■文／鮑淡如

制度的完善和體系的改革

■文／鮑淡如

鮑淡如

曾任上海市社保中心主任、上海市人力資源和社會(huì)保障局副局長。受聘任清華大學(xué)、華東師范大學(xué)特約研究專家，上海工程技術(shù)大學(xué)客座教授。上?，F(xiàn)代金融職業(yè)研究所所長。

我國社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)歷了20多年的改革發(fā)展，以《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布為標(biāo)志，進(jìn)入了制度定型和完善階段，但改革的任務(wù)并未終結(jié)。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展面臨的許多問題被放大，各種期盼和意見傳播的速度在加快，與此同時(shí)，關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)的研究意見和建議也很豐富。這些期盼和呼聲說明社會(huì)保險(xiǎn)改革仍將深入，但改革究竟如何深入，卻呈現(xiàn)意見分散化的現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段社會(huì)保險(xiǎn)改革應(yīng)把握兩個(gè)重點(diǎn),即制度的完善和體系的改革。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》已經(jīng)明確了我國社會(huì)保險(xiǎn)制度框架，即基本保險(xiǎn)是五大保險(xiǎn)九項(xiàng)制度。所謂五大保險(xiǎn)就是養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育保險(xiǎn)。九項(xiàng)制度就是職業(yè)人群的五大保險(xiǎn)制度加上城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險(xiǎn)各兩項(xiàng)制度。當(dāng)然法律也明確城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，但現(xiàn)實(shí)與法律的要求尚有差距。完善制度使之體現(xiàn)法律精神，既是依法行政的要求，也是改革的要求。這里的改革是將不符合法律規(guī)范的內(nèi)容調(diào)整過來，亦即建立符合法律規(guī)范的體制機(jī)制，發(fā)揮更大的制度效應(yīng)。比如提高統(tǒng)籌層次；實(shí)現(xiàn)政府部門間涉及單位和個(gè)人的信息共享；在征收機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、行政部門、法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間建立順暢高效的社?；鹫魇阵w制和機(jī)制等。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》是一部規(guī)范基本社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的法律，并未涉及社會(huì)保險(xiǎn)的整個(gè)體系。在基本社會(huì)保險(xiǎn)之外，其實(shí)還有補(bǔ)充保險(xiǎn)和市場化的商業(yè)保險(xiǎn)，即“三支柱”。從我國社會(huì)保險(xiǎn)改革發(fā)展實(shí)踐來看，“三支柱”的社會(huì)保險(xiǎn)體系尚未真正建立起來。一是基本保險(xiǎn)比重偏大，補(bǔ)充保險(xiǎn)進(jìn)展緩慢；二是商業(yè)保險(xiǎn)與基本社會(huì)保險(xiǎn)幾乎是兩張皮，商業(yè)保險(xiǎn)尚沒有成為社會(huì)保險(xiǎn)體系的有機(jī)組成部分；三是政府的精力和重心在基本保險(xiǎn)上，對(duì)體系建設(shè)著力不夠；四是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)體系建設(shè)的重大問題研究不夠，比如有沒有條件和必要建立普惠性的年金制度，商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)可不可以采用延遲納稅的政策，社會(huì)保險(xiǎn)的待遇水平怎樣綜合計(jì)算，各項(xiàng)保障性、福利性的資金如何統(tǒng)籌使用等等。

制度的完善和體系的改革關(guān)系社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展，兩者既有區(qū)別，又互相促進(jìn)。制度的完善注重操作性，其成果往往以規(guī)則、規(guī)范、流程體現(xiàn)出來；體系的改革則體現(xiàn)為規(guī)劃性、探索性，其成果則以研究方案、試點(diǎn)方案等體現(xiàn)出來。制度的完善要體現(xiàn)依法辦事，體系的改革則要打開思路。制度的完善是近期目標(biāo)，體系的改革則立足長遠(yuǎn)。制度的完善為體系的改革夯實(shí)基礎(chǔ)，體系的改革為制度的完善引領(lǐng)方向。

比如為了解決機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員的待遇差別，首先要實(shí)現(xiàn)制度并軌，即實(shí)行統(tǒng)一的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，消除待遇的制度性差別。其次要保護(hù)機(jī)關(guān)事業(yè)單位制度改革參與者的利益，建立職業(yè)年金與既有的企業(yè)年金制度平衡。但有了平衡待遇差的機(jī)制，還要研究年金制度的進(jìn)一步完善。機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立了普惠的職業(yè)年金制度，企業(yè)年金制度是不是也應(yīng)朝普惠制度方向發(fā)展？職業(yè)年金設(shè)置了12個(gè)百分點(diǎn)的水平，企業(yè)年金5個(gè)百分點(diǎn)的稅收優(yōu)惠是不是應(yīng)當(dāng)調(diào)整？如此，一項(xiàng)改革既涉及基本制度的完善，又涉及社會(huì)保險(xiǎn)體系的改革。

鑒于此，筆者認(rèn)為在當(dāng)下要堅(jiān)定不移地完善制度，按法律的要求認(rèn)真實(shí)施。學(xué)術(shù)研究也要在這樣一個(gè)大前提下展開，以免造成思想混亂。同時(shí)要不失時(shí)機(jī)地抓緊體系的改革，圍繞構(gòu)筑完整的、充滿生機(jī)和活力的制度體系，展開認(rèn)真的研究和積極的實(shí)踐?！?/p>