陶希東

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美國大都市區(qū)治理的基本態(tài)勢與發(fā)展趨勢*

陶希東

美國大都市地區(qū)治理是國內(nèi)外研究的一個熱點議題，美國跨界治理的實踐表明，“多一些治理、少一些統(tǒng)治”是一個基本態(tài)勢，這主要受美國特有的政治體制、社會心理和經(jīng)濟金融因素所決定。從公共服務(wù)市場的角度來看，大都市地區(qū)的跨界治理就是一個公共服務(wù)生產(chǎn)、消費、選擇、分配的互動過程，據(jù)此，未來美國大都市地區(qū)的跨界治理將呈現(xiàn)區(qū)域主義主導下的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)化趨勢。

美國；大都市區(qū)；跨界治理

自1920年代以來，美國開始成為一個“大都市區(qū)化”*王旭：《美國城市發(fā)展模式:從城市化到大都市區(qū)化》，清華大學出版社2006年版，第304頁。的城市國家，而面對政府“碎片化”的大都市區(qū)發(fā)展現(xiàn)實，大都市區(qū)如何有效治理自身，成為近幾十年學術(shù)界和政界的一個顯性問題。對此，國內(nèi)也有很多研究成果*洪世鍵：《美國大都市區(qū)管治的演變歷程及其啟示》，《國際城市規(guī)劃》2009年第3期；黃麗：《國外大都市區(qū)治理模式》，東南大學出版社2003年版，第56頁；黃勇：《美國大都市區(qū)的協(xié)調(diào)與管理》，《城市規(guī)劃》2003年第3期；何淵：《美國的區(qū)域法制協(xié)調(diào)——從州際協(xié)定到行政協(xié)議的制度變遷》，《環(huán)球法律評論》2009年第6期。。在美國，“大都市統(tǒng)治”和“大都市治理”是兩種顯著的理論分歧，但在實踐中，美國大都市區(qū)奉行的是“大都市治理”思想，“少一些統(tǒng)治、多一些治理”成為基本態(tài)勢。本文從美國大都市區(qū)治理的基本態(tài)勢出發(fā)，分析美國大都市區(qū)選擇治理模式的基本因素，并判斷其未來發(fā)展趨勢，這對我國長三角、珠三角、京津冀等大都市圈，重塑具有中國特色的跨界治理新模式，具有一定的啟示和借鑒意義。

一、大都市統(tǒng)治與大都市治理的內(nèi)涵及分歧

自20世紀50年代以來，大都市區(qū)的有效治理，始終是美國學術(shù)界和地方政府關(guān)注的一個熱點問題，相繼形成了“單中心大都市政府理論”*G. Ross Stephens and Nelson Wikstrom，Metropolitan Government and Government，Oxford University Press, 2000，p.148.、“多中心公共選擇理論”*Charles M. Tiebout，“A Pure Theory of Local Expenditures”，The Journal of Political Economy, Vol.64, No.5, 1956, pp.416-424；[美]麥金尼斯主編:《多中心體制與地方公共經(jīng)濟》, 上海三聯(lián)書店2000年版。、“新區(qū)域主義協(xié)作治理理論”*Savitch H. V. and Ronald K. Voge,“Paths to New Regionalism”, State and Local Government Review, Vol.32, No.3, 2000, pp.158-168.等主要理論派別，觀點各異，充滿競爭。但實際上，到底如何有效地治理大都市區(qū)，學術(shù)界和廣大選民根本無法達成一個共同的治理思維。在不同學術(shù)流派之間，“大都市統(tǒng)治”和“大都市治理”是構(gòu)成所有爭論的一個根本性問題，兩者的基本主張和核心思想存在根本性的區(qū)別。簡言之，“大都市統(tǒng)治”的關(guān)注點在于，通過地方政府結(jié)構(gòu)的變動和改革，如設(shè)置新的區(qū)域政府、市縣合并等，依靠正式化的政府方式，對大都市區(qū)已經(jīng)存在和可能發(fā)生的問題進行統(tǒng)一化的解決；而“大都市治理”的關(guān)注點不像“統(tǒng)治”那樣明顯，核心主張則不是變動現(xiàn)有的地方政府結(jié)構(gòu)，而是采取多樣化的非正式方法(如地方政府間合作，特區(qū)、政府間服務(wù)協(xié)議等)，處理大都市區(qū)問題。從這點看，可以說，“大都市統(tǒng)治”強調(diào)的是“結(jié)構(gòu)主義”方法，而“大都市治理”強調(diào)的是“功能主義”方法。

實際上，“統(tǒng)治”和“治理”存在著多方面的爭論或分歧，但針對大都市區(qū)的實際情況來看，有兩點分歧始終貫穿在所有治理方式之中。一是，從地理空間角度看，對大都市區(qū)的地理范圍存在分歧，諸如大都市區(qū)空間應(yīng)該覆蓋多大的地理范圍?是否應(yīng)該覆蓋一個完整的大都市統(tǒng)計區(qū)(Metropolitan Statistical Area,MSA)，還是包括一個大都市統(tǒng)計區(qū)(MSA)的絕大多數(shù)地理空間？這一地理范圍變化如何適應(yīng)大都市經(jīng)濟增長、去中心化和蔓延？因為，人口增長流動與城市蔓延，對無法適應(yīng)需要的各種治理制度安排(包括正式或非正式)，都會提出挑戰(zhàn)乃至摒棄這些治理方式。因此，治理大都市地區(qū)需要明確的首要問題，就是要弄清楚這是一個什么樣的地理區(qū)域。二是，公共服務(wù)的最佳規(guī)?；蚬卜?wù)供給的覆蓋范圍分歧，也就是說，在大都市區(qū)域當中，存在多種多樣的公共服務(wù)供給問題，如區(qū)域規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護、垃圾處理、教育醫(yī)療、警察安全等服務(wù)，而面對這些服務(wù)，到底有多少和哪些服務(wù)應(yīng)該在區(qū)域?qū)用嫣峁?？有多少和哪些服?wù)由地方政府來決定處理？大都市功能一體化到底有多重要？正因為存在這些理論與思想上的分歧與爭論，使得美國的大都市區(qū)跨界治理表現(xiàn)出多元化、多樣化的實踐特征。

二、區(qū)域治理的一般方法與美國大都市區(qū)跨界治理實踐

(一) 區(qū)域治理的一般方法

大都市區(qū)存在的各種跨界矛盾和沖突，并非是各城市之間專門制定惡意政策的結(jié)果，根本原因則是過多的政區(qū)單元之間因缺乏一個區(qū)域?qū)用娴膮f(xié)調(diào)機制而相互保持獨立，很難組成一個相對統(tǒng)一的利益共同體。但反過來講，大都市區(qū)域內(nèi)部的州際行政邊界并不是堅不可摧的封閉之墻，努力構(gòu)筑有效的跨界協(xié)調(diào)機制，在區(qū)域?qū)用嫔险J識和處理大都市區(qū)面臨的問題，促進橫向互動協(xié)調(diào)發(fā)展，是現(xiàn)有行政框架下的智慧選擇。因此從本質(zhì)上說，大都市區(qū)問題的治理，不管是采取集權(quán)化的統(tǒng)治策略，還是采取分權(quán)化、多中心的大都市治理策略，它始終是一個區(qū)域治理的問題，處理好地方政府間關(guān)系、政府與社會間關(guān)系、政府與市場間關(guān)系，是任何一種治理策略都無法繞開的核心議題。早在1987年，美國學者沃克(David B.Walker)針對美國大都市區(qū)跨界治理或跨界區(qū)域公共服務(wù)供給問題，按照“最容易”到“難易適中”到“最難”的邏輯順序，把區(qū)域治理方法歸納為17種策略(表1)。

沃克關(guān)于難易治理方法的劃分，主要依據(jù)的是不同方法的可行性。這些不同難度的治理方法，實踐中存在不同的優(yōu)缺點。根據(jù)“統(tǒng)治”和“治理”的界定，大都市區(qū)“最容易”的治理方法顯然是采取“治理”的思路，即非正式協(xié)作制度、合同外包等形式。這些最容易的治理方法，適合于在特定時間，有效完成某些特殊任務(wù)，但同時也在政府鏈條中呈現(xiàn)強烈的脆弱性和不穩(wěn)定性，往往因為缺乏正式的制度安排而無法發(fā)揮持續(xù)性的作用。“難易適中型”方法主要包括特區(qū)、兼并等，這些方法的應(yīng)用主要依賴于不同州對地方政府設(shè)立特區(qū)或兼并的權(quán)力規(guī)定。因為各州對地方政府設(shè)立特區(qū)或兼并的法律權(quán)限不盡一致，使得這種方法在有的州非常容易，而有些州則幾乎不可能。但需要指出的是，特區(qū)僅僅解決的是諸如交通、污水處理、旅游、娛樂等單一問題，并無法真正覆蓋一個完整大都市地區(qū)的所有區(qū)域，也缺乏區(qū)域?qū)用嫔系胤秸g的協(xié)調(diào)。而“最難”的治理方法，涉及到政府結(jié)構(gòu)的正式重組(大都市區(qū)政府)與變動，實質(zhì)上就是采用“大都市區(qū)統(tǒng)治”方法。

表1 區(qū)域治理方法分類

資料來源：Walk, David B., “Snow White and the 17 Dwarfs: From Metro Cooperation to Governance”,NationalCivicReview76,1987, pp.14-28.

(二) 美國大都市區(qū)治理的基本態(tài)勢：少統(tǒng)治、多治理

籠統(tǒng)地說，上述17種難易有別的治理方法，從易到難實際上就是從“治理”到“統(tǒng)治”的一個連續(xù)光譜，因不同政治體制、文化傳統(tǒng)、發(fā)展需求等因素，不同國家的大都市地區(qū)選擇著不同的治理方法。從美國大都市區(qū)的實踐治理模式看，呈現(xiàn)“多治理、少統(tǒng)治”的基本態(tài)勢，這體現(xiàn)在以下幾個特點：

1． 最難的統(tǒng)治方法(大都市區(qū)政府、雙層結(jié)構(gòu)、市縣合并)，難度大，應(yīng)用較少。

首先，從設(shè)立新的大都市區(qū)政府治理來看，長期以來，盡管美國有很多學者、官員等非常支持大都市地區(qū)采取大都市區(qū)政府的治理模式，但過去50多年的實踐表明，因種種原因，這類政府都很難產(chǎn)，唯有波特蘭突破了這個局限，先后經(jīng)歷大都市區(qū)規(guī)劃委員會( The Metropolitan Planning Commission，MPC, 1957-1966)、哥倫比亞區(qū)域政府聯(lián)合會( Columbia Region Association of Governments，CRAG, 1966-1978)、大都市服務(wù)區(qū)(The Metropolitan Service District，MSD，1970-1978)階段，于1979年初步建成“波特蘭 Metro”(地域范圍包括中心城市波特蘭和俄勒岡州華盛頓、克拉克默斯、馬爾特諾馬等 3 個縣及其35個城市，人口約150萬)，1992 年通過波特蘭大都市區(qū)章程 ( 1992 Metro Charter)，從此作為一個相對獨立的、多功能區(qū)域性政府*王旭：《大都市區(qū)政府治理的成功案例:1992年波特蘭大都市章程》，《江漢學刊》2011年第2期。，為整個大都市區(qū)提供交通規(guī)劃、廢物循環(huán)利用、綠化、公共空間、環(huán)境保護等區(qū)域服務(wù)。據(jù)稱，這是美國覆蓋范圍最大的大都市區(qū)政府*Donald Phares，Governing Metropolitan Regions in the 21st Century, M.E. Sharpe, 2009, p.11.。

其次，從采取雙層大都市政府結(jié)構(gòu)的治理來看，最典型的案例當屬1957年佛羅里達州邁阿密-戴德縣大都市政府的成立，這是美國第一個雙層制政府，或稱之為聯(lián)邦制大都市政府。在這種體制下，中心城市邁阿密以及其他自治市沒有與縣政府合并，而是繼續(xù)保留其相對獨立的政治地位，大都市政府的創(chuàng)立是通過縣政府權(quán)力的集中實現(xiàn)的。縣政府除了承擔稅收、資產(chǎn)評估、法院、選舉、公園、公共健康等傳統(tǒng)職能外，還被賦予了為整個大都市區(qū)提供服務(wù)的職能(這些服務(wù)原來由特區(qū)、市政府來提供)，這些服務(wù)包括公共交通運輸、城市主干道、交通工程、住房、社區(qū)發(fā)展、機場、海運、公園與娛樂區(qū)域、固體垃圾處理、圖書館、法律服務(wù)等，只有一些地方性服務(wù)仍由原來的地方政府提供。但是為了取得公眾支持，大都市政府對地方出讓權(quán)力太多，變成一個“弱”政府，很難真正履行大都市政府的各項職責*劉建芳：《美國大都市區(qū)政治“巴爾干化”現(xiàn)象的成因及改革途徑》，《首都師范大學學報》2007年第5期。。此外，還有明尼亞波利斯—圣保羅雙城大都市區(qū)也是這樣*Donald Phares，eds, Metropolitan Governance without Metropolitan Government? Burlington，VT: Ashgate，2004，p.19.。

最后，從市縣合并的治理實踐看，早在19世紀，美國就發(fā)生了多起合并案例，如1805年在新奧爾良、1854年在費城、1856年在舊金山都發(fā)生過大規(guī)模的合并。不過在20世紀初，美國市縣合并的步伐停滯不前，特別是在1907—1947年的40年時間里，竟然沒有一例成功的合并案例。1950—1970年期間，在眾多商業(yè)企業(yè)和基金的資助下，美國許多大都市區(qū)都醞釀進行合并，合并得到復興。由于各方利益存在差異，而在美國決定是否合并需要公民投票表決，所以這種市縣合并的議案雖然時有提出，但實際上真正合并成功的案例仍屬少數(shù)。據(jù)美國縣聯(lián)(National Association of Counties，簡稱NACo)2012年的最新統(tǒng)計，自1805年至今，美國共發(fā)生了41例成功的市縣合并，這個數(shù)量只占美國縣政府總數(shù)的1%和市政府總數(shù)的0.24%*曹升生：《美國市縣合并研究的歷史演進》，《美國研究》2014年第4期。?？梢娫诿绹呤锌h合并這條路來實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)管理是相當困難的。

2. 難易適中型治理方法中，特區(qū)是應(yīng)用最廣、發(fā)展最快的一種治理策略。

特別區(qū)政府主要是指依據(jù)州法律設(shè)立、發(fā)揮有限或特殊目的的特別目的型政府單元，其主要職能是為某個區(qū)域的居民提供市、縣、鎮(zhèn)區(qū)等一般目的型政府無法提供的一種或幾種有限的服務(wù)，以滿足地方社區(qū)的需求。特區(qū)是過去50年增長最快的地方政府類型(從1952年的12340個增加到2007年的37381個)，成為一些州和大都市地區(qū)處理相關(guān)問題最流行的治理方案(表2)。一般來說，大多數(shù)特別區(qū)主要提供單一化的服務(wù)，但是在有些情況下，有的特別區(qū)也可以依法向居民提供多種相關(guān)服務(wù)，這些服務(wù)主要包括醫(yī)療、防火、衛(wèi)生等基本服務(wù)，甚至還提供滅蚊、墳場保養(yǎng)等特殊服務(wù)。根據(jù)美國2002年3萬多個特別區(qū)政府的報告，大概有90%的特別區(qū)履行著單一功能，所涉及的部門按比例依次為:自然資源類(主要是防洪排澇、灌溉、水土保持)、消防、供水、住房和社區(qū)發(fā)展、下水;其次是殯葬管理、圖書館、公園與娛樂設(shè)施、道路、保健;最后是醫(yī)院、教育、機場、供水以外的基礎(chǔ)設(shè)施(包括電、氣、公共交通等)及其他*王旭：《專區(qū):美國地方政府體系中的“隱形巨人”》，《吉林大學社會科學學報》2005年第5期。。其中，超過1/3的特別區(qū)提供排污和水務(wù)服務(wù)，16%的特別區(qū)是防火區(qū)，11%提供建房服務(wù)，6%提供教育和圖書館服務(wù)，4%是醫(yī)療衛(wèi)生區(qū)，還有4%是和交通相關(guān)的特區(qū)*Roger L. Kemp (ed.) ，F(xiàn)orms of Local Government， McFarland & Company,1999, pp.8-9.。而只有大概10%的特別區(qū)政府履行著多功能的服務(wù)，最常見的多功能服務(wù)就是供水服務(wù)。

表2 美國至少擁有1000個特別區(qū)的11個州(2002)

資料來源：U.S. Census Bureau,CensusofGovernments, Vol.1, No.1, Washington, DC, 2002。

3. 最容易方法，主要采用政府間協(xié)議、政府委員會、合同外包等，實現(xiàn)大都市區(qū)“治理”。

首先，所謂政府間協(xié)議，就是不同地方政府之間通過簽訂合同的方式來提供某些社會公共服務(wù)，即一個政府采用付費的方式讓鄰近的另一個政府來為自己居民提供公共服務(wù)，其中一個政府是服務(wù)的生產(chǎn)者，另一個政府則是服務(wù)的安排者，在協(xié)議中明確規(guī)定公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。在美國大都市區(qū)的跨界治理實踐中，政府間協(xié)議是當前社會公共服務(wù)提供中運用最普遍的方式之一，美國45個州允許自己的地方政府間簽訂服務(wù)協(xié)定，美國一項涉及1629個市和420個縣的調(diào)查表明，大約55%的地方政府與一個或多個地方政府間簽訂了聯(lián)合規(guī)劃、金融、公共服務(wù)提供等方面的政府間協(xié)議；1992年另一項對美國1504個市和縣的研究表明，政府間協(xié)議被用到了64種常見的地方政府服務(wù)中(表3)。大都市區(qū)范圍內(nèi)的市和縣在選擇跨界協(xié)作的服務(wù)類別上，公共安全是最主要的合作服務(wù)內(nèi)容之一，包括警察和消防員的培訓與測試服務(wù)、監(jiān)獄和拘留所的共享等，但兩者也存在一定的差異性(表4)。

表3 通過政府間協(xié)議提供的市鎮(zhèn)和縣政府服務(wù)

續(xù)表

資料來源：E.S.薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍譯，中國人民大學出版社2002年版，第72頁。

表4 美國市和縣政府依賴政府間服務(wù)協(xié)議提供的合作服務(wù)項目及次序

資料來源：Dacid k.Hamilton,GoverningMetropolitanArea, New York : Garland Pub., 1999，p.223.

其次，政府委員會或政府協(xié)會也是大都市區(qū)最常用的一種治理方法。根據(jù)美國全國區(qū)域委員會協(xié)會(NARC，代表美國450多個區(qū)域委員會)的界定，政府委員會是:“由地方政府創(chuàng)立的多重目的、多重管轄權(quán)的公共組織，它們將多個層級的政府成員聚集在一起進行總體規(guī)劃、提供服務(wù)，并培育區(qū)域合作精神。它們有不同的名字，從政府聯(lián)合會到區(qū)域規(guī)劃委員會到各種發(fā)展特區(qū)?！?David K. Hamilton, Governing Metropolitan Areas: Response to Growth and Change, New York :Garland Publishing, Inc. 1999, p.231.一般而言，區(qū)域委員會的傳統(tǒng)角色是對土地利用、經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境和住房等領(lǐng)域進行整體規(guī)劃，也涉及信息服務(wù)、經(jīng)濟發(fā)展活動、住房和社區(qū)發(fā)展、環(huán)境等領(lǐng)域的規(guī)劃。具體而言，區(qū)域委員會的形式有區(qū)域規(guī)劃委員會(Regional Planning Commissions簡稱RPCs)和政府聯(lián)合會(Councils of Governments,簡稱COGs)兩種，其中，區(qū)域規(guī)劃委員會是根據(jù)州特別立法或一般授權(quán)立法正式創(chuàng)立的，其管理機構(gòu)成員主要是由地方政府或州長任命的公民。美國組建的第一個區(qū)域規(guī)劃委員會是洛杉磯縣在1922年建立的，這一治理方法自產(chǎn)生以來，在大都市區(qū)跨界治理中得到了推廣和應(yīng)用，截至1970年，美國就有253個區(qū)域規(guī)劃委員會。政府聯(lián)合會是“由民選官員或由民選官員加以代表的地方政府組成的多功能自愿性區(qū)域協(xié)會。政府聯(lián)合會的管理機構(gòu)主要由成員政府的重要民選官員組成，其資金至少部分來源于成員政府”。美國最早的政府聯(lián)合會于1954年成立。1965年美國《住房法》修正案通過之后，政府聯(lián)合會開始成為占主導地位的區(qū)域性機構(gòu)，數(shù)量快速增長，從1965年的35個增長到1967年的103個，典型案例有1956年建立的紐約大都市區(qū)域協(xié)會和華盛頓大都市政府聯(lián)合會；1958年建立的中威拉米特峽谷政府間合作協(xié)會、芝加哥郊區(qū)的西北都市論壇等；1961年建立的舊金山灣區(qū)政府協(xié)會等。

再次，政府服務(wù)合同外包，就是通常所說的“政府購買公共服務(wù)”，即通過公私合作伙伴關(guān)系(Public-Private Partnership，PPP)的形式，將政府原來直接提供的公共服務(wù)事項，通過直接撥款或公開招標的方式，交給有資質(zhì)的社會服務(wù)機構(gòu)來完成，最后根據(jù)擇定者或者中標者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量支付費用*王浦劬、萊斯特·M·薩拉蒙等：《政府向社會組織購買公共服務(wù)研究》，北京大學出版社2010年版,第4頁。。實際上也就是薩瓦斯所稱的“民營化”*E.S.薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》,周志忍譯，中國人民大學出版社2002年版，第72頁。。這一方法自從20世紀50年代興起以來，成為美國大都市區(qū)各級城市政府廣泛采用的主導方法之一。最典型的案例當屬1954年的萊格伍德市，被稱為美國第一個公共服務(wù)外包的“合同制城市”， 全市財政預算中有50% 用于簽約服務(wù)的開銷，只有33% 用于雇員的工資*王旭:《“萊克伍德”方案與美國地方政府公共服務(wù)外包模式》，載《2011城市國際化論壇——全球化進程中的大都市治理(案例集)》，2011年10月。。根據(jù)美國國際市縣管理協(xié)會(ICMA)的專題調(diào)研表明，服務(wù)外包已經(jīng)成為新時期美國政府提供公共服務(wù)的重要補充方式(圖1)。

圖1 美國地方政府服務(wù)提供構(gòu)成圖*施從美：《政府服務(wù)合同外包：公共治理的創(chuàng)新路徑——美國經(jīng)驗及其對中國的啟示》，《國外社會科學》2014年第1期。

三、美國大都市區(qū)奉行“治理”而非“統(tǒng)治”的因素分析

上文分析表明，美國大都市區(qū)當面臨諸多跨界性區(qū)域問題的時候，主要采取“大都市治理”的方法加以解決，很少采取“大都市區(qū)政府或大都市統(tǒng)治”的方法，這與其特有的政治文化、社會心理、財稅體制等具有非常緊密的關(guān)系。根據(jù)美國學者Donald Phares等的研究表明，主要有政治和經(jīng)濟金融兩方面的影響因素*Donald Phares，Governing Metropolitan Regions in the 21st Century, M.E. Sharpe, 2009, pp.27-34.：

(一) 政治因素

這主要表現(xiàn)在6個方面：(1)美國人民對更多政府的不信任和不喜歡。美國是一個奉行自由的國家，想方設(shè)法制約政府權(quán)力，減少政府干預，這是美國建國以來長期堅持的一種特有政治文化。在這一政治文化和社會心理下，在大都市地區(qū)組建新的政府機構(gòu)，自然是一件很困難的事情。(2)美國人對地方政府的高度認同。美國人非常強烈地認為，離民眾最近的地方政府，是最好的政府，這在美國歷史和民眾生活的所有事件中都有所體現(xiàn)。在實踐生活中，民眾生活在自己的社區(qū)中，主要依靠地方來提供公共服務(wù)，采用自我治理的方式處理社區(qū)公共事務(wù)。久而久之，民眾堅決地認為，唯有地方政府提供的服務(wù)，對他們最具有影響力，這種觀念使得主要依賴地方層面解決公共問題，就不足為怪了。(3)現(xiàn)存地方政治體的反集權(quán)運動。反對集權(quán)歷來是聯(lián)邦主義國家的主要特征。大都市地區(qū)碎片化的格局，實際上是一種由多個地方政治體組成的權(quán)力分散體系，地方政體擔心的是，假如要成立新的大都市區(qū)政府，自己現(xiàn)有的權(quán)力將向大都市區(qū)政府集中，進而失去部分空間和資源控制權(quán)。這些權(quán)力恰恰是所有地方政治實體非常看重的東西，這使得碎片化的地方政治實體難以接受成立新的集權(quán)大都市區(qū)政府。因此，面對政府選擇，“越地方化越好、越小越好”也就成為美國最流行的社會觀點。(4)地方政府的憲法地位。美國50個州的憲法對地方政府的形成、地位和功能等都做出了明確的規(guī)定，每個地方政府都是具有法律地位的平等主體，有明確的法律邊界，這就使得在大都市地區(qū)，成立一個區(qū)域性的政府，要比合并或成立特區(qū)存在更大的難度。(5)缺乏州政府和聯(lián)邦政府的領(lǐng)導或協(xié)調(diào)。雖然地方政府是州的產(chǎn)物，但州政府和聯(lián)邦政府在面對大都市區(qū)問題時，并不通過直接參與或領(lǐng)導的方式對地方政府重組進行干涉，避免將自己陷于一個進退兩難的困境。這就使得大都市地區(qū)的政府改革，地方政府具有很強的自主權(quán)，對大都市區(qū)政府普遍存在一種不信任感和抵制。(6)地方政府和民眾的自治傳統(tǒng)。地方自治已經(jīng)成為美國人的一種生活方式，因此當一個新的大都市區(qū)政府，侵蝕地方自治或生活方式的時候，就會受到地方政府和民眾的普遍反對。

(二) 經(jīng)濟與金融因素

從經(jīng)濟和金融的角度來看，美國大都市區(qū)難以產(chǎn)生集權(quán)式大都市區(qū)政府的原因主要包括三個方面：(1)地方政府對金融基礎(chǔ)的保護。大都市地區(qū)的碎片化政府之間，各自可獲得的資源與服務(wù)需求的地理邊界并不一致，存在較大差別，這使得一些擁有資源的地方政府為了保護自己金融基礎(chǔ)不受侵害，就反對區(qū)域政府的成立。(2)地方政府之間的經(jīng)濟競爭。理論上說，大都市區(qū)政府的設(shè)立，有助于促進資源整合、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和政區(qū)間競爭的弱化，但在實踐中，因政區(qū)經(jīng)濟外部性的存在，使得區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的收益并不均等，再加上每個地方政府為了吸引更多的資本和人口，存在著激烈的經(jīng)濟競爭，多數(shù)地方政府不愿意放棄已有的資源，這使設(shè)立大都市區(qū)政府面臨巨大挑戰(zhàn)。(3)新增稅收的恐懼。想承擔最少稅收而享受最大的服務(wù)，是美國人的一貫主張和心理。大都市地區(qū)新政府的成立，就意味著新稅種的增加或稅率的提高，這是美國大多民眾都不可接受的。因此，人們對新增稅收的恐懼，直接阻礙了大都市區(qū)政府的設(shè)立。

四、大都市區(qū)跨界治理趨勢：區(qū)域主義主導下的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)化

上述分析表明，在現(xiàn)有的美國政治體制、社會心理和經(jīng)濟發(fā)展格局下，要想有效處理好涉及大都市地區(qū)的跨界區(qū)域性問題，其治理方式只能是摒棄傳統(tǒng)的“大都市統(tǒng)治”，沿著“治理”思維，走向地方政府合作或“區(qū)域主義”的發(fā)展趨勢。如果從公共服務(wù)市場的視角來看的話，擁有多個政府單元的大都市地區(qū)的跨界治理，實際上也就變成一個如何按照經(jīng)濟和社會規(guī)律(低投入、高產(chǎn)出、規(guī)模經(jīng)濟效益、社會公平公正等)，為不同區(qū)域、不同類型的民眾高效率地提供相適應(yīng)的公共服務(wù)、滿足民眾的公共服務(wù)需求、進而提高民眾生活質(zhì)量的問題。從這個意義上來說，大都市地區(qū)實際上就是一個公共服務(wù)供給者、公共服務(wù)生產(chǎn)者、公共服務(wù)消費者三類主體緊密合作互動的一個公共服務(wù)場所，也是進行公共服務(wù)產(chǎn)品的投資生產(chǎn)、分配、消費、交易的巨大城市區(qū)域，跨界治理模式就是根據(jù)不同公共服務(wù)或公共產(chǎn)品的類型與特征，進行資源跨界配置、專業(yè)化生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化運作、服務(wù)均等化共享的制度創(chuàng)新與政策支持過程。在這里，政府、社會(社會團體)、企業(yè)、居民是公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的多元主體，其中，政府既可能是公共服務(wù)提供者，也可能是公共服務(wù)的生產(chǎn)者、消費者和競爭者，市場、社會則主要圍繞政府要求和居民需求生產(chǎn)公共服務(wù)，居民可以通過“以腳投票”的方式，在眾多公共服務(wù)供給者之間進行服務(wù)選擇和消費(但實際上居民在政府轄區(qū)之間進行隨意遷移的成本很高，對一般居民來說這種遷移的可能性很小)，不同政府單元也可以根據(jù)自身的情況生產(chǎn)、購買、提供公共服務(wù)。據(jù)此可以判斷，未來美國大都市地區(qū)的跨界治理，必將是區(qū)域主義主導下的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)化過程。

在這一產(chǎn)業(yè)化運作過程中，政府與政府、政府與市場、政府與社會之間將形成更加緊密的合作伙伴關(guān)系，政府可以采取多種方法，為當?shù)鼐用裉峁┕卜?wù)，政府可選擇的方法主要有：與私人生產(chǎn)者簽訂合同、與其他政府簽訂合同、與其他政府合作建立生產(chǎn)性組織、批準私營企業(yè)進行特許經(jīng)營、向市民提供票證由他們自己與生產(chǎn)商一起安排等。但是在大都市地區(qū)公共服務(wù)的具體生產(chǎn)、供給和消費過程中，并不是所有的服務(wù)都能在有效規(guī)模層次上予以提供，其規(guī)?；?、專業(yè)化程度，完全視公共服務(wù)的性質(zhì)與類型而定。一般在整個大都市地區(qū)層面上，大的市場規(guī)模允許高度專業(yè)化組織的發(fā)展，這些專業(yè)化組織能夠有效地在整個地區(qū)生產(chǎn)一種服務(wù)，同時其他組織卻在某個鄰里社區(qū)里有效地生產(chǎn)著服務(wù)?？梢灶A見，在不同區(qū)域?qū)用?、不同區(qū)位內(nèi)部尋求并發(fā)揮各種不同公共服務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢和效應(yīng)，最大程度、最大效率地滿足廣大民眾對公共服務(wù)的多種需求，是美國當前和未來大都市地區(qū)跨界治理模式革新的一個核心議題和努力方向。

最后需要指出的是，大都市地區(qū)作為人口、財富和經(jīng)濟的高密集分布區(qū)，始終受到經(jīng)濟全球化、人口流動、結(jié)構(gòu)變化等多種因素的綜合影響，在發(fā)展過程中將會面臨越來越多的問題，有很多問題將永遠存在、發(fā)展甚至將非常激烈，不可能有一種治理方法起到一勞永逸的作用。到底采取什么樣的治理方法，受多種因素的影響，同時也考驗著執(zhí)政者的智慧和能力。

(責任編輯：薛立勇)

Basic Situation and Development Trend of Cross-Border Governance in Metropolitan Areas of the United States

Tao Xidong

Metropolitan governance in the United States is a hot research problem at home and abroad, but throughout the cross-border governance practices show that “l(fā)ess management, more governance” is the basic trend. The formation of this kind of situation, mainly because of the unique political system, social psychology and economic and financial factors. From the point of view of the public service market, the metropolitan areas’ cross-border governance is a interactive process of production, selection, allocation, consumption of public service. Based on thus judgment, cross-border governance in metropolitan areas of the United States in the future will present which is industrialization of public service dominated by the regionalist.

America; Metropolitan Area; Cross-border Governance

2015-12-26

* 本文系國家社會科學基金重點項目“功能疏解背景下的特大城市建設(shè)與管理模式創(chuàng)新研究”(項目編號：4AZD026)的階段性成果。

C912.81

A

0257-5833(2016)04-0064-09

陶希東，上海社會科學院社會學研究所研究員 (上海 200020)