侯立安，楊志峰，何強，徐琳瑜，翟俊，李安桂，李鴿，張林

（1．火箭軍工程大學，西安710025；2.北京師范大學環(huán)境學院，北京100875；3.重慶大學城市建設與環(huán)境工程學院，重慶400045；4.西安建筑科技大學環(huán)境與市政工程學院，西安 710055；5.浙江大學化工學院，杭州310027）

秦巴山脈水資源保護及利用戰(zhàn)略研究

侯立安1，楊志峰2，何強3，徐琳瑜2，翟俊3，李安桂4，李鴿5，張林5

（1．火箭軍工程大學，西安710025；2.北京師范大學環(huán)境學院，北京100875；3.重慶大學城市建設與環(huán)境工程學院，重慶400045；4.西安建筑科技大學環(huán)境與市政工程學院，西安 710055；5.浙江大學化工學院，杭州310027）

本文分析了秦巴山脈水資源保護及利用現(xiàn)狀，并針對其面臨的問題及壓力，提出了秦巴山脈水資源保護及利用戰(zhàn)略的總體發(fā)展思路、目標及任務，提出了相應的措施對策：①加快法律建設，完善配套政策；②強化依法治水，嚴格“紅線”管控；③改革流域內管理機制；④完善生態(tài)補償體系；⑤加強水質監(jiān)測預警建設；⑥建立區(qū)域內重大水污染事件應急機制；⑦依托資源優(yōu)勢，創(chuàng)新水經(jīng)濟發(fā)展模式。

秦巴山脈；水資源利用；保護；戰(zhàn)略研究

DOI 10.15302/J-SSCAE-2016.05.005

一、前言

秦巴山脈水資源豐富，是擁有我國最優(yōu)質水源的地區(qū)，丹江、漢江、嘉陵江以及漢江最大支流堵河等均發(fā)源于此［1］。根據(jù)區(qū)域內各省市水資源公報提供的地表水量匯總計算得到：秦巴山脈每年匯入長江、黃河及淮河的累計水量約為1.5×1011m3，其中長江為1.4×1011m3，黃河為7.0×109m3。同時，秦巴山脈還是南水北調中線工程的水源地，分布有多個水源保護區(qū)及涵養(yǎng)區(qū)、生物多樣性保護區(qū)、原始林區(qū)、水土保持區(qū)等生態(tài)敏感片區(qū)。盡管秦巴山脈水資源眾多，但其水環(huán)境情況不容樂觀，由于地區(qū)生態(tài)保護壓力較大，近年來水環(huán)境資源保護與各方面的矛盾突出。

本文根據(jù)調研情況，分析了秦巴山脈水資源保護及利用現(xiàn)狀，總結了其目前面臨的問題，提出了戰(zhàn)略思路、目標、任務，重點從完善生態(tài)補償體系、加強水質監(jiān)測預警建設等方面，提出了相應的保障措施與政策建議。

二、秦巴山脈水資源保護及利用現(xiàn)狀

（一）水資源現(xiàn)狀

秦巴山脈地域幅員遼闊，流域水系發(fā)達。根據(jù)本課題在秦巴山脈地區(qū)的調研統(tǒng)計數(shù)據(jù)，區(qū)域內一、二級支流集水面積在5～100 km2的河流有254條，集水面積在100～1 000 km2的河流有93條，集水面積大于1 000 km2的有褒河、水河等10余條河流，分布于漢江干流的左右岸。豐富的地表水資源保證了整個秦巴山脈的水資源處于豐水區(qū)水平。

根據(jù)區(qū)域內各地水資源公報提供的水量數(shù)據(jù)，近幾年來秦巴山脈水資源量現(xiàn)狀見表1，各省年均水資源量見圖1。秦巴山脈內水資源空間分布不均，各省市水資源量差異較大。地表水和地下水資源量及水資源總量均呈現(xiàn)出逐年遞減的趨勢，從側面反映了該地區(qū)急劇增加的自然開發(fā)活動對水資源的減少有重大影響。

表1 秦巴山脈水資源量現(xiàn)狀 (×108m3)

圖1 秦巴山脈五省一市年均水資源量

（二）水環(huán)境現(xiàn)狀

1.水環(huán)境監(jiān)測現(xiàn)狀

根據(jù)本課題調研過程中各地方環(huán)保及水利部門提供的數(shù)據(jù)，目前水利系統(tǒng)流域水文局和地方水利部門在漢江干、支流上共設置水文站 20 個。水利部門在丹江口庫區(qū)及上游設水環(huán)境監(jiān)測斷面73個；中國環(huán)境監(jiān)測總站在丹江口水庫庫區(qū)及其上游共布設49個水質監(jiān)測斷面，涉及陜西（12個）、湖北（24個）、河南（13個）三??；地方環(huán)保部門在丹江口庫區(qū)及上游布設水環(huán)境監(jiān)測斷面63個。

2.水環(huán)境質量現(xiàn)狀

從各地環(huán)境質量公報發(fā)布的數(shù)據(jù)看，2011—2014年，秦巴山脈漢江流域水質絕大部分保持在Ⅱ類水體標準，全部滿足Ⅲ類及Ⅲ類以上水體標準，上下游區(qū)域水質無明顯變化。三峽庫區(qū)及其上游干流水質總體為優(yōu)，支流總體為輕度污染，劣Ⅴ類水質斷面主要集中在普渡河、三岔河、釜溪河、五橋河等支流。目前丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)水質狀況總體為優(yōu)，局部河段水質較差。水源區(qū)水質整體以Ⅰ類、Ⅱ類為主，但空間分布差異明顯，支流上游控制斷面及水庫水質類別多為Ⅰ類、Ⅱ類，而河口控制斷面水質類別多為 Ⅲ類～劣 Ⅴ 類，支流上游水質、水庫水質狀況明顯好于河口區(qū)域。嘉陵江流域水質多維持在Ⅱ類及Ⅲ類水質標準，基本達到規(guī)劃要求。黃河流域內總體水質較好，干流上游區(qū)水質可達到Ⅱ類標準，但支流部分水域遭受污染，如渭河天水市部分流段、洛陽好陽河等。個別河段污染嚴重，如葫蘆河和宏農澗河?？傮w來說，秦巴山脈總體水質良好，僅在局部地區(qū)、部分河段存在污染或嚴重污染現(xiàn)象。

（三）水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀

1.生活、工業(yè)、農業(yè)用水現(xiàn)狀

根據(jù)區(qū)域內各地水資源公報提供的用水量數(shù)據(jù)，近年來秦巴山脈水資源利用量見表2。各用水總量中農業(yè)用水量占比最大，超過50 %。這主要是由于秦巴山脈產(chǎn)業(yè)結構仍以農業(yè)為主，生產(chǎn)機械化、現(xiàn)代化程度低，用水浪費，少有采取大規(guī)模節(jié)水灌溉等一系列原因導致了農業(yè)用水比例較高。秦巴山脈地區(qū)工業(yè)不發(fā)達，工業(yè)用水約為農業(yè)用水的一半。而由于生活水平的限制，居民生活用水量也相對較少。

表2 秦巴山脈水資源利用量 (×108m3)

2. 水能資源開發(fā)利用現(xiàn)狀

秦巴山脈由于特殊的自然地理條件，水資源豐富，是當前水資源開發(fā)和利用的重點。根據(jù)調研過程中各地方部門提供的數(shù)據(jù)，目前秦巴山脈裝機容量在1×104kW以上的水電站共83座，其中大型水電站8座，總裝機容量為5.245×106kW；中型水電站37座，總裝機容量為3.927 5×106kW；小型水電站38座，總裝機容量為8.525×105kW。與水能資源開發(fā)相配套，秦巴山脈修建了大量水庫。在調研中的62座中型以上水庫中，大Ⅰ型水庫有9座，大Ⅱ型水庫30座，中型水庫23座。

3. 跨流域調水現(xiàn)狀

為了充分利用秦巴山脈水資源豐富的優(yōu)勢，緩解北京、天津、陜西、華北地區(qū)水資源危機，政府規(guī)劃實施了南水北調中線工程、引漢濟渭工程、西安黑河引水工程等10個主要跨流域調水工程。其中，南水北調中線工程無論是在調水量、調水范圍還是管理復雜程度上均遠超其他所調研的調水工程。引漢濟渭工程、引乾濟石工程及鄂北調水工程等調水量較小，涉及市縣少，管理機構簡單，不存在跨省調水協(xié)調的問題。

三、秦巴山脈水資源保護及利用面臨的問題

（一）水資源利用率低，分配體系亟需完善

秦巴山脈水資源豐沛，但水資源利用率較低，其中地表水利用率僅為28 %，地下水利用率為45 %（由區(qū)域內各地水資源公報提供的數(shù)據(jù)計算得出）。另外，盡管目前秦巴山脈用水需求矛盾并不突出，但其水資源分配體系急需完善。以河南省為例，其供水主要采用地表水、地下水聯(lián)合供水，南水北調中線工程通水后，新增調水供水。調水水質優(yōu)良，但存在部分被用于農業(yè)灌溉的問題。

（二）河流受污染風險較高

1.部分河段污染現(xiàn)象較為嚴重

秦巴山脈整體水質狀況良好，但部分河段，如十堰市天河、南陽市老灌河、天水市渭河等污染現(xiàn)象嚴重。漢江上游地區(qū)工業(yè)布局不盡合理，眾多工廠多依漢江或其主要支流而建，存在醫(yī)藥制造、食品釀造、化工等廢水重點工業(yè)污染源。區(qū)域內部分企業(yè)存在不正常使用污染處理設施違法排污、超標排污、偷排漏排等現(xiàn)象，造成部分河段水體水質下降。

2.農村生活污染、農業(yè)面源污染日益突出

區(qū)域內農村生活污水、畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理率均較低，大多數(shù)直接排入江河，造成大量營養(yǎng)物質隨地表徑流進入水體，局部水體富營養(yǎng)化問題突出［2］。農村耕作大量不當使用農藥、化肥和地膜等，使土壤殘留污染嚴重，殘留物隨水土流失排入江河。農村生活污水垃圾及農業(yè)污染對河流水質造成的威脅不容忽視。

3.尾礦庫分布較多，監(jiān)管落后

秦巴山脈礦產(chǎn)資源豐富，是我國多類礦種分布密集區(qū)，采礦、選礦及其加工企業(yè)眾多，形成了數(shù)量眾多、形式各異的尾礦庫、廢石場及廢渣場。大部分建設時間較早，建設標準低，環(huán)保設施缺乏，安全基礎差。由于廢礦渣含有硫、砷、汞等多種有害成分，有毒滲濾液的滲透將進一步污染地下水。目前，部分尾礦庫尚未建立在線監(jiān)測系統(tǒng)，缺乏綜合數(shù)據(jù)庫，難以對整體區(qū)域內的環(huán)境風險進行綜合評估。而“無主庫”“三邊庫”的存在使得監(jiān)管難度加大，易導致突發(fā)環(huán)境事件和重特大生產(chǎn)安全事故，嚴重威脅流域水質安全。

4.石漠化，水土流失較為嚴重

根據(jù)《中國石漠化狀況公報》等統(tǒng)計數(shù)據(jù)，秦巴山脈石漠化較為嚴重的地區(qū)有三峽庫區(qū)和丹江口庫區(qū)。三峽庫區(qū)石漠化總面積為6 680 km2，庫區(qū)面積土地石漠化率為10.8 %。丹江口庫區(qū)石漠化總面積為4 620 km2，庫區(qū)面積土地石漠化率為10 %。石漠化直接加劇了區(qū)域內的水土流失現(xiàn)象。三峽庫區(qū)作為我國水土流失最為嚴重的地區(qū)之一, 其水土流失面積達到2.7×104km2， 每年流失的泥沙總量為1.4×108t，占長江上游泥沙的26 %。丹江口庫區(qū)的水土流失面積達到1.9×104km2,每年流失的泥沙總量為9×107t。由于坡耕地種植等人類活動干擾的加大，造成了土地荒漠化的進一步加重。而區(qū)域內水土流失治理程度和水平尚低，傳統(tǒng)農業(yè)活動對土地的過度開墾，進一步加劇了水土流失。秦巴山脈侵蝕程度以輕度和微度侵蝕為主，占水土流失總面積的68 %，強度、極強度和劇烈侵蝕占水土流失總面積的21.6 %。這對區(qū)域內生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定、水源涵養(yǎng)功能的發(fā)揮均構成了一定的威脅。

（三）水質監(jiān)測預警能力較為薄弱

1.監(jiān)測點位布設不足、局部重復

丹江口水庫、漢江、丹江等均布設了多個水質監(jiān)測斷面，在重要節(jié)點布設了控制斷面；其他重要入庫支流一般只在支流口或上游布設為數(shù)不多的斷面。環(huán)保系統(tǒng)和水利系統(tǒng)布設的斷面不完全相同，監(jiān)測重點有所差異?，F(xiàn)有水質自動監(jiān)測站點數(shù)量少，監(jiān)測點位布設存在局部重復、局部不足（尤其偏遠地區(qū)）的情況，不能全面真實地反映庫區(qū)及上游地區(qū)水質的現(xiàn)狀和變化趨勢。

2.環(huán)境監(jiān)管能力、手段較落后

目前，以人工為主的監(jiān)測方式仍是在丹江口水庫及上游地區(qū)進行水質監(jiān)測的主要手段，全流域范圍內僅配有兩個水質自動監(jiān)測站，水質遠程自動監(jiān)測在站點位置及數(shù)量、儀器配置等方面與庫區(qū)規(guī)劃目標要求仍存在較大差距［3］。庫區(qū)及上游地區(qū)環(huán)境監(jiān)管主要以現(xiàn)場檢查為主，監(jiān)管手段單一，環(huán)境監(jiān)察監(jiān)測人員編制尚不能達到國家環(huán)境監(jiān)測標準化建設要求，與南水北調中線核心水源區(qū)環(huán)境保護工作總體要求不匹配。環(huán)境應急中心建設緩慢，難以保障庫區(qū)及上游地區(qū)的水質應急監(jiān)測，部分區(qū)域污染源在線監(jiān)測設施安裝不到位，難以實現(xiàn)對污染源的實時監(jiān)測，威脅流域水質安全。

3.水質預警預報能力薄弱

目前，尚未建立全流域的風險源、水環(huán)境數(shù)據(jù)庫，信息傳輸系統(tǒng)有待完善，無法對庫區(qū)重點污染源進行實時監(jiān)控和有效預警，以應對流域突發(fā)水環(huán)境污染事故。

（四）生態(tài)補償機制有待完善

1.補償標準不統(tǒng)一、補償金額過低

近年來，針對丹江口水庫及上游地區(qū)的水質保護，國家與地方政府都制定了一些涉及生態(tài)補償?shù)闹贫群痛胧?，但目前實施的一些補償辦法，標準隨意性較大，存在著核算標準不統(tǒng)一、標準偏低、不足額補償?shù)葐栴}?？傮w來看，國家的重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付金額與地方政府的環(huán)保投入還存在一定的差距，轉移支付資金難以全面支撐丹江口水庫及上游地區(qū)的水質保護，不能保障調水工程的順利運營。

2.生態(tài)補償方式和資金來源較為單一

丹江口水庫及上游地區(qū)的生態(tài)補償方式主要為國家的重點功能區(qū)轉移支付。區(qū)域的生態(tài)補償主要依靠政府采取財政補貼、行政管制等手段［4］，如進行資金補償、實物補償、政策補償?shù)?。當前國家采取的生態(tài)補償措施和政策，基本上是以工程項目建設投入為主，主要為水污染防治和水土保持項目，但投資項目不配套、標準偏低［5］。生態(tài)補償資金主要源于中央財政一般性轉移支付，缺少橫向補償，補償?shù)馁Y金來源單一。

3.生態(tài)補償政策法規(guī)有待完善

目前尚未形成和建立針對丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)的生態(tài)補償政策，已有的相關法律法規(guī)對水資源保護各利益相關者的權利、義務、責任缺乏明確的界定，對補償內容、方式、標準和實施措施也缺乏具體規(guī)定。

4.后評估機制有待健全

雖然制定了一系列生態(tài)補償?shù)募罴s束政策，但其權威性和約束性不夠。庫區(qū)及上游地區(qū)各地區(qū)的資金分配后，對專項資金存在挪用、亂用現(xiàn)象。

（五）水經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢有待進一步發(fā)掘

秦巴山脈地理環(huán)境特殊，生態(tài)環(huán)境優(yōu)良，是國家重要的生態(tài)安全保障區(qū)。大部分地區(qū)降水較為充沛，部分區(qū)域水資源儲量豐富、類型多樣、水質良好、水量穩(wěn)定，有適合規(guī)模開發(fā)的水源地。2011年，全國最大的富硒礦泉水生產(chǎn)基地在安康建成投產(chǎn)；2015年，丹江口水源地入選首批“中國好水”水源地。目前，秦巴山脈礦泉水品牌主要有商洛威氧礦泉水、安康市康硒礦泉水、白水縣杜康礦泉水、漢中市云霧山礦泉水、神農溪礦泉水、武當山天然礦泉水、麥積山泉礦泉水、淅川縣丹水泉等。整體來看，秦巴山脈具有較高的礦泉水產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢。但當前國內瓶裝水市場已被康師傅、娃哈哈、農夫山泉、樂百氏等大企業(yè)占據(jù)，短期內打造自主品牌的條件并不具備，形成新的統(tǒng)一的秦巴山脈特色飲用水品牌存在較大難度。

四、秦巴山脈水資源保護及利用發(fā)展戰(zhàn)略

（一）總體發(fā)展思路

1.保護優(yōu)先

劃定秦巴山脈的生態(tài)控制紅線和分階段環(huán)保目標，引導秦巴山脈產(chǎn)業(yè)合理布局，積極落實《水污染防治行動計劃》，推動秦巴山脈水量調度、環(huán)境功能區(qū)劃、質量目標管理、飲用水水源保護、生態(tài)流量保障、船舶和陸源污染防治等相關法規(guī)制定，研究制定相關配套政策，為秦巴山脈生態(tài)環(huán)境保護和污染綜合整治提供法規(guī)保障。加強秦巴山脈生態(tài)環(huán)境保護和污染防控頂層設計，逐步實現(xiàn)由行政區(qū)域環(huán)境管理向流域環(huán)境管理和“山、水、林、田、湖”一體化管理的轉變，推進秦巴山脈生態(tài)環(huán)境保護和污染綜合整治。

2.創(chuàng)新支撐

以綠色發(fā)展為理念進行創(chuàng)新，引導綠色發(fā)展實踐創(chuàng)新。通過推行循環(huán)經(jīng)濟與清潔生產(chǎn)等措施，推動經(jīng)濟、社會和環(huán)境三重轉型發(fā)展，變控制、限制為引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以轉型發(fā)展取代關停并轉的短期行為，實現(xiàn)工業(yè)廢物資源化利用。積極構建綠色農業(yè)、生態(tài)農業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高化肥和農藥利用率，促進農業(yè)、農村廢物資源化利用，減少農村水源的面源污染。大力倡導綠色生活理念，轉變生活方式，降低生活污水及垃圾排放。

（二）戰(zhàn)略目標

到2020年，建立起完善的水質監(jiān)測、預警網(wǎng)絡；形成科學合理的水資源保護與利用管理機制和補償體系；初步構建出先進的水資源保護和應急保障技術。到2030年，形成基于優(yōu)質水資源的經(jīng)濟發(fā)展模式；完成前期過度開發(fā)造成的石漠化等生態(tài)修復；建立水資源綠色開發(fā)的技術平臺及和諧共處的生態(tài)模式。

（三）戰(zhàn)略任務

1.健全法律法規(guī)

建立健全適合我國的跨流域水資源管理的法律法規(guī)體系，包括水量調度、功能區(qū)劃、質量目標管理、飲用水水源保護、生態(tài)流量保障、船舶和陸源污染防治等相關法規(guī)。

2.完善補償體系和機制

探索市場化的生態(tài)補償模式，建立區(qū)域共同發(fā)展機制。除財政補償外，同時提供技術補償（智力補償）及產(chǎn)業(yè)補償［6］。向水源區(qū)的生態(tài)建設直接投入一批高素質人才，包括科技人才、高級技工、管理人才等，提高水源區(qū)生態(tài)建設的整體現(xiàn)代化水平［7］。資助水源區(qū)發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)或無污染產(chǎn)業(yè)，促使水源區(qū)搭建好產(chǎn)業(yè)轉移承接平臺，接納和匯聚資源型、勞動密集型與高技術低污染型產(chǎn)業(yè)，形成工業(yè)加工區(qū)和產(chǎn)業(yè)集群。

3.構建先進的水資源監(jiān)測預警網(wǎng)絡和應急處置技術

基于云計算技術，構建全流域集自動監(jiān)控、危險預警、業(yè)務管理、公眾服務于一體的綜合信息系統(tǒng)，設立專項基金，提高應對突發(fā)性水污染事件、自然災害、極端天氣、恐怖襲擊等非傳統(tǒng)安全威脅的預警和應急處置能力。

4.開發(fā)綠色產(chǎn)業(yè)技術保障水資源品質

基于先進的生物、材料等綠色技術對傳統(tǒng)行業(yè)進行改造，減少對水資源及環(huán)境的破壞，確保在發(fā)展的同時，保障水資源安全。

5.推進水經(jīng)濟發(fā)展模式

減少水力資源開發(fā)，重點發(fā)展高附加值的優(yōu)質水資源經(jīng)濟，實現(xiàn)優(yōu)質水資源合理使用的經(jīng)濟模式。

五、保障措施與政策建議

（一）加快法律建設，完善配套政策

應加快立法制定秦巴山脈頂層設計與規(guī)劃的步伐，以保證區(qū)域內管理機構、各地方政府、企業(yè)、社會等多元主體在參與共治中有章可循、協(xié)調一致。建議國務院將秦巴山脈納入國家重點流域水污染防治規(guī)劃，盡快推動國家層面立法制定和推動實施《秦巴山脈水環(huán)境功能區(qū)劃》《秦巴山脈水資源開發(fā)利用與保護總體規(guī)劃》《秦巴山脈水污染防治規(guī)劃》等，由全國人民代表大會立法通過并頒布實施，以增強規(guī)劃的權威性。

在立法過程中，需著重解決以下幾個問題：一是秦巴山脈水環(huán)境保護與治理的體制性問題。應進一步優(yōu)化現(xiàn)有管理體制，明確秦巴山脈管理機構、各地方政府的權責關系，厘清各部門的具體職責，建立制衡和監(jiān)督機制。二是秦巴山脈水環(huán)境保護與治理的協(xié)調性問題。包括建立跨行政區(qū)交界斷面水質達標管理、跨行政區(qū)污染事故的應急協(xié)調處理以及水環(huán)境安全保障和預警等機制。三是秦巴山脈水環(huán)境保護與污染治理的約束性問題。對丹江口水庫等重點水源區(qū)的取水總量控制、水工程調度作出規(guī)范；明確在流域從事開發(fā)利用活動要符合水功能區(qū)保護要求，主要流入秦巴山脈各河道控制斷面需達到水功能區(qū)水質標準等。

（二）強化依法治水，嚴格“紅線”管控

秦巴山脈水環(huán)境保護與治理必須牢固樹立依法治水思維，全面做到依法履職、依法決策、依法執(zhí)政和依法監(jiān)督，善于用法律手段去解決流域水環(huán)境保護與治理中的沖突。加大執(zhí)法力度，嚴格按照國務院發(fā)布的《水污染防治行動計劃》的要求行動。嚴格落實生態(tài)“紅線”要求。加快區(qū)域內各省各地，特別是上游地區(qū)生態(tài)控制線地圖的制定工作，將主體功能區(qū)規(guī)劃劃定的禁止開發(fā)區(qū)和環(huán)保規(guī)劃劃定的嚴格控制區(qū)等重要生態(tài)區(qū)域落實到地圖上，使生態(tài)控制線范圍得到進一步細化。嚴格開展水功能區(qū)限制納污紅線考核，加大對入河排污口和重要飲用水水源地的監(jiān)督檢查力度，將水功能區(qū)水質達標、飲用水水源地達標建設、生態(tài)需水滿足程度、地下水退采量等目標要求納入對各級政府的考核內容，強化水功能區(qū)劃的約束作用。

（三）改革流域內管理機制

秦巴流域跨五省一市，管理難度較大，應借鑒歐盟治理萊茵河、多瑙河，美國治理田納西流域的管理經(jīng)驗建立跨區(qū)域專門機構，強化流域跨區(qū)域管理機能，協(xié)商合作解決流域污染問題。

當前，急需通過建立秦巴山脈各省、各利益主體間互動協(xié)作、協(xié)商的常態(tài)化機制，來協(xié)調流域上下游不同地區(qū)、部門、行業(yè)對水資源的需求，破解區(qū)域碎片化管理困境。應積極推進“秦巴山脈水資源保護與水污染防治協(xié)作機制”的建立，進一步加強區(qū)域內各省市間的合作，并積極探索“政府間聯(lián)盟”式的“府際協(xié)作”機制在跨行政區(qū)水環(huán)境治理中的新模式。在此基礎上，再將應用范圍逐步擴大，建立面向全秦巴山脈的“府際協(xié)作”機制，共同推進秦巴山脈跨省水資源利用和水環(huán)境保護工作。

（四）完善生態(tài)補償體系

一是建立區(qū)域生態(tài)補償標準核算方法體系。在監(jiān)測、評估生態(tài)環(huán)境狀況的基礎上，依照保護水質、維護重要生態(tài)功能的原則，綜合考慮保護自然資源、維持生態(tài)系統(tǒng)服務功能等方面的需求，以及居民平等享受公共服務、減少發(fā)展制約因素等，根據(jù)環(huán)境治理成本，充分考慮庫區(qū)面積、淹沒土地面積、總人口、水質影響程度、人均財力、移民安置、企業(yè)關停受損和工程建設貢獻等綜合因素，區(qū)分不同權重，合理確定庫區(qū)及上游地區(qū)的分配比例，開展庫區(qū)及上游地區(qū)生態(tài)補償標準核算研究。

二是建立協(xié)商談判與區(qū)域共同發(fā)展機制。建立輸水區(qū)、受水區(qū)生態(tài)保護共建共享機制。引導鼓勵保護者和受益者之間通過自愿協(xié)商的方式實現(xiàn)合理的生態(tài)補償。構建政府管理平臺，促進調水生態(tài)補償機制的建立，采取資金、技術援助和經(jīng)貿合作等措施，促進輸水、受水區(qū)協(xié)作，推動水源地生態(tài)保護區(qū)積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和生態(tài)經(jīng)濟。

三是積極探索市場化生態(tài)補償模式，建立不同形式的水權交易體系。開放生產(chǎn)要素市場，使水資源和生態(tài)資本化［8］，達到減少污染和節(jié)約資源的雙重效果。完善水資源合理配置和有償使用制度，推進水資源取用權出讓、轉讓和租賃交易機制的建立，推行政府管制下的排污權交易。針對丹江口水區(qū)及上游地區(qū)，可以借鑒成熟的案例，探索輸水、受水區(qū)的水權交易，跨行業(yè)的水權交易和不同用水者之間的水權交易等，促進水資源的優(yōu)化配置。

四是完善生態(tài)補償政策體系。建議制定丹江口水庫及上游地區(qū)生態(tài)補償政策法規(guī)。明確生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t、主要領域、補償對象、補償范圍、補償標準、資金來源、相關利益主體的權利義務、考核評估辦法、責任追究等，實現(xiàn)權、責、利相一致。完善生態(tài)補償資金分配使用考核辦法，實現(xiàn)國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付資金的合理分配。

（五）加強水質監(jiān)測預警建設

一是整合環(huán)保水利環(huán)境監(jiān)測站點，優(yōu)化監(jiān)測站點布局。建議綜合考慮庫區(qū)及上游地區(qū)自然環(huán)境特征、水環(huán)境功能區(qū)劃、區(qū)域污染源分布特征、水文及采樣可達性、社會經(jīng)濟特征及管理需求等因素，對斷面臨近性、重復性等因素進行綜合優(yōu)化篩選，最終確定在空間上具有代表性、可操作性、歷史延續(xù)性的監(jiān)測斷面布局。同時確保水質監(jiān)測站點與全國監(jiān)測網(wǎng)絡系統(tǒng)建設統(tǒng)一。

二是推進水質自動監(jiān)測站建設。在現(xiàn)有2個自動監(jiān)測站及49個監(jiān)測斷面的基礎上，在主要入庫支流漢江、庫內重點控制斷面、污染問題嚴重的支流的入庫處、其他存在較大污染隱患的支流等合理設置自動監(jiān)測站，彌補監(jiān)測項目及頻次不足；在重點污染源企業(yè)的排放口安裝在線監(jiān)測設備，實現(xiàn)對重點污染企業(yè)、重點污染區(qū)段的有效準確監(jiān)控，以便為水污染事件提供及時預警。

三是完善監(jiān)測機構建設，提高水質監(jiān)測能力。在合理論證的基礎上，按照國家環(huán)境監(jiān)測標準化建設要求，完善庫區(qū)及上游地區(qū)監(jiān)測機構建設。探索建立跨區(qū)域水質管理機構，適當提高專職水質監(jiān)測人員比例，保障水質監(jiān)測的準確性、權威性。在庫區(qū)及上游地區(qū)環(huán)境風險較高的區(qū)段適當建立水環(huán)境應急中心，提高應急監(jiān)測能力，保障區(qū)域水質安全。

四是建立流域水質監(jiān)測預警系統(tǒng)。針對南水北調中線丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)的環(huán)境特點，開展區(qū)域內水質污染風險源調查、識別、分類、評價、分析；采用適宜的監(jiān)測方法，掌握流域水質現(xiàn)狀；結合水質模型，模擬水質動態(tài)變化過程，實現(xiàn)庫區(qū)及上游地區(qū)的動態(tài)監(jiān)測、及時預警。

（六）建立區(qū)域內重大水污染事件應急機制

一是建立秦巴山脈水污染重大環(huán)境事故預防保障基金。由區(qū)域內各省共同出資建立水污染重大環(huán)境事故預防保障金，各省也相應成立省級預防保障金，主要用于解決秦巴山脈內可能出現(xiàn)的突發(fā)性污染事件，包括水污染損失補償、治理等。保障金首期可由各省平均出資組成，以后則按照區(qū)域內重大水污染事故發(fā)生的責任地歸屬對各省保障金出資份額進行調節(jié)。

二是創(chuàng)新應急處理技術。創(chuàng)新研究污染組合控制技術和工藝優(yōu)化技術，探索聯(lián)合凈化方法，形成快速、高效、穩(wěn)定的突發(fā)污染控制關鍵技術與適用工藝。在此基礎上，研發(fā)自動化程度高、占地面積小、移動方便、處理高效的應急水處理設備，為水源突發(fā)污染事故應急處理提供技術與設備支撐。

三是提高預防監(jiān)測能力。針對區(qū)域上游大批伴生礦開發(fā)可能導致的非常規(guī)水污染問題，加強水源水質監(jiān)測力度和頻度，全面掌握水源地及其保護區(qū)內可能存在的非常規(guī)污染的類別、使用和生產(chǎn)危險品的重點企業(yè)地理位置、危險品的性質、實驗室監(jiān)測方法、現(xiàn)場應急監(jiān)測方法、應急處理方法、相關領域專家等基本情況，建立流域水源地非常規(guī)污染情況基礎數(shù)據(jù)庫，為水源非常規(guī)污染事故應急處理提供信息支撐［9］。另外，應建立環(huán)保、水務預防應急信息共享平臺，逐步實現(xiàn)應急指揮平臺互聯(lián)互通。

（七）依托資源優(yōu)勢，創(chuàng)新水經(jīng)濟發(fā)展模式

商品水的開發(fā)是做大水經(jīng)濟的有效途徑。對秦巴山脈現(xiàn)有礦泉水資源要進行勘查，查明礦泉水資源分布規(guī)律、類型、儲量，發(fā)展礦泉水產(chǎn)業(yè)，打造成天然、健康、高端的優(yōu)質礦泉水生產(chǎn)基地。建議通過招商引資，吸引國內外飲品生產(chǎn)大型企業(yè)在秦巴山脈內部建廠，利用潔凈水源的資源稟賦優(yōu)勢，依托大公司帶動小企業(yè)，促進天然水產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)快速崛起。同時積極開發(fā)功能性礦泉水系列飲品，彌補品種不足。對現(xiàn)有商品水企業(yè)進行規(guī)范整頓、優(yōu)化重組；引導和鼓勵區(qū)域內現(xiàn)有商品水小企業(yè)聯(lián)合重組，統(tǒng)一標準、統(tǒng)一品牌，以帶動區(qū)域內商品水產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成市場優(yōu)勢。

在優(yōu)質水源較充沛的地區(qū)，實行分質供水［10］。分質供水從水源地開始進行區(qū)分，分建工業(yè)水廠和生活水廠。工業(yè)水廠采用河道水源，用于工業(yè)生產(chǎn)；生活水廠選用水庫的優(yōu)質水源，供城鄉(xiāng)居民生活用水。在優(yōu)質水源緊缺地區(qū)可鋪設優(yōu)質供水管網(wǎng)，沿途每個村莊或每個小區(qū)設配水站，也可直接將管網(wǎng)接至居民家中，實行有償送水、計量取水。

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Development Strategy for the Utilization and Protection of Water Resources in the Qinba Mountain Area

Hou Li’an1, Yang Zhifeng2, He Qiang3, Xu Linyu2, Zhai Jun2, Li Angui4, Li Ge5, Zhang Lin5

(1. Xi’an High-Tech Institute, Xi’an 710025, China； 2. School of Environment, Beijing Normal University, Beijing 100875, China；3. College of Urban Construction and Environmental Engineering, Chongqing University, Chongqing 400045, China； 4. School of Environment and Municipal Engineering, Xi’an University of Architecture and Technology, Xi’an 710055, China； 5. College of Chemical and Biological Engineering, Zhejiang University, Hangzhou 310027, China)

This paper highlights the existing problems in the protection and utilization of water resources of the Qinba Mountain Area, and proposes the overall development ideas, objectives and tasks, as well as the corresponding measures w ith regard to the strategy of the protection and utilization of water resources. The measures involve: ① hastening the development of laws and regulation and finalizing the supporting policies； ② strengthening water conservancy based on laws and the strict implementation of the restrictive region； ③ reform ing the present watershed management mechanism； ④ refining the ecological compensation system； ⑤ enhancing the development of water quality monitoring and warning system； ⑥ establishing an emergency response system for large water pollution events； ⑦ developing an innovative econom ic development model for water based on resource advantage.

the Qinba Mountain Area； water resource utilization； protection； strategic study

TV213.4

A

2016-07-26；

2016-08-10

侯立安，中國工程院，院士，研究方向為環(huán)境工程、水資源；E-mail: houlian678@hotmail.com

中國工程院重大咨詢項目“秦巴山脈綠色循環(huán)發(fā)展戰(zhàn)略研究”(2015-ZD-05)

本刊網(wǎng)址：www.enginsci.cn