于波

（信陽師范學(xué)院，河南 信陽 464000）

城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)均等化體制分析

于波

（信陽師范學(xué)院，河南 信陽 464000）

本文從戶籍制度、公共財(cái)政制度、資源分配制度和利益訴求機(jī)制四個(gè)層面對(duì)城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程中存在的問題進(jìn)行了分析，在此基礎(chǔ)上，提出了促進(jìn)城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)均等化的途徑。

城鎮(zhèn)常住人口；基本公共服務(wù)；均等化

1 問題的提出

為建立健全基本公共服務(wù)體系，使社會(huì)成員能夠平等的享受社會(huì)發(fā)展的成果，2012年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，規(guī)劃中提出要“促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”［1］。近年來，關(guān)于“基本公共服務(wù)均等化”的議題已經(jīng)引起了學(xué)界的重視。我國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于該問題的研究主要集中在三個(gè)方面：一是基本公共服務(wù)均等化的城鄉(xiāng)差異分析，學(xué)者認(rèn)為之所以存在這種差異，主要是由于我國(guó)實(shí)行的是比較嚴(yán)格的戶籍管控，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍制成為公共福利分配的載體［2］；二是基本公共服務(wù)同城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系研究，三是關(guān)于基本公共服務(wù)的實(shí)證研究。有學(xué)者在實(shí)證研究的基礎(chǔ)上提出“社會(huì)保障和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)屬于不包容性匹配，在供給和受益維度上存在包容性偏差，而義務(wù)教育則歸屬于基本包容性匹配，社會(huì)保障和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的公共屬性較弱”［3］?！?015年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到56.1%，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到7.7億，但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)展比較緩慢，戶籍人口城鎮(zhèn)化率還比較低”［4］。大規(guī)模的人口流動(dòng)使城鎮(zhèn)人口結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，對(duì)社會(huì)治理和社會(huì)公共服務(wù)提出了新的要求，也引發(fā)了人們對(duì)基本公共服務(wù)均等化問題的思考。本文主要討論城鎮(zhèn)原住民同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口之間的基本公共服務(wù)均等化問題。

2 城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)非均等化的制度性原因

城鎮(zhèn)常住人口主要包括城鎮(zhèn)原住民和在城鎮(zhèn)中長(zhǎng)期居住的外來人口，其中一部分外來人口甚至已經(jīng)取得了居住地的戶籍。城市外來人口主要由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口構(gòu)成，包括擁有農(nóng)村戶籍但在城市中工作的遷移人口，以及被城市化進(jìn)程裹挾而被動(dòng)地成為城鎮(zhèn)人口的那部分人，他們已經(jīng)取得城鎮(zhèn)戶籍，并且在城鎮(zhèn)中工作和生活。由于城鄉(xiāng)二元體制的剛性存在沒有消除，公共財(cái)政體制和政府管理機(jī)制在一些問題上的雙重失靈等問題沒有解決。同城鎮(zhèn)原住民相比，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就業(yè)、教育、醫(yī)療、文化娛樂等方面享受的公共服務(wù)有限。

2.1 城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致基本公共服務(wù)區(qū)隔化

城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量激增，但是城市的發(fā)展水平還不能同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口增加的幅度相匹配，城市承載能力有限的問題還沒有解決。因此，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，必然會(huì)出現(xiàn)在某一階段限制農(nóng)村人口進(jìn)入城市的狀況，這種限制通過戶籍制、社會(huì)保障的差異化等手段表現(xiàn)出來。盡管改革開放以來，部分地區(qū)逐步放松了對(duì)城市常住人口的準(zhǔn)入條件，從表面上看，在一定程度上弱化了戶籍制的限制作用。但是，以戶籍制為核心的城鄉(xiāng)二元體制的影響不可能在一朝一夕間消除，我國(guó)部分地區(qū)的城鎮(zhèn)化只能算作“半城鎮(zhèn)化”，其特征是隱形的“戶籍墻”依然存在，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在享受基本公共服務(wù)時(shí)面臨的制度性障礙暫時(shí)無法消除。戶籍制依然是決定社會(huì)成員能否得到公共服務(wù)，以及在多大程度上享受公共服務(wù)的甄別條件。

城鎮(zhèn)常住居民基本公共服務(wù)非均等化集中表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在進(jìn)入城市之后還無法享受同城市原住民相同的住房補(bǔ)助、子女教育、社會(huì)保障等公共服務(wù)。地方政府對(duì)持有當(dāng)?shù)貞艨诘牡褪杖肴后w提供不同層次的社會(huì)保障。通過廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房等政策在一定程度上為城鎮(zhèn)原住民提供住房補(bǔ)貼，緩解他們的住房壓力。在子女教育問題上，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也面臨巨大壓力，在當(dāng)今社會(huì)，教育資源仍然屬于稀缺資源，城市中的優(yōu)質(zhì)教育資源首先分配給本地居民，一些大城市的公立學(xué)校入學(xué)和升學(xué)條件非常嚴(yán)苛，需要學(xué)生家長(zhǎng)提供本地正式工作的有效證明或社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)記錄，這對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說十分困難。

《2015年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)報(bào)告》顯示，農(nóng)民工人月均收入為3 072元，農(nóng)民工群體在第二產(chǎn)業(yè)中從業(yè)比重為55.1%，其中從事制造業(yè)的農(nóng)民工比重為31.1%，從事建筑業(yè)的農(nóng)民工比重為21.1%，農(nóng)民工在第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的比重為44.5%［5］。從報(bào)告中可以看出農(nóng)民工收入較低，就業(yè)主要集中在第二三產(chǎn)業(yè)，并且主要集中在第二產(chǎn)業(yè)建筑業(yè)和制造業(yè)等高危行業(yè)。較低的收入使其很難保證自己的生活品質(zhì)，在分享社會(huì)發(fā)展成果時(shí)處于劣勢(shì)，城市提供的最低生活保障等社會(huì)救助并不面向沒有城市戶籍的人口。高危行業(yè)又使他們相對(duì)于其他群體具有更高的風(fēng)險(xiǎn)性，就業(yè)保障對(duì)他們至關(guān)重要。盡管職工基本社會(huì)保險(xiǎn)是由用人單位提供的，只要用人單位同就業(yè)人員協(xié)商好，就可以為在崗職工繳納社會(huì)保險(xiǎn)，同職工戶口無關(guān)。但從當(dāng)前的用工制度來看，用人單位對(duì)具有本地戶口的求職者更加青睞，這就導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在一定程度上被排除在外。

2.2 公共財(cái)政制度導(dǎo)致基本公共服務(wù)供給不足

我國(guó)當(dāng)前的公共服務(wù)配置主要是由中央政府對(duì)基本公共服務(wù)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行制定，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)地方政府的實(shí)際經(jīng)濟(jì)能力來提供具體服務(wù)。從總體上來說，行政調(diào)解機(jī)制的作用更大，缺乏稅收調(diào)節(jié)和價(jià)格引導(dǎo)。隨著城市化進(jìn)程的加劇，城市常住人口激增，人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變動(dòng)，這必然會(huì)導(dǎo)致社會(huì)成員對(duì)于社會(huì)基本公共服務(wù)的剛性需求增加，城市中原有的基本公共服務(wù)資源有效供給不足，人口變動(dòng)同社會(huì)公共服務(wù)配置不協(xié)調(diào)，社會(huì)成員不能均衡地享受基本公共服務(wù)等問題。盡管地方政府不斷加大對(duì)基本公共服務(wù)的財(cái)政投入，但其投入比率同人口增長(zhǎng)的速度不匹配，地方財(cái)政在承擔(dān)與日俱增的基本公共服務(wù)支出時(shí)難免力不從心。近年來，中央對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付力度逐步提高，但是，政府間轉(zhuǎn)移支付不斷增加的同時(shí)，地區(qū)間財(cái)政差距和公共服務(wù)差距在逐步加大。

2.3 公共資源配置差異導(dǎo)致基本公共服務(wù)的群體分化

社會(huì)公共服務(wù)資源分配方式可以分為兩類：一類是受社會(huì)成員身份限制的分配方式，這類公共服務(wù)資源不能通過市場(chǎng)渠道獲得，其可及性和可獲得性同社會(huì)成員身份關(guān)聯(lián)密切，另一類是可以通過市場(chǎng)化渠道獲得的，同社會(huì)成員的經(jīng)濟(jì)狀況和個(gè)人需求偏好密切相關(guān)的公共服務(wù)資源。由于身份的限制，相當(dāng)一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法獲得第一類公共服務(wù)。盡管第二類公共服務(wù)可以通過貨幣化的方式獲得，看上去是為所有社會(huì)成員提供了一種相對(duì)公平的服務(wù)方式，城鎮(zhèn)中的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)某些公共服務(wù)也確實(shí)有較高需求，但是由于個(gè)人支付能力的有限，他們也很少選擇通過市場(chǎng)來滿足自身的需求。這種差異使公共資源間配置表現(xiàn)出不均衡性。同時(shí)，城鎮(zhèn)原住民同城鎮(zhèn)中的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口之間收入水平的差異，也導(dǎo)致了公共服務(wù)資源配置的群體分化。

2.4 利益訴求機(jī)制不暢導(dǎo)致基本公共服務(wù)的群體性缺失

在我國(guó)現(xiàn)有的基本公共服務(wù)分配體制中，政府是最重要的行政管理和提供服務(wù)的主體，為行政區(qū)內(nèi)的居民提供與其生活相匹配的公共產(chǎn)品和服務(wù)。政府的服務(wù)偏好決定了社會(huì)成員享有基本公共服務(wù)的狀況。城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)存在差異在一定程度上反映了政府的服務(wù)偏好問題。政府的良好運(yùn)行離不開社會(huì)成員的大力支持，但是受城鄉(xiāng)二元體制的影響，從地方政府的行政長(zhǎng)官到城鎮(zhèn)居民對(duì)居民的身份屬性都十分重視，對(duì)在城鎮(zhèn)中生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的認(rèn)同度較低。政府提供服務(wù)的能力和分配資源的方式受行政長(zhǎng)官的行為偏好影響較大，而行政長(zhǎng)官的行為偏好主要取決于各項(xiàng)決策和實(shí)際操作能夠?yàn)槠鋷碜畲蠡??；竟卜?wù)資源分配是與之相關(guān)的三大利益主體（政府、城鎮(zhèn)原住民和城市外來人口）之間的博弈。在這一博弈過程中，城市原住民的力量較強(qiáng)，而城市外來人口屬于最不具備談判和博弈能力的群體，因此，城市管理者的決策往往不會(huì)傾向于城市外來人口。

《2015全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)報(bào)告》顯示，我國(guó)農(nóng)民工的文化程度普遍不高，初中文化程度占59.7%，小學(xué)和高中文化程度分別占調(diào)查對(duì)象的14%和16.9%，只有8.3%的調(diào)查對(duì)象是高中及以上文化程度［5］。受教育程度影響，社會(huì)成員對(duì)自身權(quán)益的認(rèn)知、文化程度較低、法律意識(shí)淡薄等因素會(huì)導(dǎo)致城鎮(zhèn)中的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)自身的利益訴求表達(dá)不夠積極。

3 城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)均等化途徑

3.1 完善取消戶籍制后的分類保障機(jī)制

不可否認(rèn)，戶籍制的存在曾經(jīng)在社會(huì)治理的過程中起到了重要作用，但是，就目前的狀況來看，戶籍制在一定程度上影響了社會(huì)資源對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦墓椒峙?，因此有必要?duì)戶籍制進(jìn)行改革。截止到2016年9月，我國(guó)31個(gè)省份都已經(jīng)出臺(tái)了戶改方案，全部取消了農(nóng)業(yè)戶口登記，這是社會(huì)治理水平提升的重要標(biāo)志。但是，需要注意的是城鄉(xiāng)二元體制的影響還長(zhǎng)期存在。在城鄉(xiāng)二元體制階段，城鎮(zhèn)居民同農(nóng)村人口之間至少在60種社會(huì)福利服務(wù)上存在差異，統(tǒng)一戶籍之后，必然會(huì)在一定程度上帶來城市公共服務(wù)資源的緊張。政府需要對(duì)取消戶籍差別后的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等基本公共服務(wù)問題進(jìn)行再平衡，要逐步完善與之相配套的各種制度和相關(guān)法律，確保實(shí)現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)服務(wù)均等化，城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)均等化。

3.2 健全財(cái)政體制，強(qiáng)調(diào)政府在基本公共服務(wù)財(cái)政供給中的責(zé)任

基本公共服務(wù)的供給需要大量的資金，單一的財(cái)政渠道很難滿足其要求。從現(xiàn)實(shí)狀況來看，財(cái)政分權(quán)的程度同基本公共服務(wù)供給之間呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。財(cái)政分權(quán)程度越高，對(duì)基本公共服務(wù)供給的抑制作用越明顯，因此，需要進(jìn)一步健全財(cái)政體制，強(qiáng)調(diào)中央財(cái)政對(duì)基本公共服務(wù)的供給責(zé)任。另外，要認(rèn)識(shí)到，均等化不是平均化，均等化是從服務(wù)效果上來評(píng)價(jià)基本公共服務(wù)的供給狀況。對(duì)于地方財(cái)政來說，在滿足當(dāng)?shù)鼐用竦幕竟卜?wù)需求時(shí)需要考慮到不同群體的公共服務(wù)需求意愿，在考察該群體實(shí)際承擔(dān)能力基礎(chǔ)上，對(duì)不同群體給予差異性滿足，對(duì)城鎮(zhèn)中的弱勢(shì)群體給予一定的傾斜。

3.3 培養(yǎng)弱勢(shì)群體的博弈能力，構(gòu)建公平的利益訴求機(jī)制

在當(dāng)前的社會(huì)中，法律訴求和行政訴求是社會(huì)成員主要的利益訴求體系，但從實(shí)施的情況來看，這兩套訴求機(jī)制在實(shí)際應(yīng)用中效率較低，主要是因?yàn)槲覈?guó)的利益訴求渠道的制度化建設(shè)還不夠完善，參與利益博弈的各個(gè)群體之間，博弈能力差距較大。城鎮(zhèn)原住民一般有穩(wěn)定的職業(yè)，其所在的群體和組織能成為其利益訴求的組織化代表，而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口往往很難找到代表其利益的穩(wěn)定組織，因此個(gè)人利益博弈能力的大小對(duì)其能否成功實(shí)現(xiàn)利益訴求有著重要影響。另外，法律訴求的過程具有市場(chǎng)化的特征，需要一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和法律意識(shí)，并且時(shí)間較長(zhǎng)，作為城鎮(zhèn)中的弱勢(shì)群體，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口很難通過這一渠道獲得相應(yīng)服務(wù)。而在我國(guó)社會(huì)成員的意識(shí)中對(duì)政府的依賴性較強(qiáng)，因此，行政訴求是弱勢(shì)群體樂于選擇的訴求體系，但是這種訴求體系較為復(fù)雜，行政性較強(qiáng)，程序更為煩瑣，涉及的部門更多，操作更為復(fù)雜。因此，提高弱勢(shì)群體的博弈能力就顯得尤為必要。提高弱勢(shì)群體的博弈能力，可以從兩個(gè)方面入手：一是加快信息公開化過程，使弱勢(shì)群體了解自己享有哪些權(quán)利，這些權(quán)利如何獲得，在此基礎(chǔ)上提升弱勢(shì)群體對(duì)于自身權(quán)益的認(rèn)知水平；二是簡(jiǎn)化利益訴求程序，增強(qiáng)利益訴求機(jī)制的可及性。

［1］國(guó)務(wù)院辦公廳.國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃［R］.2012.

［2］彭希哲.剝離式改革：大城市戶籍制度改革新方向，探索與爭(zhēng)鳴［J］.2013（11）：24-26.

［3］詹國(guó)彬.基本公共服務(wù)供給和受益的包容性匹配水平檢驗(yàn)——關(guān)于社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生和義務(wù)教育的一個(gè)實(shí)證分析［J］.社會(huì)科學(xué)，2016（2）：24-25.

［4］中共中央國(guó)務(wù)院.關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見［R］.2016.

［5］國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.2015年全國(guó)農(nóng)民工檢測(cè)調(diào)查報(bào)告［R］.2016.

［6］馬西恒.建設(shè)包容性社區(qū)：居民權(quán)利均等化的社會(huì)政策想象，學(xué)習(xí)與實(shí)踐［J］.2011（2）：104-106.

［7］劉德吉.流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化問題研究綜述［J］.地方治理研究，2016（4）：57-59.

［8］姜曉萍.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中基本公共服務(wù)均等化研究［J］.社會(huì)科學(xué)研究，2012（6）：34-35.

［9］鐘正生.我國(guó)總量轉(zhuǎn)移支付的影響因素及其均等化效應(yīng)［J］.經(jīng)濟(jì)科學(xué)，2008（4）：7-10.

Analysis of Urban Resident Population Basic Public Service

Yu Bo
(Xinyang Normal University,Xinyang Henan 464000)

This paper analyses the problems existing in the progress of urban resident population basic pub?lic service equalization,from four aspects of household registration system,public financial system,resource al?location system and interest appealing mechanism.Based on that,the ways of promoting urban resident popula?tion basic public service equalization are put forward.

Urban resident population;basic public service;equalization

C913.9

A

：1671-0037（2016）11-59-3

2016-10-18

河南省政府決策招標(biāo)課題“城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)均等化體制機(jī)制研究”(2016B057);河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目（重點(diǎn)課題）“基于自組織理論的農(nóng)村社區(qū)營(yíng)造策略研究”(2016-zd-107);河南省教育廳人文社科研究項(xiàng)目“社會(huì)組織培育及其參與社會(huì)治理機(jī)制研究”（2017-ZZJH-393）。

于波（1981-），女，碩士，講師，研究方向:社區(qū)研究。