路曉霞

（華東政法大學(xué)研究生教育院，上海201620）

汕頭華僑經(jīng)濟(jì)文化合作試驗(yàn)區(qū)立法建設(shè)研究——以滬粵津閩自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)地方立法為借鑒

路曉霞

（華東政法大學(xué)研究生教育院，上海201620）

2015年4月，國(guó)務(wù)院同意新設(shè)廣東、天津、福建三個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，各地自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革進(jìn)入共同發(fā)展的階段。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開(kāi)辟了一條從《總體方案》到《管理辦法》，再到《條例》立法路徑，形成了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法制建設(shè)的基本框架，其他三地正在復(fù)制這些制度成果，但創(chuàng)新能力尚未彰顯。與國(guó)際化的市場(chǎng)規(guī)則相比，四地均須解決管理體系復(fù)雜、市場(chǎng)化改革動(dòng)力不足、新設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)與原有片區(qū)事權(quán)交叉不清的問(wèn)題。當(dāng)前階段，汕頭華僑試驗(yàn)區(qū)的立法建設(shè)應(yīng)著力復(fù)制四地制度成果，總結(jié)地方成熟立法實(shí)踐，并構(gòu)建權(quán)責(zé)一致的法治政府。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)；地方立法；華僑試驗(yàn)區(qū)

一、問(wèn)題的由來(lái)

2014年9月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立中國(guó)（汕頭）華僑經(jīng)濟(jì)文化合作試驗(yàn)區(qū)（簡(jiǎn)稱“華僑試驗(yàn)區(qū)”），賦予華僑試驗(yàn)區(qū)與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)同等功能。2015年4月，廣東省長(zhǎng)朱小丹確認(rèn)：“省級(jí)下放給廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的管理權(quán)限同樣全部下放給華僑試驗(yàn)區(qū)”①參見(jiàn)索有為：《汕頭華僑試驗(yàn)區(qū)享有廣東自貿(mào)區(qū)相同的省級(jí)管理權(quán)限》，http∶//www.chinadaily.com.cn/hqgj/jryw/2015-04-30/ content_13632823.html，2015年6月25日訪問(wèn)。。全國(guó)工商聯(lián)副主席陳經(jīng)緯呼吁“華僑試驗(yàn)區(qū)應(yīng)納入廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)”。將來(lái)，無(wú)論是獨(dú)自建設(shè)，還是納入廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，毋庸置疑的是，華僑試驗(yàn)區(qū)是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革②目前國(guó)內(nèi)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)剛剛起步，除四個(gè)較大自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外，還包括汕頭華僑試驗(yàn)區(qū)。當(dāng)然，將來(lái)可能會(huì)繼續(xù)增加。的重要組成部分。

2013年7月，國(guó)務(wù)院通過(guò)《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（簡(jiǎn)稱滬《總體方案》），明確設(shè)立上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。9月，在上海市政府通過(guò)《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》（簡(jiǎn)稱滬《管理辦法》）前，上海市人大常委會(huì)率先通過(guò)《關(guān)于在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施本市有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定》，以保障地方改革依“法”創(chuàng)新。2014年8月，第一部有關(guān)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的地方性法規(guī)《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》（簡(jiǎn)稱“滬《條例》”）正式實(shí)施。以上法律文件構(gòu)成上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的基本法律框架。

2015年4月，國(guó)務(wù)院決定在廣東、天津、福建再設(shè)3個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，并進(jìn)一步擴(kuò)展上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的范圍。廣東、天津、福建三地分別出臺(tái)《中國(guó)（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理試行辦法》（簡(jiǎn)稱“粵《管理辦法》”③廣東的規(guī)范簡(jiǎn)稱應(yīng)為粵《管理試行辦法》，本文出于比較方便，使用粵《管理辦法》的簡(jiǎn)稱。）、《中國(guó)（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（簡(jiǎn)稱“津《管理辦法》”）、《中國(guó)（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（簡(jiǎn)稱“閩《管理辦法》”）。2015年10月，《中國(guó)（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》（征求意見(jiàn)稿）發(fā)布?；洝⒔?、閩三地《條例》建設(shè)正在進(jìn)行。

經(jīng)濟(jì)法治思維對(duì)于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)具有引領(lǐng)和保障作用。顧功耘指出：重啟改革，除了需要正確的改革戰(zhàn)略、開(kāi)放戰(zhàn)略及經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略外，還必須配以明確的經(jīng)濟(jì)法治戰(zhàn)略作為指引。經(jīng)濟(jì)法治戰(zhàn)略的目標(biāo)是建立國(guó)際化市場(chǎng)規(guī)則，用法治約束政府的權(quán)力，規(guī)范政府的經(jīng)濟(jì)管理行為，保證市場(chǎng)充分發(fā)揮配置資源的作用[1]。理查德·卡爾倫提出：中國(guó)香港和新加坡能夠取得今天的優(yōu)勢(shì)，關(guān)鍵源于其法治建設(shè)。上海自貿(mào)區(qū)如果能夠建立一個(gè)制度周密、公平的法治體系，將極大促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面的發(fā)展[2]。鄭少華認(rèn)為：如何理解國(guó)際化、市場(chǎng)化、法治化的營(yíng)商環(huán)境是我們需要持續(xù)不斷研究的課題。這個(gè)課題可以轉(zhuǎn)化為這樣的一個(gè)問(wèn)題來(lái)回答：善治良法的關(guān)鍵在于國(guó)際化與市場(chǎng)化[3]?？梢?jiàn)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)下的立法建設(shè)，須以經(jīng)濟(jì)法治思維為指引，科學(xué)、有效地引領(lǐng)和保障地方改革。

由此，系統(tǒng)總結(jié)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分析、比較滬粵津閩四地自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法成果，以經(jīng)濟(jì)法治思維為指引，以構(gòu)建國(guó)際化、市場(chǎng)化、法治化的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為目標(biāo)，厘清當(dāng)前自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法完善面臨的難題，為當(dāng)前階段①當(dāng)前階段，汕頭制度建設(shè)應(yīng)著力于“借鑒與實(shí)施”國(guó)內(nèi)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，下一階段才可能在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度建設(shè)中“創(chuàng)新”。華僑試驗(yàn)區(qū)立法建設(shè)提供對(duì)策建議是本文研究的出發(fā)點(diǎn)。

二、滬自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法進(jìn)程及法律效果

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立兩年多以來(lái)，法治框架基本形成?？偨Y(jié)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并評(píng)估其法律調(diào)整效果，不僅有利于理解自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革歷程，更有助于鑒往知今，把握自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)未來(lái)立法完善的方向。

（一）滬自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的立法進(jìn)程

2013年3月，李克強(qiáng)在上海調(diào)研時(shí)，鼓勵(lì)上海在現(xiàn)有綜合保稅區(qū)的基礎(chǔ)上建立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。為此，商務(wù)部、上海市政府會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)加快擬定《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（草案）。同年9月，國(guó)務(wù)院正式印發(fā)該《總體方案》?？梢?jiàn)，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立是上海市政府順應(yīng)中央全面深化改革的需要，配合黨中央、國(guó)務(wù)院及中央各部委的決策而進(jìn)行的改革。

2013年8月30日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律的行政審批的決定草案》，中國(guó)（上海）自貿(mào)區(qū)成為迄今為止中國(guó)開(kāi)放度最高的特殊區(qū)域。9月，上海市政府加快出臺(tái)《管理辦法》，具體落實(shí)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革任務(wù)。在改革起步階段，滬《管理辦法》抓住“簡(jiǎn)政放權(quán)”這一突破口，對(duì)投資管理、工商登記管理、進(jìn)出境監(jiān)管及綜合執(zhí)法問(wèn)題進(jìn)行具體規(guī)定，使自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)走上“不是政策洼地，而是制度創(chuàng)新高地”的新路徑。

在十八屆三中全會(huì)（2013年11月）明確在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)行市場(chǎng)化改革的背景下，2014年4月，上海市政府相關(guān)部門(mén)提交滬《條例》草案；2014年7月上海市人大常委會(huì)通過(guò)。立法過(guò)程中，地方人大的主導(dǎo)作用充分體現(xiàn)：僅在初審階段，上海市人大常委會(huì)就對(duì)60條草案中的57條作了修改，修改率達(dá)到88%[4]。并且，上海市政府、市人大拓展社會(huì)各方有序參與立法，舉全市之力進(jìn)行《條例》建設(shè)。最終，滬《條例》不負(fù)眾望，既堅(jiān)持“大膽闖、大膽試、自主改”以形成與國(guó)際投資貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度體系，又堅(jiān)持“重大改革于法有據(jù)”，對(duì)于涉及到中央事權(quán)的改革要求及時(shí)申請(qǐng)中央授權(quán)，給自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)提供了較為有力的制度支撐。

（二）滬《總體方案》《管理辦法》與《條例》

滬《總體方案》包括總體要求、主要任務(wù)和措施、營(yíng)造相應(yīng)的監(jiān)管和稅收制度環(huán)境、扎實(shí)做好組織實(shí)施四部分及一份“中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開(kāi)放措施”的附件。不計(jì)附件，共4956字。滬《管理辦法》包括總則、管理機(jī)構(gòu)、投資管理、貿(mào)易發(fā)展和便利化、金融創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防范、綜合管理和服務(wù)、附則，共7章39條4921字。滬《條例》包括總則、管理體制、投資開(kāi)放、貿(mào)易便利、金融服務(wù)、稅收管理、綜合監(jiān)管、法治環(huán)境及附則，共9章57條9323字。

《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》由商務(wù)部、上海市政府會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)擬定，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，以國(guó)務(wù)院“通知”①即《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2013〕38號(hào)）。形式發(fā)布，屬于國(guó)務(wù)院的規(guī)范性文件。該《總體方案》明確了國(guó)務(wù)院對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革的兩大立場(chǎng)：其一，申報(bào)的是“上?！弊杂少Q(mào)易區(qū)，而最后批準(zhǔn)的是“中國(guó)（上海）”，凸顯“中國(guó)”，這就意味著它不僅是地方層面的事情；其二，原來(lái)地方申報(bào)的是“自由貿(mào)易園區(qū)”，而最后批準(zhǔn)的是“自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”，戰(zhàn)略基點(diǎn)落在“試驗(yàn)”二字上，這就意味著國(guó)家要在此先行先試，重在制度創(chuàng)新[5]。

滬《管理辦法》較好地落實(shí)了上海的主體責(zé)任，將地方經(jīng)濟(jì)改革的突破口確定為“簡(jiǎn)政放權(quán)”，明確了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)及其權(quán)限。與《總體方案》相比，滬《管理辦法》具有較好的可操作性：（1）《總體方案》要求建立集中統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法體系，《管理辦法》通過(guò)授權(quán)管委會(huì)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使市政府決定的行政處罰權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)；（2）《總體方案》要求服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開(kāi)放，《管理辦法》通過(guò)發(fā)布負(fù)面清單②2013年版規(guī)定了負(fù)面清單特別管理措施共190條；2014年修訂版為139條，限制性措施110條，禁止性措施29條；2015年版繼續(xù)修訂為122條，限制性措施110條，禁止性措施29條。2013年版和2014年版由上海制定、國(guó)家發(fā)改委認(rèn)可；2015年版由國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)。來(lái)實(shí)現(xiàn)；（3）《總體方案》要求工商登記與商事登記制度改革相銜接，《管理辦法》通過(guò)實(shí)行注冊(cè)資本認(rèn)繳登記制、“先照后證”登記制來(lái)實(shí)現(xiàn)；（4）《總體方案》要求進(jìn)出境監(jiān)管便利化，《管理辦法》通過(guò)“一線放開(kāi)”、“二線安全高效管住”來(lái)實(shí)現(xiàn)；（5）《總體方案》要求深化金融領(lǐng)域的開(kāi)放創(chuàng)新，《管理辦法》明確了資本項(xiàng)目可兌換、利率市場(chǎng)化、人民幣跨境使用、外匯管理等措施；（6）《總體方案》要求推進(jìn)政府由注重事先審批轉(zhuǎn)為注重事中、事后監(jiān)管，《管理辦法》規(guī)定了行政透明度、簡(jiǎn)化辦事程序、企業(yè)年報(bào)公示制度、監(jiān)管信息共享、安全審查和反壟斷審查等制度。

滬《條例》不僅強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)管理體制創(chuàng)新，堅(jiān)持“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合”，更重視制度創(chuàng)新，積極借鑒國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則，堪稱上海地方立法史上最具影響的“第一法”[6]。其主要內(nèi)容包括：（1）按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，協(xié)同高效運(yùn)作管委會(huì)、駐區(qū)機(jī)構(gòu)、中央在滬監(jiān)管部門(mén)及市與浦東新區(qū)管理部門(mén)的機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能配置；（2）構(gòu)建事中事后監(jiān)管的基本制度，完善企業(yè)年度報(bào)告公示、信用管理、部門(mén)監(jiān)管信息共享、綜合執(zhí)法及社會(huì)力量參與市場(chǎng)監(jiān)督等制度；（3）參照《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》的框架結(jié)構(gòu)。如，“投資開(kāi)放”和“金融服務(wù)”各作一章，與“貿(mào)易便利”一起構(gòu)成“放松管制”的主線，“綜合監(jiān)管”與“法治環(huán)境”一起構(gòu)成“有效監(jiān)管”的主線[7]；（4）借鑒國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則中的具體制度。一方面在貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、投資、金融等領(lǐng)域進(jìn)一步放松管制，另一方面在維護(hù)公共利益、國(guó)家安全、金融安全、環(huán)境保護(hù)、公平競(jìng)爭(zhēng)等方面加強(qiáng)有效管制。

（三）滬自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的法律效果評(píng)估

在短短的兩年中，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法制框架從無(wú)到有，滬立法建設(shè)取得顯著成果。首先，開(kāi)辟了一條從《總體方案》到《管理辦法》，再到《條例》的立法路徑。這條路徑已經(jīng)成為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗(yàn)的重要組成部分，正在被粵、津、閩復(fù)制。其次，解決了一個(gè)重要的理論問(wèn)題：在國(guó)家法律不變的前提下，地方如何改革創(chuàng)新？中央與地方創(chuàng)新性地提出了“暫時(shí)調(diào)整”現(xiàn)行“三資法”的對(duì)策③該理論成果已經(jīng)被應(yīng)用到立法實(shí)踐。2015年《立法法》第13條全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定。，實(shí)現(xiàn)了改革與立法的良性互動(dòng)。再次，產(chǎn)生了較好的制度溢出效應(yīng)。2015年1月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于推廣中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的通知》發(fā)布；最后，探索出了人大與政府協(xié)同推進(jìn)的地方立法經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于政府起草的法律案，人大在審議階段起到了規(guī)范政府行為、保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的主導(dǎo)作用。進(jìn)行“維權(quán)型立法”，既要強(qiáng)調(diào)人大的主導(dǎo)作用，也要正視政府的推動(dòng)作用，因?yàn)橄喈?dāng)多的法律、法規(guī)涉及政府相關(guān)部門(mén)的管理體制、執(zhí)法體制及人事、資金等政府的法定職權(quán)。

與高度國(guó)際化的經(jīng)貿(mào)規(guī)則相比，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的立法建設(shè)任重道遠(yuǎn)。首先，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法建設(shè)應(yīng)切實(shí)保障市場(chǎng)主體的平等地位和發(fā)展權(quán)利，充分激發(fā)市場(chǎng)主體的創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)能力，滬地立法在這方面仍存在較大的完善空間。其次，就管理模式來(lái)說(shuō)，在推進(jìn)“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合”的基礎(chǔ)上，立法還應(yīng)推進(jìn)政府的“優(yōu)化服務(wù)”。再次，除了繼續(xù)完善現(xiàn)有法律文本外，地方還應(yīng)健全相應(yīng)的配套制度，保障法律文本的有效貫徹實(shí)施。羅伯特·庫(kù)特和漢斯·伯恩斯·謝弗認(rèn)為：就書(shū)面的法律而言，貧窮國(guó)家與富裕國(guó)家通常都相差不多，法律的效力來(lái)自于社會(huì)譴責(zé)和國(guó)家強(qiáng)制力[8]。

三、滬粵津閩立法面臨的問(wèn)題及對(duì)策

粵津閩三地的《管理辦法》是在滬《管理辦法》實(shí)施一年多、滬《條例》實(shí)施半年多后制定的。實(shí)際上，粵津兩地還有過(guò)去新區(qū)《條例》的制定經(jīng)驗(yàn)和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)。梳理三地與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)相關(guān)的法律文件，與滬立法成果進(jìn)行比較研究，有助于厘清當(dāng)前立法面臨的難點(diǎn)問(wèn)題，為華僑試驗(yàn)區(qū)《管理辦法》、《條例》的制定提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（一）管理體系過(guò)于復(fù)雜

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)行雙層管理機(jī)構(gòu)：上海市推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組及自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)。上海管理架構(gòu)實(shí)行雙主任制度①管委會(huì)主任由市政府分管領(lǐng)導(dǎo)和浦東新區(qū)區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任。，既能充分發(fā)揮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革和浦東綜合配套改革的疊加效應(yīng)，也能促進(jìn)管委會(huì)與駐區(qū)機(jī)構(gòu)、有關(guān)部門(mén)建立效率較高的合作協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制。

廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)三層管理機(jī)構(gòu)：省工作領(lǐng)導(dǎo)小組、省級(jí)自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及各片區(qū)管理機(jī)構(gòu)。省工作領(lǐng)導(dǎo)小組為省級(jí)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌重大事務(wù)，決定重大問(wèn)題；在省商務(wù)廳設(shè)立工作辦公室，承擔(dān)省工作領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作；三個(gè)片區(qū)的管理機(jī)構(gòu)行使省級(jí)管理權(quán)限，具體承擔(dān)改革試點(diǎn)任務(wù)。

天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)形式上類似于上海的雙層管理機(jī)構(gòu)，由“天津自貿(mào)區(qū)推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和自貿(mào)區(qū)管委會(huì)”構(gòu)成，天津市工作領(lǐng)導(dǎo)小組、自貿(mào)區(qū)管委會(huì)及三大片區(qū)辦事處，實(shí)質(zhì)上類似于廣東的三層管理機(jī)構(gòu)。天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)沒(méi)有完整的行政架構(gòu)，只是一個(gè)協(xié)調(diào)中央、天津市及三大片區(qū)（東疆港保稅區(qū)、中心商務(wù)區(qū)、天津空港保稅區(qū)）原有管委會(huì)關(guān)系的機(jī)構(gòu)，具體制度由三大片區(qū)辦事處實(shí)施②天津港“8·12”爆炸案暴露出天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)、天津港（集團(tuán)）公司權(quán)責(zé)不清問(wèn)題，亟需立法厘清各自權(quán)責(zé)。。

福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)際上有四個(gè)管理層級(jí)，省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室、片區(qū)管理機(jī)構(gòu)及各片區(qū)下的辦事處③福州片區(qū)下設(shè)馬尾經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)辦事處、福州（江陰）保稅港區(qū)辦事處；廈門(mén)片區(qū)下設(shè)海滄保稅港區(qū)辦事處、象嶼保稅港區(qū)辦事處；平潭片區(qū)下設(shè)港口經(jīng)貿(mào)區(qū)辦事處、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)辦事處、旅游休閑區(qū)辦事處。。由于地跨福州、廈門(mén)、平潭三市，福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組（辦公室設(shè)在福建省商務(wù)廳）；三個(gè)片區(qū)分別設(shè)立管委會(huì)；福州、廈門(mén)、平潭片區(qū)下面還包括2-3個(gè)獨(dú)立片區(qū)，獨(dú)立片區(qū)設(shè)辦事處?？梢?jiàn)，福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不僅要處理好省級(jí)管理機(jī)構(gòu)與各片區(qū)的關(guān)系，還需處理好各片區(qū)管理機(jī)構(gòu)與其下設(shè)辦事處的關(guān)系。

與上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的管理體系相比，粵、津、閩的管理體系更為復(fù)雜（見(jiàn)表1）。這一復(fù)雜的管理體系，明顯與高效能的管理目標(biāo)相悖，亟需破解。

（二）市場(chǎng)化改革的力度不足

在框架結(jié)構(gòu)上，滬粵津閩四地《管理辦法》大同小異。四地《管理辦法》均7章，除總則和附則外，還包括管理機(jī)構(gòu)、投資管理與貿(mào)易便利、金融開(kāi)放創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防范、綜合管理與服務(wù)、本區(qū)域特色制度等內(nèi)容（見(jiàn)表2）。

表1　四地自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)比較

表2　四地自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)《管理辦法》內(nèi)容比較

在內(nèi)容上，粵、津、閩三地的《管理辦法》，基本上是結(jié)合自身的區(qū)域定位，復(fù)制了上海的制度成果，自身制度創(chuàng)新效果尚未彰顯。

廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)依托港澳、服務(wù)內(nèi)地、面向世界，定位為“全國(guó)新一輪改革開(kāi)放先行地”、“21世紀(jì)海上絲綢之路重要樞紐”、“粵港澳深度合作示范區(qū)”?！盎浉郯纳疃群献鳌眱?nèi)容集中規(guī)定在粵《管理辦法》第五章“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)功能集成”中。就內(nèi)容而言，粵《管理辦法》在金融創(chuàng)新、行政改革領(lǐng)域有所突破。廣東在特定領(lǐng)域有較好的前期制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)：深圳前海既是國(guó)家金融創(chuàng)新園區(qū)，又是深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作園區(qū)；珠海橫琴與澳門(mén)對(duì)接，創(chuàng)新行政管理機(jī)制，實(shí)行“一島兩制”。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)下，廣東“立法試驗(yàn)田”的作用尚未發(fā)揮。

天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)定位為京津冀協(xié)同發(fā)展高水平對(duì)外開(kāi)放平臺(tái)、中國(guó)改革開(kāi)放先行區(qū)和制度創(chuàng)新試驗(yàn)田、面向世界的高水平自由貿(mào)易園區(qū)。津《管理辦法》將“京津冀協(xié)同發(fā)展”內(nèi)容融入各章，沒(méi)有專列一章。天津在以融資租賃為代表的金融制度創(chuàng)新問(wèn)題上有突破。

對(duì)接臺(tái)灣是福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的特色。福建對(duì)臺(tái)合作有較好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)：福州片區(qū)為兩岸全面合作的示范區(qū)，平潭片區(qū)積極試點(diǎn)各項(xiàng)具體制度，如“臺(tái)車入閩”、“閩車入臺(tái)”。閩《管理辦法》單列第三章為“閩臺(tái)交流與合作”。福建應(yīng)立法固化其成熟的對(duì)臺(tái)合作實(shí)踐。

總體而言，上海作為新一輪改革開(kāi)放的“試驗(yàn)田”，奠定了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的基本法制框架；在此基礎(chǔ)上，四地立法突破與完善均面臨動(dòng)力不足問(wèn)題。地方只有凝聚市場(chǎng)主體共識(shí)，才能進(jìn)一步推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革。因此，吸納市場(chǎng)主體積極參與這場(chǎng)政府積極推動(dòng)、人大開(kāi)始發(fā)揮主導(dǎo)作用的立法引領(lǐng)改革工作，正逢其時(shí)。

（三）新區(qū)《條例》的經(jīng)驗(yàn)及問(wèn)題

2011年7月，深圳市人大常委會(huì)通過(guò)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》。目前，該《條例》進(jìn)入大修階段，修改內(nèi)容涉及完善前海管理局職能、行政執(zhí)法體制改革、固化制度創(chuàng)新措施等。

2012年1月，珠海市人大常委會(huì)通過(guò)《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)橫琴新區(qū)條例》①2009年8月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，將橫琴島納入珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍，把橫琴建設(shè)為“一國(guó)兩制”下探索“粵港澳”合作新模式的示范區(qū)。（簡(jiǎn)稱“橫琴《條例》”），共6章65條，除總則和附則外，還有管理體制、區(qū)域合作、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、法制保障四章。橫琴《條例》重大的制度創(chuàng)新有：（1）確立珠海市主導(dǎo)橫琴新區(qū)開(kāi)發(fā)，明確“珠海市是橫琴開(kāi)發(fā)的主體”；（2）創(chuàng)設(shè)“三駕馬車”管理架構(gòu)：發(fā)展決策委員會(huì)負(fù)責(zé)決定橫琴新區(qū)發(fā)展中的重大事項(xiàng)，管委會(huì)在其領(lǐng)導(dǎo)下管理橫琴新區(qū)的事務(wù)，發(fā)展咨詢委員會(huì)是決策委員會(huì)的咨詢機(jī)構(gòu)；（3）實(shí)現(xiàn)與港澳法制互通互融。通過(guò)港澳法律問(wèn)題專家小組研究涉及港澳的法律問(wèn)題，通過(guò)立法借鑒吸收港澳法律制度②參見(jiàn)《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)橫琴新區(qū)條例》第47條“港澳法律問(wèn)題專家小組”、第48條“立法轉(zhuǎn)化”。。

2014年9月，廣州市人大常委會(huì)通過(guò)《廣州市南沙新區(qū)條例》（簡(jiǎn)稱“南沙《條例》”）。南沙《條例》包涵總則、行政管理與服務(wù)、規(guī)劃建設(shè)與土地利用、區(qū)域合作、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、人才保障、社會(huì)治理、法律責(zé)任及附則，共10章77條。該《條例》授予“南沙新區(qū)管理機(jī)構(gòu)”行使廣州市政府相應(yīng)的管理權(quán)限，并對(duì)產(chǎn)業(yè)、金融、人才、社會(huì)管理等內(nèi)容進(jìn)行了具體規(guī)定。

2015年5月，新修訂的《天津?yàn)I海新區(qū)條例》（簡(jiǎn)稱“新濱?！稐l例》”）施行。該《條例》從舊版本的20條擴(kuò)充為59條①2002年天津市出臺(tái)《新區(qū)條例》，共20條；2014年修訂的《新區(qū)條例》擴(kuò)充為59條。，包括管理體制、改革創(chuàng)新、投資貿(mào)易便利化、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等新內(nèi)容。新濱?！稐l例》具有兩個(gè)顯著特點(diǎn)：（1）保護(hù)制度創(chuàng)新主體的積極性。《條例》明確在濱海新區(qū)進(jìn)行的改革創(chuàng)新未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，但決策程序符合法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，且勤勉盡責(zé)，未牟取私利或者損害公共利益的，對(duì)有關(guān)單位和個(gè)人不作負(fù)面評(píng)價(jià)，免除相關(guān)決策責(zé)任；（2）理順濱海新區(qū)政府與各經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管委會(huì)的關(guān)系。濱海新區(qū)政府統(tǒng)一編制實(shí)施區(qū)域規(guī)劃、組織實(shí)施改革、組織大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)籌建設(shè)發(fā)展專項(xiàng)資金、統(tǒng)一土地和投融資管理，各經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管委會(huì)履行法定管理職責(zé)，接受濱海新區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)。

廣東、天津的新區(qū)《條例》立法及實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于兩地《條例》的科學(xué)立法及法律監(jiān)督無(wú)疑是有益的。但須注意到，粵、津、閩將來(lái)出臺(tái)的《條例》均面臨與現(xiàn)有片區(qū)《條例》的法律沖突。妥善解決法律沖突是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法制完善不容回避的問(wèn)題。

（四）未來(lái)立法完善的路徑

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的未來(lái)立法，應(yīng)定位于引領(lǐng)和保障高度開(kāi)放、高度發(fā)展的自由貿(mào)易區(qū)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)。

1.建立統(tǒng)一、高效的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理體系。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)探索中央、地方二級(jí)管理體系。2015年2月，國(guó)務(wù)院自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)工作部際聯(lián)席會(huì)議制度建立，有必要在此基礎(chǔ)上建立全國(guó)性的專門(mén)管理機(jī)構(gòu)；在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，突破地方行政改革困局，將地方各級(jí)管理機(jī)構(gòu)合并為省一級(jí)，上海、天津通過(guò)加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度就可實(shí)現(xiàn)，廣東、福建可以采取公司主導(dǎo)管理模式②公司主導(dǎo)管理模式是指在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)不設(shè)政府管理機(jī)構(gòu)，通過(guò)法律授權(quán)專業(yè)公司代行政府部分行政職責(zé)，進(jìn)行專業(yè)管理。來(lái)實(shí)現(xiàn)。

2.自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)真正實(shí)現(xiàn)“大膽闖、大膽試、自主改”。將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革的主體責(zé)任明確落實(shí)到省級(jí)政府，區(qū)內(nèi)的管理機(jī)構(gòu)為省級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。持續(xù)激發(fā)省級(jí)政府的改革積極性，才能保障自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展到先進(jìn)經(jīng)濟(jì)體的規(guī)則水平。當(dāng)前，由于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)暫停適用有關(guān)法律法規(guī)將是動(dòng)態(tài)化需求，應(yīng)當(dāng)積極爭(zhēng)取全國(guó)人大及其常委會(huì)賦予試驗(yàn)區(qū)所在地的省級(jí)人大及其常委會(huì)在一定期限、特定領(lǐng)域，靈活變通適用相關(guān)法律、行政法規(guī)的特別立法權(quán)。[9]

3.凝聚市場(chǎng)主體共識(shí)，獲得市場(chǎng)主體支持。能否充分保護(hù)市場(chǎng)主體的平等地位與發(fā)展權(quán)利，能否有效規(guī)制監(jiān)管機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，是衡量自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)下的立法成敗的關(guān)鍵。為此，地方政府積極推動(dòng)下的立法建設(shè)，仍須加強(qiáng)人大的立法主導(dǎo)作用，同時(shí)，還應(yīng)引導(dǎo)商事主體積極參與立法建設(shè)工作。

4.理順新設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與原有新區(qū)的事權(quán)配置。事權(quán)配置交叉不清問(wèn)題不只關(guān)涉立法技術(shù)，更涉及中央、地方事權(quán)劃分的政治改革問(wèn)題，該問(wèn)題不能妥善解決，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)就難以擺脫原有片區(qū)各自為政的窠臼，統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)規(guī)則建構(gòu)將成為無(wú)源之水、無(wú)本之木，國(guó)際化的統(tǒng)一經(jīng)貿(mào)規(guī)則更是奢談。從根本上來(lái)說(shuō)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的立法建設(shè)及完善，需要我國(guó)政治體制改革的鼎力支持。

四、汕頭華僑試驗(yàn)區(qū)的立法構(gòu)建

華僑試驗(yàn)區(qū)設(shè)立以來(lái)，汕頭市人大常委會(huì)加快立法工作，將制定華僑試驗(yàn)區(qū)《條例》列入2015年度立法計(jì)劃。筆者認(rèn)為，在汕頭市政府尚未制定《管理辦法》的基礎(chǔ)上，《條例》倉(cāng)促出臺(tái)，難以保障《條例》的立法質(zhì)量。不論是市政府制定《管理辦法》，還是人大常委會(huì)在其基礎(chǔ)上制定《條例》，為建設(shè)國(guó)際化、市場(chǎng)化、法治化華僑試驗(yàn)區(qū)，都應(yīng)學(xué)習(xí)、借鑒其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)，深刻總結(jié)汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)中法律實(shí)施不力的教訓(xùn)，有針對(duì)性地復(fù)制、實(shí)施。

（一）著力復(fù)制四地制度成果

依據(jù)中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心課題組提交的《關(guān)于中國(guó)（汕頭）華僑經(jīng)濟(jì)文化合作試驗(yàn)區(qū)政策創(chuàng)新的若干建議》，汕頭市當(dāng)前制度建設(shè)的重要工作之一是向國(guó)家層面和廣東省層面爭(zhēng)取一批先行先試的政策落地，筆者認(rèn)為此建議不能導(dǎo)致“沒(méi)有國(guó)家、省政策，華僑試驗(yàn)區(qū)只能干等”的錯(cuò)誤認(rèn)知。由前文可見(jiàn)，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已經(jīng)有兩年多的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，廣東、天津、福建以前的新區(qū)建設(shè)也有很多可以借鑒的制度。

當(dāng)前，華僑試驗(yàn)區(qū)亟待復(fù)制其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新成果，尤其是構(gòu)建部門(mén)工作協(xié)調(diào)機(jī)制加快實(shí)施《國(guó)務(wù)院關(guān)于推廣中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的通知》。具體而言，應(yīng)包括以下制度：（1）實(shí)行外商投資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理模式；（2）實(shí)行政府事中事后監(jiān)管模式，建立企業(yè)年報(bào)制和企業(yè)異常名錄制度，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)者、消費(fèi)者以及社會(huì)組織對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，建立外商投資的國(guó)家安全審查工作機(jī)制，建立綜合統(tǒng)計(jì)制度和風(fēng)險(xiǎn)底線制度；（3）增強(qiáng)政策透明度。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制定的監(jiān)管規(guī)則，應(yīng)廣泛吸收各方意見(jiàn)，依照相應(yīng)的程序制定規(guī)則，明確實(shí)施期限，促進(jìn)市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)；（4）對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的投資提供充分的法律保護(hù)。在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的投資進(jìn)行征收必須嚴(yán)格依照法律程序進(jìn)行，并給予及時(shí)、充分、有效的補(bǔ)償。同時(shí)，對(duì)于汕頭發(fā)展較薄弱的金融領(lǐng)域，在當(dāng)前階段建設(shè)一個(gè)金融開(kāi)放先行先試的體系不符合現(xiàn)實(shí)條件。金融監(jiān)管是電子監(jiān)管，不受地域限制，華僑試驗(yàn)區(qū)可與廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)或上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行金融協(xié)同創(chuàng)新。

（二）加快總結(jié)地方立法實(shí)踐

對(duì)于能夠凸顯地方優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域，汕頭應(yīng)抓住此次機(jī)遇，加快總結(jié)成熟的立法實(shí)踐，充分體現(xiàn)華僑試驗(yàn)區(qū)的制度優(yōu)越性。

比如，汕頭有較好的反腐立法基礎(chǔ)。2013年5月，汕頭市人大常委會(huì)在全國(guó)率先通過(guò)《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例》，對(duì)“防止利益沖突”“個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告”“三公公開(kāi)”“制度廉潔性評(píng)估”均予以規(guī)定。2014年7月汕頭市政府又通過(guò)與其配套的《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)制度廉潔性評(píng)估辦法》。在我國(guó)現(xiàn)有的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)《條例》立法中，均欠缺對(duì)市級(jí)政府的行政責(zé)任規(guī)制，汕頭能夠合理科學(xué)地設(shè)計(jì)市級(jí)政府的法律責(zé)任。

建構(gòu)僑商組織充分參與的行政管理體系。僑商組織能否充分發(fā)揮作用是華僑試驗(yàn)區(qū)建設(shè)成敗的前提。與國(guó)際規(guī)則接軌的華僑試驗(yàn)區(qū)建設(shè)不是行政管理機(jī)關(guān)“烏托邦”式的構(gòu)想，而是需要熟悉國(guó)際通行規(guī)則、國(guó)際營(yíng)商環(huán)境的僑商組織充分參與。華僑試驗(yàn)區(qū)完全可以復(fù)制橫琴新區(qū)的“三架馬車”式的管理體制和廉政檢察模式①橫琴新區(qū)廉政檢察機(jī)構(gòu)通過(guò)聘任港澳籍人員擔(dān)任監(jiān)督員，以對(duì)查辦職務(wù)犯罪案件實(shí)施監(jiān)督，實(shí)踐效果良好。，使僑商組織充分參與行政管理，真正實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)“僑商與華商的經(jīng)濟(jì)文化合作”。

應(yīng)注意的是，汕頭市人大常委會(huì)及汕頭市政府應(yīng)積極吸納地方優(yōu)勢(shì)研究資源來(lái)促進(jìn)地方立法建設(shè)。當(dāng)前，汕頭積極拓展了一些國(guó)內(nèi)、省內(nèi)的外部研究資源，但對(duì)本地研究資源重視不足。汕頭市政府委托的中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心課題組提交了具有較強(qiáng)實(shí)效性、可行性的宏觀政策建議；汕頭市政府還與廣東金融學(xué)院簽訂合作框架協(xié)議，②汕頭市政府與廣東金融學(xué)院簽訂合作框架協(xié)議，http∶//www.st.gov.cn/cnst/0305/201509/3ae2945f39e14d20bf76306c86b92 fd9.shtml，2015年9月30日訪問(wèn)。就金融創(chuàng)新與華僑試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的研究建立長(zhǎng)期政校合作關(guān)系。但是，本地研究資源卻未受到應(yīng)有重視。實(shí)際上，本地研究已經(jīng)起步，亟需汕頭市人大常委會(huì)及汕頭市政府整合研究力量，以地方更具針對(duì)性、更務(wù)實(shí)的研究來(lái)為華僑試驗(yàn)區(qū)立法建設(shè)發(fā)揮作用。如，汕頭市社科聯(lián)2014年10月組織“建設(shè)華僑經(jīng)濟(jì)文化合作試驗(yàn)區(qū)文化專題研討會(huì)”③《我市召開(kāi)“建設(shè)華僑經(jīng)濟(jì)文化合作試驗(yàn)區(qū)文化專題研討會(huì)”》，http∶//www.stskl.gov.cn/shownews.asp?id=615&sortid=33 &smallid=0&threeid=0，2014年12月25日訪問(wèn)。；汕頭市法學(xué)會(huì)2015年1月主辦的“營(yíng)造華僑經(jīng)濟(jì)文化合作試驗(yàn)區(qū)法治環(huán)境大家談”主題活動(dòng)④汕頭市法學(xué)會(huì)組織法學(xué)專家為華僑試驗(yàn)區(qū)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，http∶//www.gdfxh.org.cn/sxqfxh/201502/t20150201_534928.htm，2015年2月30日訪問(wèn)。；2015年6月，華僑試驗(yàn)區(qū)專場(chǎng)推介會(huì)在汕頭大學(xué)召開(kāi)；汕頭職業(yè)技術(shù)學(xué)院正在籌建“華僑試驗(yàn)區(qū)研究所”，力圖從文化合作、法治建設(shè)層面為華僑試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。當(dāng)然，還應(yīng)注意的是，本地優(yōu)勢(shì)研究資源應(yīng)重視自身建設(shè)，積極加入中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)協(xié)同創(chuàng)新中心的大隊(duì)伍中去。

（三）構(gòu)建權(quán)責(zé)一致的法治政府

《中國(guó)（汕頭）華僑經(jīng)濟(jì)文化合作試驗(yàn)區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2015-2030年）》明確規(guī)定：2017年華僑試驗(yàn)區(qū)起步區(qū)建設(shè)初見(jiàn)成效，2020年核心區(qū)建設(shè)初具規(guī)模，2030年基本建成現(xiàn)代化新區(qū)。汕頭制度基礎(chǔ)與四大自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的差距明顯。據(jù)中國(guó)政法大學(xué)發(fā)布的《中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告（2014）》排名，汕頭在全國(guó)納入評(píng)估的100個(gè)城市中處于第48位，且分?jǐn)?shù)在及格線以下；在廣東省7個(gè)納入排名的城市中，位居第三①?gòu)V州在全國(guó)排名位居第一；深圳在廣東省位居第二、在全國(guó)位居第十二；東莞在廣東省位居第四、在全國(guó)位居第五十二；茂名在廣東省位居第五、在全國(guó)位居第五十三；湛江在廣東省位居第六、在全國(guó)位居第五十六；揭陽(yáng)在廣東省位居最后、在全國(guó)位居第七十三。。汕頭市政府及華僑試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)該如何作為？

立法細(xì)化對(duì)行政機(jī)關(guān)“法定職責(zé)必須為”的要求，不作為或亂作為將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)不是政府“等靠要”來(lái)的，而是需要一件件踏踏實(shí)實(shí)地去解決不利于市場(chǎng)主體發(fā)展的具體問(wèn)題。天津港爆炸事件給了地方政府深刻的教訓(xùn)，不能推諉、敷衍，屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)的事情必須做好；權(quán)屬交叉的事情及時(shí)向上級(jí)行政機(jī)關(guān)提出解決建議，否則將承擔(dān)行政責(zé)任，甚至刑事責(zé)任。依法保護(hù)政府及其公職人員的制度創(chuàng)新積極性，依法懲戒政府及其公職人員的“不作為或亂作為”。

借鑒上海浦東新區(qū)經(jīng)驗(yàn)，制定汕頭市政府及華僑試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的權(quán)力清單和和責(zé)任清單。浦東新區(qū)政府的權(quán)力清單包括6460項(xiàng)，覆蓋發(fā)改委、經(jīng)信委、商務(wù)委、教育局等多個(gè)區(qū)級(jí)部門(mén)；行政責(zé)任清單包括“主要職責(zé)”“事中事后監(jiān)管”“公共服務(wù)導(dǎo)航”“行政協(xié)同責(zé)任”“重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管措施”五個(gè)方面，共1422項(xiàng)責(zé)任。明確權(quán)力清單和責(zé)任清單才能解決職能交叉和多頭執(zhí)法的老問(wèn)題。

法治引領(lǐng)、法治保障自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，就是用經(jīng)濟(jì)法治思維監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)者并保障市場(chǎng)主體的平等權(quán)利及發(fā)展權(quán)益，用程序法治思維保障制度的公開(kāi)透明與有效實(shí)施。從自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的立法建設(shè)到立法完善，中央政府、地方政府正視當(dāng)前良法供給不足及法律實(shí)施不力的問(wèn)題，以“刮骨療傷”的態(tài)度重構(gòu)符合先進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展的國(guó)際化規(guī)則體系。這需要時(shí)間和經(jīng)驗(yàn)，更需要智慧和勇氣。同時(shí)，政府推動(dòng)下的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法建設(shè)，還須加強(qiáng)人大的立法主導(dǎo)作用，尤其應(yīng)注意引導(dǎo)商事主體、專家學(xué)者等積極參與到立法建設(shè)工作中來(lái)，這對(duì)于充分保護(hù)市場(chǎng)主體的平等地位與發(fā)展權(quán)利不可或缺。

［1］顧功耘.論重啟改革背景下的經(jīng)濟(jì)法治戰(zhàn)略[J].法學(xué)，2014（3）：3-15.

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（責(zé)任編輯：汪小珍）

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1001-4225（2016）07-0058-08

2015-11-15

路曉霞（1975-），女，河北保定人，華東政法大學(xué)博士研究生，汕頭職業(yè)技術(shù)學(xué)院思想政治教研部講師。

汕頭市社科聯(lián)“華僑經(jīng)濟(jì)文化合作試驗(yàn)區(qū)初期建設(shè)制度創(chuàng)新研究”（201505）；汕頭職業(yè)技術(shù)學(xué)院“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”2015-2017年建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目“汕頭華僑經(jīng)濟(jì)文化合作試驗(yàn)區(qū)持續(xù)改革創(chuàng)新研究”（STP-ZZ-009）