.7%左右，下降了6.9個百分點。

二是貧困群眾收入穩(wěn)步提高。2015年25個貧困縣農民人均可支配收入達到8080元，增長12%，高于全省平均水平1.9個百分點。“十二五”全省貧困地區(qū)農民人均可支配收入年均增長15%以上，高于全省平均水平2個百分點。

三是貧困地區(qū)條件不斷改善。“十二五”期間全省累計用于3400個貧困村村莊整治建設專項資金達到近30億元，同時較好地整合了新農村建設、村組公路建設、人畜安全飲水、農村危房改造、農網升級改造等項目和資金，用于村莊整治建設，五年完成了1.5萬個貧困村村民小組村莊整治建設任務，這些貧困村組基礎設施和公共服務設施得到顯著改善，貧困村由3400個調減到2900個。五年來全省整合各級資金，投入300多億元，幫助34.6萬貧困群眾搬出深山區(qū)、地質災害區(qū)、庫區(qū)和農村重點污染地區(qū)，搬遷到城區(qū)、工業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中心村。

四是貧困群眾“內力”顯著增強?！笆濉?落實各類培訓經費1億元以上，扶助貧困戶勞力和子女參加職業(yè)學歷教育和技能培訓達20萬人次以上，創(chuàng)業(yè)就業(yè)已成為越來越多貧困戶的內在追求，更多的貧困戶已由先前的“要我脫貧”被動心理向“我要脫貧”的主觀愿望所轉變。

第三，發(fā)展勢頭日趨向好

一是區(qū)域戰(zhàn)略布局更加科學。從大格局看，江西省同時毗鄰長三角、珠三角、閩東南三角區(qū)，在中部地區(qū)承東啟西的區(qū)位優(yōu)勢十分明顯，隨著鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)、原中央蘇區(qū)等區(qū)域建設的深入推進，和長江經濟帶、長江中游城市群、“一帶一路”等區(qū)域戰(zhàn)略的融入共建，江西省的區(qū)域競爭力明顯增強。從省內來看，近年來，我省按照“龍頭昂起、兩翼齊飛、蘇區(qū)振興、綠色崛起”的思路，著力優(yōu)化經濟發(fā)展空間格局，形成了全省南北兩個國家戰(zhàn)略相互呼應、東西兩翼各具特色、多極競相發(fā)展的區(qū)域經濟發(fā)展格局。隨著區(qū)域戰(zhàn)略的深入推進，勢必會進一步促成區(qū)域聯(lián)動均衡發(fā)展，帶動江西發(fā)展升級、綠色崛起。

二是基礎功能配套更加完善。“十二五”以來，江西省的硬件優(yōu)勢更加明顯，已經初步構建了暢通的現(xiàn)代綜合交通網絡，拓寬了陸上、海上、空中和數字四大開放通道，統(tǒng)籌推進了與長珠閩、長江經濟帶地區(qū)的鐵路、公路、航空、港口、管道、通信和輸變電線路建設，推動了口岸通關協(xié)作和產業(yè)合作發(fā)展。全省已經創(chuàng)建了近百個工業(yè)園（經開區(qū)），為下一個階段的江西發(fā)展提供了可承載的平臺?；A功能配套的不斷完善，為江西新一輪的發(fā)展趕超奠定了堅實的基礎。

三是產業(yè)核心支撐更加強勁。當前，江西省從資源優(yōu)勢和產業(yè)優(yōu)勢出發(fā)，以高端化集約化特色化為導向，集中力量培育壯大特色新興產業(yè)，已經初步形成了以“南昌光谷”為引領的LED特色產業(yè)和以江中集團為龍頭的傳統(tǒng)中醫(yī)藥優(yōu)強產業(yè)；與此同時，江西省還擁有航空、汽車和先進裝備制造等優(yōu)勢特色產業(yè)，可緊密對接國家重大專項，加快南昌航空城和重點汽車產業(yè)基地建設；擁有有色金屬銅和鎢、鋰、稀土等資源優(yōu)勢，推動傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)加快轉型升級，形成新的競爭優(yōu)勢。

四是新生動能轉換更加優(yōu)越。一方面，改革動力得到釋放。十八屆三中全會以來，江西省從生產端入手，加法減法一起做，著力推進供給側結構性改革，從需求端入手，加強和改進需求管理，推進需求側結構性改革，并帶動各項改革的深入推進和落實落地，為全省經濟社會發(fā)展注入了強勁動力。另一方面，創(chuàng)新活力得到激發(fā)。通過抓好“重創(chuàng)”，提升科技創(chuàng)新對產業(yè)升級的支撐能力，通過推進“眾創(chuàng)”，激發(fā)全社會的創(chuàng)新創(chuàng)造活力，通過聚集“人才”，為推動創(chuàng)新發(fā)展提供智力支持，通過搞活“機制”，形成有利于創(chuàng)新發(fā)展的制度環(huán)境，使創(chuàng)新力變成了生產力和競爭力。2015年，全省GDP增長9.1%，增速居全國第5位、中部第1位；一般公共預算收入增幅居全國第6位、中部第2位；規(guī)上工業(yè)增加值增速居全國第5位、中部第1為；高新技術產業(yè)增加值增長10.2%，服務業(yè)占GDP比重提高1.8個百分點，發(fā)展升級、綠色崛起的趕超戰(zhàn)略持續(xù)深入推進。

綜上分析，在現(xiàn)行扶貧標準下，江西省2018年全省基本消除絕對貧困現(xiàn)象，2020年貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽的目標，通過全省上下的群策群力、精準發(fā)力、傳承接力，是完全能夠順利實現(xiàn)的。

二、當前精準扶貧存在的傾向性問題

第一，導向問題

——表現(xiàn)在黨政干部導向上：一要克服扶貧認識淺層化傾向。扶貧的根本路徑，要么是財富總量做大后的輻射延伸，要么是現(xiàn)有財富的再分配再調整。在當前全球整體經濟形勢普遍下滑、持續(xù)低迷的形勢下，我們開展的精準扶貧，更多的是財富的再分配再調整這“治標”的辦法，扶貧攻堅雖可為、全面脫貧雖有望，但絕非易事。二要克服扶貧操作一刀切模式。精準扶貧的關鍵是精準施策、精準發(fā)力，根本要求是因地制宜、因人而異。三要克服脫貧任務統(tǒng)計化傾向。精準扶貧更應該是一項工作而非一項工程（工程有工期工作無止境），而杜絕統(tǒng)計抽樣化、概數化等現(xiàn)象，尤其是要杜絕檢查驗收之年財政兜底突擊脫貧再返貧的現(xiàn)象發(fā)生。

——表現(xiàn)在基層群眾導向上：一要糾正貧困“有能耐”的錯誤認識。有不少基層群眾，認為能評上貧困戶、低保戶，既是有門路的體現(xiàn)，又能得到不少實惠，所以趨之若騖，有意隱瞞收支情況，不符合貧困戶條件的千方百計擠進去，達到脫貧標準的想方設法不調出，既影響了扶貧的精準度，也帶壞了社會風氣。二要克服脫貧“等靠要”的消極思想。有少數貧困戶，認為自家脫貧是政府的事、是干部的事、是別人的事，明明自己有一定的要素、資源、能力，卻不想干、不愿干、不去干，導致扶貧難度增加，脫貧成本增加。

第二，效率問題

一是成本效率問題。要規(guī)避為推動和完成精準扶貧這一“政治任務”而不算成本、不講效益現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)成本遠高收益的怪現(xiàn)象。以某縣為例，該縣2016年初，全縣貧困人口為7896戶、15706人，按照人均3000元純收入標準計算，即使以上貧困戶零純收入、全部由財政兜底，每年支出也不過數千萬元，可該縣全縣上下每年為開展精準扶貧所花費的各方面的工作經費和相關開支，可能甚至超過了這個數字。要從根本上杜絕工作不講成本、投入不算產出的現(xiàn)象發(fā)生。

二是行政效率問題。當前，開展精準扶貧工作是中心工作、政治任務，但由于鄉(xiāng)村兩級人財物力和時間精力有限，往往顧此失彼，按下葫蘆浮起瓢，盯住了精準扶貧這項中心工作重點擺布力量就統(tǒng)籌不好改革、發(fā)展、服務等其他固有工作，導致兩脫節(jié)、兩張皮。沒有經濟社會的持續(xù)健康發(fā)展，精準扶貧、脫貧攻堅就會成為無源之水、無本之木。

三是技術效率問題。當前開展精準扶貧工作，要求圍繞“精”字出招發(fā)力，盯住“準”字落地見效，這就要求動態(tài)管理、及時清洗、時時刷新。這就對基層干部的技術力、工作設備的科技力等提出了更高的要求。怎么推廣先進設備、普及相應技術、提高技術效率便成了當前工作的重中之重，成了亟待解決的迫切和突出問題。

第三，政策問題

一是指標核定政策。在調研中了解到，目前全省各地（或許全國亦如此）的貧困戶指標還是由上級主管部門最終核定下達，由于沒有彈性空間，地方的差異性、事態(tài)的突發(fā)性難以考慮和應對，一些地方迫于指標限定，在僧多粥少（或僧少粥多）、供不應求（或供過于求）的情況下，都采取倒排法，按名額切到哪里是哪里。這就有可能讓一些符合基本條件的輕度貧困戶游離在精準扶貧序列之外，也給“2020年現(xiàn)有扶貧標準下貧困人口全部脫貧”目標的順利實現(xiàn)造成了不確定性和公平性。

二是工作保障政策?？h鄉(xiāng)兩級在開展精準扶貧工作中，在上級沒有安排工作經費的前提下，不僅要配套所需的各項扶貧資金，而且要投注大量的人財物等工作成本。在當前經濟形勢下行、可用財力吃緊（計生、土地、跑項爭資、營改增等收入大幅縮水）的現(xiàn)狀下，可謂“壓力山大”，勉力支撐，長期以往，恐難為繼。

三是考核獎懲政策。由于層層簽訂了責任狀，下達了考核方案，所以，省委提出的雖然是“2018年全省基本消除絕對貧困現(xiàn)象”，但基層在迎檢中，為了能交賬或是爭先進，往往是致力于“全面消除”（哪怕是財政兜底先脫再返）。因此，上級制定的考核方案，既要重考核結果，又要重考核過程；既要重靜態(tài)考核，更要重動態(tài)考核，不斷提升考核的精準性、導向性、科學性。

第四，機制問題

一是資源整合機制。通過一年多來的精準扶貧工作來看，雖然各級的涉農、涉民、涉貧等方方面面的項目、資金等資源要素有了一定的整合捆綁、精準投放，但由于部門利益、協(xié)調機制、操作途徑等限制，整合的領域還不寬、力度還不大、成效還不夠，還有待進一步予以重視、研究推進、不斷深化。

二是部門聯(lián)動機制。精準扶貧是一項高要求的系統(tǒng)工程，更需要相關口子的協(xié)同作戰(zhàn)、聯(lián)動推進。以精準識別難為例，由于人口的流動性、收入的隱蔽性、申報的單邊性，靠鄉(xiāng)村干部的了解、審核、把關就很難確保真實性和精準度，就迫切需要建立由統(tǒng)計、金融、衛(wèi)生、房管、車管、工商、稅務等部門組成的貧困識別工作聯(lián)席會，整合力量、統(tǒng)一口徑做好精準識別工作。

三、做好精準扶貧工作的參考性建議

第一，“上下聯(lián)動”求突破

一是“頂層設計”接“地氣”。在深入推進精準扶貧工作中，作出的決策、出臺的政策、下達的任務、制定的舉措，既要“體制內”研究，也要“專家們”咨詢，更要“泥腿子”參與；在征求基層意見時，既要安排干部代表，更要安排群眾代表，既要召開會議集中談，更要進村入戶個別問，通過接地氣、解實情、重民意、匯民智，有效確保決策的正確性、政策的嚴謹性、任務的科學性、舉措的操作性。當前，重點是要對上面分析的指標核定、工作保障、考核獎懲“三大政策”和資源整合、部門聯(lián)動“兩大機制”予以重視、研究、調整和完善，既注重“三大政策”的協(xié)作與導向，又注重“兩大機制”的要素間的良性互動，從而為基層更好地推進精準扶貧工作創(chuàng)造有利條件、營造優(yōu)越環(huán)境。

二是“基層聲音”接“天線”。一方面，基層干部群眾尤其是貧困戶的意愿、心聲、訴求怎么暢通渠道能夠“上得來”而不是“消化”在鄉(xiāng)村一級，讓高層掌握基層實情、了解群眾心聲，便于及時調整施策；另一方面，已經被實踐證明的群眾歡迎、行之有效的基層群眾探索、群眾創(chuàng)造、群眾經驗（如吉安的“群眾倒排法”、贛州的實名簽字全程攝像終生追責等），如何更有效的上得來、出得去，可復制、能推廣，從而更好地啟發(fā)、指導、推動全省各地的精準扶貧工作。這方面，目前省有關部門作了一些工作，但還不夠，下一步，還有待進一步引起重視、力爭更大的突破。

第二，“破立并舉”求突破

一是深化改革破“堵點”。要用改革的思維、舉措，來疏通精準扶貧工作中的堵點，攻克精準扶貧工作中的難點，推動精準扶貧工作的有序深入開展。比如針對收入核準難、精準識別難問題，能否從省里層面調整現(xiàn)有貧困戶識別認定辦法，形成工商、房管、車輛、稅務、金融等涉及部門大數據聯(lián)審機制，并制定“若干不準”（有小汽車不準、有干部家庭不準、有大額現(xiàn)金存款不準等），從而減輕精準識別工作體量，強化精準識別操作性，提高精準識別真實度。

二是強化創(chuàng)新立“規(guī)矩”。在深入推進精準扶貧工作中，面對新情況、新形勢、新任務、新問題，要善于通過理念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、方法創(chuàng)新來予以解決、謀求突破。比如關于貧困戶退出難問題，能否考慮創(chuàng)新出臺貧困戶退出創(chuàng)業(yè)扶持政策，對達到脫貧條件的貧困戶主動申請退出的，給予一定的創(chuàng)業(yè)資金扶助和有關政策扶持，從而形成正確導向，破解這一難題。比如對貧困戶數據及時清理、動態(tài)管理難問題，可以考慮啟動大數據信息化管理試點并逐步推廣、逐級延伸。

第三，“大小統(tǒng)籌”求突破

一是立足大局講戰(zhàn)略。一方面，要立足貧困戶的構成情況，在精準施策上宏觀分類、準確把握。貧困戶的總體構成，無非是階段性（如子女就學致貧）、突發(fā)性（如天災人禍致貧）、能動性（如“等靠要”思想）、根本性（喪失幫扶條件）等幾類，對癥施策也大體上要“幫一批”、“扶一批”、“促一批”、“養(yǎng)一批”，形成科學管用的戰(zhàn)略體系。另一方面，要立足自身區(qū)域情況，在精準施策上因地制宜、力求實效。就某一個地方而言，貧困戶的構成主因和解決的主路徑是不盡相同的。以產業(yè)扶貧為例，是主要依托創(chuàng)業(yè)還是就業(yè)展開精準扶貧，是主要依托新型工業(yè)還是現(xiàn)代農業(yè)還是現(xiàn)代服務業(yè)進行精準扶貧，都要切合實際、因地制宜，精準施策、力求實效。

二是聚焦局部講戰(zhàn)術。在制定區(qū)域和類屬精準扶貧大戰(zhàn)略的基礎上，針對貧困戶個體情況，要摸深研透、區(qū)別對待，整合力量、精準施策。重點是規(guī)避兩個誤區(qū)：其一是簡單化的產業(yè)扶貧認識。在當前經濟形勢下，能人自己的產業(yè)做大都面臨很大的困難，想帶領貧困戶通過產業(yè)脫貧，更多還是要靠能人割舍自己的財富讓出自己的利益扶持貧困戶脫貧（以上饒廣豐為例，該區(qū)的芋頭、馬家柚等產業(yè)扶貧針對貧困戶推出了“三個10%”，即土地等要素入股分工比普通社員高10%、優(yōu)先安排務工且工資比普通工人高10%、分散種植的農產品回購價比其他社員高10%）。所以，產業(yè)扶貧的落地見效，還需要多方合力、多措并舉。其二是“一刀切”的精準扶貧模式。針對要素匱乏、基礎薄弱的貧困戶而言，如果能種蜜柚的就種蜜柚，能種葡萄的就種葡萄，能養(yǎng)雞的就養(yǎng)雞，整合資源集中精力持之以恒干好一件事，才是脫貧的可取之道。

第四，“軟硬兼施”求突破

一是優(yōu)化扶貧“硬條件”。要樹立正確的導向，在逐年加大財政預算的同時，將項目、資金等要素多方整合、有效籌集，更多地向薄弱區(qū)域傾斜和延伸，不斷完善老少邊窮地區(qū)的水、電、路等設施的功能配套，為精準扶貧、脫貧攻堅提供堅實的硬件支撐。尤其是要抓好整村搬遷、安居扶貧等方面的科學規(guī)劃、基礎建設和功能完善，讓貧困群眾心無顧慮的搬遷，真正實現(xiàn)挪窮窩、摘窮根的目標。

二是注入扶貧“軟要素”。要營造濃郁的氛圍，更加注重對貧困群眾的智力、文化、技術、精神等方面的幫扶，既加大科教文衛(wèi)設施投入和功能布局，也加大對貧困戶的聯(lián)系帶動和長期幫扶，為精準扶貧注入更多“軟要素”，進而激活內生動力。這里要重點指出的是，特色化、個性化、傳承式的村落文化，是“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”的根本，在開展精準扶貧工作中，既不能簡單化一拆到底、一搬了之，讓更多的村莊尤其是有歷史文化積淀的村莊進入“衰敗高發(fā)期”，也不能在扶貧和新農村建設中簡單統(tǒng)一規(guī)劃建設，導致千村一面，而是要結合村莊個性和特色，做好經營村莊產業(yè)的大文章，從而做到“兩結合、兩促進”。婺源篁嶺古村落的保護開發(fā)經營為江西如何經營村莊產業(yè)打開了思路、作出了示范，可以讓更多的村莊以啟發(fā)和借鑒。

第五，“內外合力”求突破

一是整合外力幫扶貧。政府要做好主導和引導文章，既有效地整合省內外“體制內”的資源和力量（如向上爭取、向外求援等），實現(xiàn)精準投放、精準發(fā)力，推動精準扶貧工作，更要創(chuàng)新思路舉措，打開視野和局面，有效撬動社會和市場的資源、要素、力量，共同匯聚成精準扶貧、脫貧攻堅的汪洋之力。如省非公企業(yè)協(xié)會推出的企業(yè)包村助脫貧、上饒等地嘗試的能人包戶帶脫貧等經驗做法，要大力宣傳推廣，積極擴面成勢，努力形成“眾人拾柴火焰高”的生動局面。

二是激活內力快脫貧。要強化貧困群眾“艱苦奮斗、自力更生、脫貧光榮”的宣傳教育，鼓勵和帶動貧困群眾從“等靠要”的心理向“想脫貧、敢脫貧、會脫貧”的能動轉變，增強他們脫貧的責任感和自信心；要加大脫貧典型和案例的宣傳引導，樹立正確輿論導向，營造濃郁氛圍，鼓勵和帶動貧困戶學會通過創(chuàng)業(yè)、就業(yè)等方式，激活內生動力，內外形成合力，加快脫貧致富步伐，共奔小康之路。

（執(zhí)筆人：程楊松；指導老師：高莉娟）

■責任編輯:邵猷芬