廉萌

【摘要】21世紀(jì)以來，我國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了前所未有的飛速發(fā)展，公眾對(duì)于國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求也在不斷的增加。從而導(dǎo)致有限的財(cái)政資金投入與公共設(shè)施需求之間矛盾也在不斷的加深。PPP模式能夠?qū)⒄块T和私人企業(yè)緊密的聯(lián)系起來，共同為我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作出貢獻(xiàn)。在一定程度上緩解了公共基礎(chǔ)建設(shè)存在的資金和其他問題。但是，我國的PPP模式在很多方面都不夠完善，最終導(dǎo)致了很多PPP項(xiàng)目的失敗。所以，建立健全的PPP運(yùn)作系統(tǒng)對(duì)于我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的作用。

【關(guān)鍵詞】PPP模式 公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

一、PPP模式概述

（一）含義

PPP是英文“Public—Private—Partnership”的縮寫。是指政府部門通過與私人企業(yè)建立合作關(guān)系，以特許經(jīng)營權(quán)的方式將部分政府責(zé)任轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體，為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的行為。

PPP有廣義和狹義上的區(qū)別。廣義上的PPP模式含有多種運(yùn)作方式，例如BOT、TOT、BTO、BOOT和BOO等。其中，最常見的是BOT模式，也就是“Build-Operate-Transfer”的縮寫，“即建設(shè)-經(jīng)營 -移交”。是目前我國公共基礎(chǔ)建設(shè)中最常用的模式。而狹義的 PPP模式著重強(qiáng)調(diào)在公共基礎(chǔ)建設(shè)時(shí)的公私合作。我們今天討論的就是狹義的PPP模式。

（二）特點(diǎn)

伙伴關(guān)系。PPP的伙伴關(guān)系是PPP模式中最重要的特點(diǎn)，在PPP模式中，政府與私有企業(yè)目標(biāo)一致，為達(dá)到最終目標(biāo)分工合作，提高項(xiàng)目建設(shè)的效率。

利益共享。在PPP模式運(yùn)營過程中，政府與私有企業(yè)達(dá)到利益共享的同時(shí)，也要控制私有企業(yè)的最高盈利。禁止在私有企業(yè)在執(zhí)行過程中獲取形成暴利。

風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。在PPP模式運(yùn)營中，政府和私有企業(yè)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。不過，在這個(gè)過程中，政府承擔(dān)了絕大多數(shù)的風(fēng)險(xiǎn)，力求為私有企業(yè)提供一個(gè)穩(wěn)定的環(huán)境。而非政府部門則負(fù)責(zé)提供項(xiàng)目建設(shè)過程中需要的服務(wù)和資金等。最終實(shí)現(xiàn)政府部門和非政府部門雙方的共贏。

二、PPP模式的發(fā)展背景

隨著全球經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人們對(duì)于公共基礎(chǔ)建設(shè)的需求也在日益增加。但是，建設(shè)這些公共基礎(chǔ)設(shè)施需要大量的資金，僅僅靠財(cái)政收入是不足夠的。所以世界各國就開始探討一種新的融資模式，以此來彌補(bǔ)財(cái)政上的不足。

早在幾百年前，歐洲的一些國家就授予“特許收費(fèi)權(quán)”給一些“公路養(yǎng)護(hù)人”，以此達(dá)到公私合作共贏。到20世紀(jì)70年代，發(fā)達(dá)國家開辟了一種新的模式——BOT模式，即“建設(shè)，經(jīng)營，移交。”是指國家以特許經(jīng)營權(quán)的方式授予私有企業(yè)建造某項(xiàng)公共基礎(chǔ)設(shè)施的權(quán)利，并且簽訂相關(guān)合同來規(guī)定非政府部門的經(jīng)營年限。非政府部門在經(jīng)營期間通過“向使用者收費(fèi)”來獲得盈利。在規(guī)定年限到期之后，再將所建造的公共基礎(chǔ)設(shè)施的使用權(quán)移交給政府。到20世紀(jì)80年代末，出現(xiàn)了一場(chǎng)私有化的浪潮。美國的里根總統(tǒng)和英國的撒切爾夫人上臺(tái)之后，對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)實(shí)施了大規(guī)模的改革，主張由市場(chǎng)全權(quán)操作基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。但是，這樣一來，政府就是去了對(duì)該項(xiàng)目的掌控權(quán)，私有部門往往會(huì)為了利益而抬高市價(jià)，導(dǎo)致使用基礎(chǔ)設(shè)施的成本變高，難以保障其公益性。到20世紀(jì)90年代，英國率先提出了PFI模式，即在公共基礎(chǔ)設(shè)施建造期間，由國家財(cái)政付費(fèi)，以此來吸引一些私人企業(yè)投資建設(shè)。這也是PPP模式正式開始形成階段。但是，這項(xiàng)模式仍然存在著很大的弊端，對(duì)于財(cái)政的消耗過大，導(dǎo)致政府難以承擔(dān)。后來政府逐漸改進(jìn)PPP的運(yùn)作模式，更加強(qiáng)調(diào)政府與私有企業(yè)的合作關(guān)系。政府不是將所有權(quán)利都交給市場(chǎng)，政府也加入PPP模式的管理之中，提高了PPP的效率。這樣的PPP模式現(xiàn)在被廣泛運(yùn)用。

三、PPP模式的發(fā)展及現(xiàn)狀

（一）PPP模式在國外的發(fā)展

PPP模式興起于20世紀(jì)90年代初，最早在英國出現(xiàn)，并且被應(yīng)用到交通運(yùn)輸，公共服務(wù)等領(lǐng)域，得到了初步的發(fā)展。后來在歐洲、澳大利亞和美洲等國家進(jìn)一步發(fā)展，得到廣泛應(yīng)用并取得了顯著的效果。它的經(jīng)驗(yàn)逐漸被其他各個(gè)國家借鑒和模仿，最終在世界各地都誕生出了有廣泛影響力的PPP模式項(xiàng)目。例如英國倫敦的地鐵、法蘭西的體育場(chǎng)和墨爾本的皇家兒童醫(yī)院等。

（二）PPP模式在國內(nèi)的發(fā)展

PPP模式自1995年被引入中國。它在中國的發(fā)展大致可以概括為三個(gè)階段。

探索階段（1995年——2003年）。在這一時(shí)期，PPP模式作為一種新的融資方式被引入中國，這正好符合當(dāng)時(shí)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。所以，從1995年開始，我國相繼開展了幾個(gè)重大的PPP項(xiàng)目。例如成都的自來水六廠、長沙電廠等。但是，由于PPP模式當(dāng)時(shí)剛被引進(jìn)，國外的一些PPP模式在中國并不能夠適用。這也導(dǎo)致了一些PPP項(xiàng)目的失敗，即便是有的項(xiàng)目成功了，也沒有起到示范性的作用。

嘗試階段（2004年——2013年）。鄧小平曾經(jīng)說過“黑貓白貓，抓到老鼠就是好貓”那么對(duì)于PPP模式在中國的發(fā)展也一樣。在這一階段，PPP模式的主導(dǎo)部門不再局限于一個(gè)計(jì)劃發(fā)展部門。而是不斷擴(kuò)大其范圍，建設(shè)部門，交通部門以及地方政府在內(nèi)都可以參與PPP模式的建設(shè)。無論是“黑貓白貓，只要能夠抓住老鼠的都是好貓”。

規(guī)范階段（2014年至今）。2014年3月份，財(cái)政部副部長王保安就PPP推廣模式的原因和方式發(fā)表了講話。提出要從立法方面，組織方面和項(xiàng)目試點(diǎn)方面進(jìn)行PPP模式的推廣。2014年5月份，正式成立了PPP領(lǐng)導(dǎo)小組。在立法方面也有了很大的發(fā)展，2014年11月份《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》的征求意見稿就已擬定完成。至此，PPP模式的制度化規(guī)范化建設(shè)正式提上議程。

（三）PPP模式的現(xiàn)狀

10月13日，包括財(cái)政部、工信部、環(huán)保部在內(nèi)的20個(gè)部委發(fā)布了《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》。這一通知確定了第三批PPP示范項(xiàng)目。項(xiàng)目一共包含516個(gè)項(xiàng)目，計(jì)劃投入的總金額有1.17萬億元，相比第二批示范項(xiàng)目環(huán)比增長77%左右。根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，本次PPP項(xiàng)目投資金額在100億以上的有22個(gè)，累計(jì)涉及的金額達(dá)到4863.87億元，占總投資額的41.54% 這一次PPP示范項(xiàng)目規(guī)模如此之大，在一定的程度上說明PPP模式在我國已得到認(rèn)可。

四、PPP模式在我國的應(yīng)用范圍

目前，我國還沒有制定專門針對(duì)于PPP模式的法律，由于我國在法律方面的缺失，導(dǎo)致PPP模式在應(yīng)用范圍方面還沒有國家層面的規(guī)定。但是，我們國家專門成立了PPP研究小組。針對(duì)PPP模式的性質(zhì)、適用范圍和可能存在的各種問題進(jìn)行研究。經(jīng)過長期研究所得，PPP適用的范圍有自然資源的開發(fā)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)項(xiàng)目。

第一類項(xiàng)目是自然資源的開采，因?yàn)樽匀毁Y源的需求量比較大，例如煤炭、石油等，這些資源一旦被開采出來，就能夠在很短的時(shí)間內(nèi)售出，然后被應(yīng)用到生活的各個(gè)方面。

第二類是一些通信項(xiàng)目，例如電線，電纜等。這些項(xiàng)目相較于其他的項(xiàng)目有一個(gè)明顯的優(yōu)勢(shì)，就是它多半是高科技項(xiàng)目。且需求量高，利潤大。這就導(dǎo)致其競(jìng)爭(zhēng)力比較大。所以在實(shí)施這類項(xiàng)目時(shí)要著重注意一些新技術(shù)的產(chǎn)生和后來出現(xiàn)的競(jìng)爭(zhēng)者。

第三類項(xiàng)目是一些廠房建設(shè)類項(xiàng)目，例如水廠、電廠、垃圾處理廠等。這一類項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)在于一般由政府承購，在采用PPP模式進(jìn)行建造時(shí)，承擔(dān)該項(xiàng)目的公司只需要和當(dāng)?shù)卣M(jìn)行打交道和洽談業(yè)務(wù)。但是同時(shí)，該公司需要確保政府有能力支付運(yùn)營時(shí)產(chǎn)生的成本和利息，并且通過和政府的協(xié)商，制定嚴(yán)格的支付和保障機(jī)制。

第四類是隧道、公路等，這一類項(xiàng)目的投資和施工難度相對(duì)較大，而且，短期內(nèi)很難收回成本。但是，這一類項(xiàng)目可以通過建立收費(fèi)站來進(jìn)行收費(fèi)，雖然收費(fèi)不高，但是從長遠(yuǎn)來看，還是非?？捎^。

第五類是鐵路和地鐵，這類項(xiàng)目在修建時(shí)投資額大，技術(shù)難度較高，且在運(yùn)行階段的收費(fèi)普遍偏低，這就導(dǎo)致它在作為PPP模式實(shí)施的時(shí)候存在的風(fēng)險(xiǎn)很大，資金的回收也比較困難。

第六類是港口和機(jī)場(chǎng)等大型的項(xiàng)目。這一類項(xiàng)目相較于鐵路來說，規(guī)模更大，技術(shù)要求更高，所以，它在實(shí)施時(shí)面臨著和鐵路項(xiàng)目相同的問題，同時(shí)，這一類項(xiàng)目還受到國際政治形勢(shì)的影響。不確定性太大且控制起來也相對(duì)的較為困難。

第七類是與國家安危相關(guān)或者是比較敏感的項(xiàng)目。例如我國的國防安全建設(shè)或者是核電站等危險(xiǎn)的項(xiàng)目。這些項(xiàng)目不適合采用PPP模式建設(shè)，而是需要政府來進(jìn)行全權(quán)操作。

五、PPP模式存在的優(yōu)缺點(diǎn)

（一）PPP模式的優(yōu)點(diǎn)

（1）PPP模式有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。PPP模式實(shí)際上是一種新的融資模式，它的實(shí)施引進(jìn)了多種資金來源。在實(shí)施PPP模式以前，政府是建造基礎(chǔ)設(shè)施的主力，這耗費(fèi)了政府很多的財(cái)政資金。隨著我國人們對(duì)于基礎(chǔ)建設(shè)的需求不斷增加，一味由政府承擔(dān)只會(huì)導(dǎo)致政府財(cái)政入不敷出。而PPP模式恰好解決了這一方面的問題。政府的職能由建造者轉(zhuǎn)為監(jiān)督管理者，減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（2）PPP模式將項(xiàng)目建設(shè)過程中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理的分配。在BOT模式中，政府將項(xiàng)目建設(shè)完全交給私有部門，這導(dǎo)致在建設(shè)過程中的風(fēng)險(xiǎn)沒有辦法被分擔(dān)。而，在PPP模式，項(xiàng)目開始的初期，政府部門就有參與。同時(shí)承擔(dān)了大量的風(fēng)險(xiǎn)，給私有部門提供了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的環(huán)境。

（3）通過PPP模式，政府能夠取長補(bǔ)短。政府在項(xiàng)目建設(shè)的各個(gè)方面都存在著不足之處，通過PPP模式同私有企業(yè)建立合作關(guān)系之后，政府部門可以取長補(bǔ)短。和私有部門形成長期的合作關(guān)系，以最合理有效的成本為民眾提供公共設(shè)施。

（二）PPP模式存在的缺陷

（1）存在“剃頭挑子一頭熱的行為”。相較于政府部門表現(xiàn)出來的過分熱情，非政府部門表現(xiàn)的比較冷靜。截止目前為止，在各政府推出的項(xiàng)目中只有大概百分之十與社會(huì)資本達(dá)成初步的意愿。民營資本進(jìn)入難和不敢進(jìn)。

“進(jìn)入難”表現(xiàn)為：一是地方政府在“穩(wěn)增長”的壓力下，優(yōu)先推出的往往是大型或特大型公共設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目。一般來說這些項(xiàng)目的融資需求大多都在幾十億到上百億之間，而民營企業(yè)一般都不具備這么強(qiáng)大的融資能力，最終導(dǎo)致被拒之門外。二是現(xiàn)在的PPP合作中，不少地方政府還停留在傳統(tǒng)的思想中，認(rèn)為在PPP模式中，政府出于主導(dǎo)地位，是政府“批準(zhǔn)”給社會(huì)資本方做PPP項(xiàng)目，而不是雙方之間平等的合作。這樣老舊的觀念在一定的程度上束縛了社會(huì)資本的手腳。

不敢進(jìn)”主要表現(xiàn)為：首先，PPP項(xiàng)目多是公益性質(zhì)，投資收益率偏低。本著“盈利不暴利”的原則，地方政府紛紛壓低了投資回報(bào)空間，國有企業(yè)因融資成本較低，比民營企業(yè)對(duì)低回報(bào)率承受力更強(qiáng)，有些項(xiàng)目的回報(bào)率甚至低至5%，民營企業(yè)根本不敢進(jìn)入。與此同時(shí)，從立項(xiàng)簽約到投資取得回報(bào)存在一定時(shí)滯，投資收益對(duì)民營企業(yè)不具備吸引力。

（2）PPP模式項(xiàng)目運(yùn)作不規(guī)范。運(yùn)作PPP模式時(shí)透明度不夠，沒有做到信息公開透明，很多項(xiàng)目也沒有競(jìng)標(biāo)就決定讓哪個(gè)企業(yè)去操作。負(fù)責(zé)PPP模式的公務(wù)人員經(jīng)常會(huì)發(fā)生調(diào)動(dòng)，職位不穩(wěn)定，專業(yè)知識(shí)和重視度不夠。

（3）監(jiān)管不到位，法律制度存在缺陷。截止到到目前為止，我國在PPP模式的建設(shè)和管理上還沒有專門的法律文件進(jìn)行約束，只有部分的地方政府出臺(tái)了一些相關(guān)的文件和制度。這就導(dǎo)致在實(shí)施PPP模式相關(guān)項(xiàng)目的過程中，沒有足夠的法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)管。

六、PPP的改進(jìn)措施

（一）建立健全的法律法規(guī)制度

PPP模式作為一種有效的投融資方式，需要有一套完整的法律法規(guī)體系對(duì)它的運(yùn)作過程進(jìn)行監(jiān)督，以確保PPP項(xiàng)目能夠更好的開展。而針對(duì)于PPP模式的完整法律體系對(duì)于PPP的有效實(shí)施有著至關(guān)重要的作用。所以，為了更好的實(shí)施PPP模式，我國應(yīng)該建立完整的關(guān)于PPP模式運(yùn)作的法律體系，從法律上進(jìn)行約束。

（二）對(duì)政府部門的職責(zé)進(jìn)行明確的規(guī)定

在PPP模式的實(shí)施過程中，對(duì)政府各個(gè)部門的職責(zé)進(jìn)行明確的規(guī)定，哪個(gè)部門負(fù)責(zé)哪一塊都要進(jìn)行明確的規(guī)定，并且進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)，防止運(yùn)作過程中出現(xiàn)不專業(yè)的情況。并且要明確制定獎(jiǎng)懲措施，對(duì)政府部門的不規(guī)范行為進(jìn)行懲罰，并且嚴(yán)格執(zhí)行。

（三）規(guī)范PPP模式的運(yùn)作

在PPP模式的運(yùn)行中，要做到信息的公開公正。增大PPP模式的信息公開程度，做到公平公正的進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)重視在PPP模式的運(yùn)作過程，參與項(xiàng)目的工作人員都具有專業(yè)的知識(shí)。以此，來規(guī)范PPP模式的運(yùn)作程序。

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