段林毅

新 論 決策參考

以慈善法實施推進民政轉型發(fā)展

段林毅

9月1日，慈善法已正式實施。慈善法不僅是慈善事業(yè)發(fā)展的機遇，而且是民政事業(yè)轉型發(fā)展的機遇。今年是“十三五”開局之年，我們要以慈善法實施為契機，充分運用和吸收借鑒慈善法規(guī)定的有關法律制度，加快推進“十三五”期間民政事業(yè)進一步向人本化、社會化、法治化、標準化和信息化轉型發(fā)展。

慈善法為進一步推進民政人本化建設提供了大好機遇。民政為民是民政工作的核心理念，堅持“以人民為中心”，大力加強民政人本化建設，是民政工作的本質要求。制定慈善法，加強慈善工作，本身就意味著民政人本化的加強。更為重要的是，慈善法創(chuàng)設的一系列制度為加快民政人本化建設奠定了制度基礎。首先，民政部門通過做好慈善工作，既可以滿足人們的生存生活等基本需求，又可以滿足人們的教育文化等發(fā)展需求，拓展了民政人本化建設的內容。其次，為保障慈善事業(yè)的發(fā)展，慈善法專章規(guī)定了稅收優(yōu)惠、費用減免、購買服務等方面的促進措施，吸收借鑒慈善法關于慈善事業(yè)促進措施的規(guī)定，進一步完善養(yǎng)老服務、社區(qū)服務等民政領域的政策制度，可以優(yōu)化民政人本化建設的政策環(huán)境。再次，為解決慈善工作涉及部門多、職能分散的問題，慈善法就有關部門建立協(xié)調機制等進行了明確，民政負責的社會組織管理、社區(qū)建設和救災應急等工作也都面臨同樣的問題，吸收借鑒慈善法的規(guī)定建立健全相關協(xié)調制度，可以進一步完善民政人本化建設的工作機制。

慈善法為進一步推進民政社會化建設提供了大好機遇。民政是對于社會事務的管理，推進社會化建設是民政永恒的主題。特別是在轉變政府職能、完善國家治理體系、提升國家治理能力的時代背景下，民政事業(yè)的發(fā)展必須更加廣泛地借助社會力量，尤其是慈善組織的力量。慈善法著力構建慈善領域基本制度，健全慈善事業(yè)體制機制，全面規(guī)定了慈善組織、慈善募捐、慈善捐贈、慈善信托、慈善財產、慈善服務、信息公開等方面的內容，并明確了促進措施和監(jiān)督管理措施，將極大地促進慈善組織的加快發(fā)展，為民政部門轉移職能、慈善組織承接職能創(chuàng)造了良好的法治環(huán)境。通過慈善法的實施，在民政工作中將可借助更多的慈善組織參與民政事業(yè)，并通過慈善組織吸引更多的社會力量支持民政事業(yè)，從而進一步形成人人參與、人人盡力、人人共享的民政事業(yè)發(fā)展格局。這種格局的形成，對于轉變民政職能，深化社會領域改革，增強公眾參與意識，激發(fā)經濟社會活力，提升民政服務水平，都將具有深遠影響。

慈善法為進一步推進民政法治化建設提供了大好機遇。推進民政法治化建設，是全面推進依法治國的必然要求，是法治政府建設的重要內容，是民政事業(yè)持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實選擇。慈善法是民政領域第一個由全國人大通過的法律，是民政法治建設新的“里程碑”。慈善法的頒布，為民政法治化建設帶來了新的機遇。在立法上，慈善法是中央領導立法、全國人大及其常委會主導立法、國務院及其有關部門配合立法、人民群眾廣泛參與立法的成功實踐，為今后民政領域的立法提供了典型經驗和有效示范。同時，慈善法的出臺，將推動社團條例、基金會條例、志愿服務條例等相關行政法規(guī)和一系列部門規(guī)章、地方性法規(guī)規(guī)章的出臺，進一步完善民政法律制度體系。在執(zhí)法上，慈善法豐富了民政執(zhí)法的法律依據，特別是慈善法的有效執(zhí)行將為民政部門進一步積累執(zhí)法經驗，對于加強民政執(zhí)法、提升民政執(zhí)法水平具有重要意義。

慈善法為進一步推進民政標準化建設提供了大好機遇。慈善法實施，將從三個方面促進民政標準化建設。一是確立了一批新標準。慈善法對慈善組織登記認定、募捐資格許可等，從條件、程序、形式、時間等方面進行了全面的規(guī)范，這些規(guī)范的內容都是新的標準，即慈善組織認定標準、募捐組織許可標準等。二是需要細化一批新標準。慈善法規(guī)定民政部門直接承擔的職能有25項，民政部門需要協(xié)調其他部門完成的任務有10項，同時慈善法對這些職責的履行設置了嚴格的法律責任。要履行好這些職能，辦理好相關事項，確保不出差錯，需要我們對每項工作都制定標準，實現(xiàn)全流程有規(guī)可依、有矩可循。三是可以推進民政管理對象的標準化管理。慈善法不僅對民政部門的工作提出了一系列新的要求和標準，而且對慈善組織的內部治理、行為規(guī)范等提出了一系列新的要求和標準，這些要求和標準都將推動民政標準化建設，提升民政標準化服務水平。

慈善法為進一步推進民政信息化建設提供了大好機遇。現(xiàn)代社會是信息化社會，推進民政信息化建設是民政工作與時俱進的必然選擇。慈善法對信息化建設特別重視，專章對信息公開的主體、內容、時限和要求等進行了具體規(guī)定，并對慈善信息公開平臺建設和慈善信息共享機制建設進行了強調，這無疑將推動慈善事業(yè)的信息化建設。慈善法的這些規(guī)定，不僅對慈善工作具有適應性，而且對其他民政工作也具有適應性。比如，對于民政資金、民政項目等，可借鑒慈善法的信息公開規(guī)定進一步全面、準確、及時地在事前事中事后進行信息公開。慈善法關于慈善組織的信息公開規(guī)定也可適用于社會組織、養(yǎng)老機構等。同時，還可以慈善信息共享機制建設為契機，加快民政部門與相關部門的信息關聯(lián)共享，構建收入核對、社會組織管理服務、社區(qū)管理服務等領域的信息共享機制，以慈善信息化帶動民政各領域的信息化。

我們要抓住慈善法實施帶來的契機，加快構建大慈善發(fā)展格局，加快推動民政事業(yè)轉型發(fā)展。在宣傳學習和貫徹落實慈善法中，要處理好以下幾個關系：

要處理好規(guī)范和發(fā)展的關系，注重促進慈善事業(yè)大發(fā)展。慈善法的大部分內容是對慈善組織、慈善募捐、慈善捐贈、慈善信托、慈善財產、慈善服務等內容的規(guī)范，促進發(fā)展的內容主要集中在第九章促進措施。在貫徹實施中，要注意處理好規(guī)范和發(fā)展的關系。一方面，發(fā)展是根本目的。慈善法第一條關于立法宗旨闡述的第一個目的是“為了發(fā)展慈善事業(yè)”，這是慈善法的出發(fā)點和落腳點，是慈善法的靈魂。無論是對于發(fā)展方面的內容，還是對于規(guī)范方面的內容，我們都應當從促進慈善事業(yè)發(fā)展這一角度來理解、來落實。另一方面，規(guī)范是為了發(fā)展。慈善法對于慈善組織、慈善活動、慈善責任等分章做出詳細規(guī)定，只有對這些內容加以引導和規(guī)范，才能促進慈善事業(yè)健康發(fā)展。因此，我們應當充分認識到，發(fā)展慈善事業(yè)是慈善法的立法精髓所在，是慈善法中規(guī)范條款的目的所在，將規(guī)范與發(fā)展有機統(tǒng)一起來，堅持在規(guī)范中發(fā)展、在發(fā)展中規(guī)范。

要處理好全面和重點的關系，注重以扶貧幫困為重點。慈善法將慈善活動由扶貧、濟困、扶老、救孤、助殘、恤病等領域擴大到促進教科文衛(wèi)體事業(yè)發(fā)展、保護環(huán)境等領域，從小慈善到大慈善的這一轉變，使慈善事業(yè)的面更寬了，為慈善事業(yè)的進一步發(fā)展提供了廣闊的空間。民政部門作為主管部門毫無疑義應當依法行政，加快構建大慈善發(fā)展格局，促進慈善事業(yè)的全面發(fā)展。與此同時，我們應當根據慈善法頒布的時代背景和立法精神，突出扶貧濟困這一重點。從時代背景上看，慈善法是在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會的背景下頒布的，黨的十八屆五中全會和中央扶貧開發(fā)工作會議把貧困人口脫貧作為全面建成小康社會的基本標志，強調要廣泛動員全社會力量，努力形成大扶貧格局。制定慈善法，就是要鼓勵支持自然人、法人和其他組織開展以扶貧濟困為重點的慈善活動，廣泛匯聚社會幫扶資源，與精準扶貧、精準脫貧有效對接，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標作出貢獻。從立法精神上看，慈善法明確規(guī)定“國家對開展扶貧濟困的慈善活動，實行特殊的優(yōu)惠政策”，以特殊政策突出對扶貧濟困的重點支持。我們應當始終將更多的慈善資源引導、匯聚到扶貧濟困這一重點領域，與社會救助緊密銜接，合力助推脫貧攻堅。

要處理好依法治善和創(chuàng)新發(fā)展的關系，注重創(chuàng)新工作思路。慈善法賦予民政部門管理慈善和扶持慈善的雙重職責。民政部門應認真貫徹慈善法，通過慈善組織設立認定、募捐資格許可等強化源頭監(jiān)管，通過行政檢查和警告、責令限期停止活動、吊銷登記證書等強化日常執(zhí)法，實現(xiàn)依法治善。與此同時，應當根據慈善活動的特點，適應簡政放權放管結合優(yōu)化服務的要求，更加注重創(chuàng)新工作思路，實現(xiàn)慈善事業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。一是指導慈善組織完善內部治理結構。內部治理比外部監(jiān)督更能保障慈善組織在法治軌道上運行。慈善法對慈善組織的內部治理作了詳細規(guī)范，民政部門要指導慈善組織建立健全以章程為核心的內部管理制度，有效發(fā)揮慈善組織決策機構、執(zhí)行機構和監(jiān)督機構的職能作用，提高慈善組織誠信度和公信力。二是推動信息公開。陽光是最好的防腐劑。慈善法按照不同主體、不同方式、不同環(huán)節(jié)對信息公開作了規(guī)定。民政部門應當建設統(tǒng)一的信息平臺及時向社會公開慈善信息，方便慈善主體公開信息，方便社會公眾了解和監(jiān)督，增強慈善組織守法的自覺性。三是發(fā)揮好信用記錄和評估制度功能。慈善組織及其負責人信用記錄和慈善組織評估是慈善法賦予民政部門的新的管理方式。民政部門應當做好慈善組織及其負責人的信用記錄，并將其守信情況納入社會信用體系建設之中。同時健全慈善組織第三方評估機制，并充分運用好評估結果。四是實施好慈善優(yōu)惠政策和表彰制度。慈善法專章規(guī)定了政府在稅收優(yōu)惠、費用減免、用地保證、金融支持、購買服務等方面的促進措施，并規(guī)定國家建立慈善表彰制度，對在慈善事業(yè)發(fā)展中做出突出貢獻的自然人、法人和其他組織予以表彰。民政部門應全力推動這些鼓勵措施的落實，激勵慈善行為，提升慈善效果，發(fā)揮慈善榜樣的示范帶動作用。

要處理好政府引導和市場參與的關系，注重發(fā)揮市場的力量。慈善法明確規(guī)定縣級以上地方各級人民政府民政部門主管本行政區(qū)域內的慈善工作，民政部門應當依法履職，勇于擔當，不辱使命，充分發(fā)揮好民政部門的作用。但民政部門的主管職責任務十分繁重，還應當注意全面發(fā)揮政府引導作用，并注重發(fā)揮市場的力量。在全面發(fā)揮政府引導作用方面，一方面應積極爭取政府支持。慈善法第三十條、第六十九條、第七十七條明確了政府建立協(xié)調機制、建立健全慈善信息統(tǒng)計和發(fā)布制度、制定促進慈善事業(yè)發(fā)展的政策和措施等方面的職責，民政部門職責的履行也需政府加強領導和隊伍、條件等方面的保障，爭取政府落實相關職責，加大領導支持。另一方面應爭取部門協(xié)同。慈善法在明確民政部門主管職責的同時，規(guī)定“縣級以上人民政府有關部門依照本法和其他有關法律法規(guī)，在各自的職責范圍內做好相關工作”，同時，慈善法在促進措施、監(jiān)督管理、法律責任等章節(jié)規(guī)定了財政、稅務、公安、網絡、電信、廣電新聞等部門在監(jiān)管促進等方面的責任，民政部門應當加強聯(lián)系，主動溝通，構建相關部門共同促進慈善事業(yè)發(fā)展的機制。在發(fā)揮市場的力量方面，一是要鼓勵市場參與。要通過優(yōu)化管理服務，落實扶持措施，鼓勵企業(yè)事業(yè)單位和社會各界成立慈善組織，參與慈善事業(yè)，支持慈善發(fā)展，形成人人為慈善、慈善為人人的氛圍。二是要強化社會監(jiān)督。慈善法規(guī)定任何單位和個人發(fā)現(xiàn)慈善組織、慈善信托有違法行為的可以投訴、舉報。民政部門要健全慈善舉報投訴機制和新聞媒體聯(lián)動機制，借助輿論和社會監(jiān)督及時預防、發(fā)現(xiàn)、處理慈善活動中的違法行為。三是要強化行業(yè)自律。慈善法規(guī)定了慈善行業(yè)組織的設立及職責，并規(guī)定民政部門應當對慈善行業(yè)組織進行指導。民政部門應當推動慈善行業(yè)組織的設立，引導慈善行業(yè)組織健全行業(yè)規(guī)范，發(fā)揮好慈善行業(yè)組織的自治自律作用。

(作者系湖南省民政廳廳長)