左曉斯 吳開澤

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城鄉(xiāng)基本公共服務：從服務均等化到制度一體化
——基于廣東省調(diào)查數(shù)據(jù)的分析

左曉斯 吳開澤

CLDS2012和CLDS 2014年廣東省數(shù)據(jù)表明，該省包括醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷、生育和失業(yè)保障等在內(nèi)的城鄉(xiāng)基本公共服務均等化實踐取得較好成效，但仍存在較大的地區(qū)差異和城鄉(xiāng)戶籍差異?；诘乩項l件、二元結構、財政機制和服務供給機制等方面的分析顯示，城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化的根源在制度分割和非一體化，城鄉(xiāng)基本公共服務供給制度一體化是實現(xiàn)服務均等化的關鍵變革。

城鄉(xiāng) 基本公共服務 均等化 一體化 廣東省

一、問題的提出

基本公共服務是指建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(國務院，2012)。城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化是我國社會發(fā)展的重要政策目標，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的重要舉措。十八屆三中全會要求推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋。近年來，學術界對城鄉(xiāng)基本公共服務研究從城鄉(xiāng)均等化發(fā)展到城鄉(xiāng)一體化。均等化尊重城鄉(xiāng)居民的自由選擇權，保障城鄉(xiāng)居民擁有基本相同的生存權和發(fā)展權(吳業(yè)苗，2013：11)，均等化包括機會均等、原則均等和結果大體相等(安體富、任強，2007；常修澤，2007)。城鄉(xiāng)一體化則是要打破城市和農(nóng)村相互分割的壁壘，逐步實現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化組合(徐同文，2011：17～18)，是實現(xiàn)區(qū)域良性平衡的最高境界。機會公平是城鄉(xiāng)一體化的本質(zhì)所在，城鄉(xiāng)一體化就是實現(xiàn)城鄉(xiāng)在機會獲得、享有上的公平性的過程(王春光，2014)。從社會發(fā)展的角度看，城鄉(xiāng)一體化即確保城鄉(xiāng)居民在就業(yè)、教育、醫(yī)療、文化生活和社會保障等方面享受同等待遇，最大限度縮小城鄉(xiāng)差別。城鄉(xiāng)基本公共服務一體化則是促使農(nóng)村公共服務與城市對接和并軌，逐漸消除城鄉(xiāng)間公共服務的本質(zhì)差別，最終促使城鄉(xiāng)公共服務融為一體(吳業(yè)苗，2013：24)。

城鄉(xiāng)一體化和均等化受地區(qū)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)二元戶籍結構等因素影響。我國長期實行偏向城市的政策，以及由此形成的二元結構是形成城鄉(xiāng)差距的主要原因。建國后我國實行由農(nóng)業(yè)為重工業(yè)提供積累，國家收入分配向工業(yè)和城市傾斜的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略(李賓、張象樞，2012)。這種傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略及其體制使資本過度集中于城市產(chǎn)業(yè)，勞動力過度集中于農(nóng)業(yè)，城市職工勞動生產(chǎn)率和報酬水平遠遠超過農(nóng)村勞動力(蔡昉、楊濤， 2000)。城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度、城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展模式形成的二元經(jīng)濟結構(江明融，2006)，以及長期實行城市偏向型的非均衡公共服務供給機制是制約城鄉(xiāng)基本公共服務一體化的現(xiàn)實瓶頸(顏德如等，2014)。城鄉(xiāng)在戶籍制度、土地征用制度、基層行政管理制度、醫(yī)療保障制度和教育制度上存在顯著差異，以及基于這些制度形成的城鄉(xiāng)二元結構是不均等的重要制度因素(于建嶸等，2008:214；吳根平，2014)。城鄉(xiāng)二元結構以對待市民和農(nóng)民截然不同的態(tài)度造成大部分農(nóng)村弱勢群體愈加弱勢，這種弱勢與弱勢群體自身稟賦和素質(zhì)無關(于建嶸等，2008:215)。

公共服務均等化思想源于布坎南財政均衡思想，他認為財政政策應當致力于財政均衡的目標，使處于平等地位的人能夠得到“平等的財政對待”，從而實現(xiàn)同等收入個體在不同地區(qū)得到相同財政剩余，實現(xiàn)不同地區(qū)資源流動相對平衡，防止兩極分化現(xiàn)象(布坎南，2009：153)。布坎南(Buchanan，1950)根據(jù)公共服務的“外溢性”大小和相對重要性，劃分了各級政府的公共服務責任，認為外溢性強、事關國家整體利益的支出責任應該劃歸中央政府，反之則應由地方政府來承擔。博因(Boyne etal.，2001)通過對英國38個縣1981-1996年的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，人均財政支出與公共服務需求呈強正相關，與地區(qū)財政收入貢獻呈負相關，說明英國政府的轉(zhuǎn)移支付制度在均等化公共服務方面是成功的。我國城鄉(xiāng)基本公共服務均等化受政府財政能力、配置結構等因素制約，公共服務存在城市偏向問題(蔡昉、楊濤，2000)。各級政府財權與事權不匹配、城鄉(xiāng)財政支出結構不均衡是我國公共服務不均等的重要原因?；竟卜盏氖聶嘀饕煽h鄉(xiāng)基層財政來承擔，財力與事權的不匹配是基層政府提供公共服務能力不足的關鍵(安體富、任強，2007)。財政資金使用偏向城鎮(zhèn)居民，客觀上造成城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的機會和水平不平等(康登元、姜世貞，2007)，越強的城市偏向越不利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化(劉成奎等，2014)。財政分權和基于政績考核下的政府競爭，造成了地方政府公共支出結構“重基本建設、輕人力資本投資和公共服務”的明顯扭曲(傅勇等，2007)，從而加劇農(nóng)村基本公共服務不足。城鄉(xiāng)基本公共服務還面臨發(fā)展制度設置滯后，實現(xiàn)機制創(chuàng)新不足等問題(吳業(yè)苗，2013：38)。

總體而言，理論界和政策界對基本公共服務均等化的難點和困局探討頗多，但較少從居民，以及公共服務的受眾來評價這種非均等化狀況，以及如何從根本上化解這一難題。本文以廣東為例分析影響公共服務的現(xiàn)實因素和制度因素，嘗試對城鄉(xiāng)基本公共服務均等化實踐進行反思，并為供給制度的一體化提供一些思路與想象。廣東作為改革開放先行區(qū)和區(qū)域發(fā)展不均衡地區(qū)，在城鄉(xiāng)基本公共服務均等化方面的積極探索對全國具有示范意義。本文根據(jù)CLDS2012和CLDS2014廣東省個體調(diào)查問卷數(shù)據(jù)，從醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、以及工傷、生育和失業(yè)保障分析城鄉(xiāng)基本公共服務均等化推進情況，根據(jù)調(diào)查對象居住地和戶籍情況比較不同地區(qū)城鄉(xiāng)戶籍居民感知到的基本公共服務差異。CLDS調(diào)查了廣東16個地級以上城市，涵蓋了全省不同發(fā)展水平地區(qū)，其中2012年個體調(diào)查問卷2800份，2014年為3801份。為有效反映城鄉(xiāng)基本公共服務均等化現(xiàn)狀，本文還將廣東劃分為穗深莞佛、珠三角(含珠海、中山、江門、惠州、肇慶5市)和粵東西北三個不同發(fā)展水平的區(qū)域。

二、來自廣東的實踐：居民的感知與評價

廣東省在中國率先發(fā)布實施了《廣東省基本公共服務均等化規(guī)劃(2009-2020)》，并有配套的實施標準和監(jiān)測檢查制度，也有相關的財政安排。2011-2015年，廣東省各級財政民生投入累計達到30065億元，占全省公共財政預算支出比重從63.7%提高至69.6%(黃穎川，2016)。城鄉(xiāng)基本公共服務均等化在各個領域均取得明顯成效，但仍存在顯著的城鄉(xiāng)差異。本研究的數(shù)據(jù)來源于居民的主觀評價和判斷，選擇社會保障領域為關注點。

(一)城鄉(xiāng)醫(yī)療保障

廣東省城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險繳納率較高，全省87.54%的居民擁有醫(yī)療保險。有研究認為農(nóng)村社會保障制度覆蓋的人口范圍有限，保障水平低、保障項目少(韓俊，2008:191)，CLDS2012數(shù)據(jù)顯示了醫(yī)療保障“城鄉(xiāng)逆差”的有趣現(xiàn)象，即農(nóng)民醫(yī)療保障覆蓋率高于城鎮(zhèn)居民，其中城鎮(zhèn)戶籍居民的覆蓋率為82.98%，農(nóng)民的覆蓋率為89.09%。由于新型農(nóng)村合作醫(yī)療繳費率低、覆蓋面廣而得到有效實施，2012年的醫(yī)療保障覆蓋率呈現(xiàn)出“城鄉(xiāng)逆差”。2014年數(shù)據(jù)顯示城市居民醫(yī)保繳納率高于農(nóng)民，其中居民繳納率為85.61%，農(nóng)民為80.08%。

從全省各區(qū)域城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障情況可以看出，珠三角地區(qū)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障覆蓋率最高，粵東西北地區(qū)城鄉(xiāng)居民覆蓋率最低。以2012年為例，珠三角地區(qū)城鄉(xiāng)戶籍居民醫(yī)療保障覆蓋率分別為88.01%和92.58%，粵東西北地區(qū)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障覆蓋率分別為78.85%和88.30%，分別高9.15個和3.72個百分點，穗深莞佛城市居民醫(yī)療保障覆蓋率處于中等水平。從2012和2014年縱向比較來看，全省城市戶籍居民醫(yī)療保險覆蓋率得到有效提高，農(nóng)民醫(yī)療保險覆蓋率呈下降趨勢，其中珠三角地區(qū)農(nóng)民醫(yī)保覆蓋率下降明顯。農(nóng)民繳費率下降的現(xiàn)象值得政府部門重視，應及時總結和反思醫(yī)療保險繳費比例、繳費額度，以及報銷比例和額度等制度設計等方面的問題。

表1 全省不同地區(qū)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障覆蓋情況(單位：%)

從全省居民醫(yī)療保障類別看，穗深莞佛及珠三角等發(fā)達地區(qū)居民的保障類別更為多樣，保障水平和市場化程度更高。以2012年調(diào)查為例，穗深莞佛城市居民除享有城鎮(zhèn)職工和居民基本醫(yī)療保險外，公費醫(yī)療和商業(yè)醫(yī)療保險的比重分別達到22.97%和11.36%；粵東西北農(nóng)民保險類型中88.19%為農(nóng)村合作醫(yī)療保險，其他保險類別極少。縱向比較顯示，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的比重從16.49%上升至18.67%，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險的比重從14.31%上升至16.95%。從不同地區(qū)城市居民醫(yī)療類型來看，穗深莞佛地區(qū)居民享受職工醫(yī)療保險和商業(yè)醫(yī)療保險的比重分別上升2.67和4.15個百分點，珠三角和粵東西北地區(qū)城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險比重分別上升10.93和21.6個百分點。從農(nóng)民醫(yī)療保障類型來看，穗深莞佛地區(qū)農(nóng)民參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療和農(nóng)村合作醫(yī)療的比重呈上升趨勢，其他地區(qū)農(nóng)民醫(yī)療保障覆蓋率有所下降，其中珠三角農(nóng)村合作醫(yī)療保險比重從81.74%下降至62.78%，粵東西北地區(qū)從86.95%下降至79.98%。完善農(nóng)民和農(nóng)民工的醫(yī)療保障服務，鞏固農(nóng)村合作醫(yī)療成果應成為未來需要重點關注的問題。

表2 廣東省不同地區(qū)城鄉(xiāng)戶籍居民醫(yī)療保障類別(單位：%)

(二)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障

廣東省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險覆蓋率比醫(yī)療保險覆蓋率低，2012年全省養(yǎng)老保險覆蓋率為43.39%，其中城市為62.45%，農(nóng)村為36.91%；2014年，全省養(yǎng)老保險覆蓋率為40.10%，其中城市為59.0%，農(nóng)村為32.29%。從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險覆蓋率來看，城市居民覆蓋率高于農(nóng)村居民。從2012年和2014年的縱向比較來看，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障覆蓋率沒有有效提升。

從全省不同區(qū)域居民養(yǎng)老保障覆蓋率來看，珠三角地區(qū)城鄉(xiāng)居民覆蓋率最高，粵東西北地區(qū)城鄉(xiāng)居民最低，地區(qū)間差距大于地區(qū)內(nèi)部的城鄉(xiāng)差距。2012年數(shù)據(jù)顯示，珠三角城市居民養(yǎng)老保障覆蓋率為71.16%，是粵東西北地區(qū)居民的1.71倍，珠三角地區(qū)農(nóng)村居民養(yǎng)老保險覆蓋率為50.80%，是粵東西北地區(qū)的2.51倍。

表3 廣東省不同地區(qū)城鄉(xiāng)戶籍居民養(yǎng)老保險情況(單位：%)

全省不同地區(qū)城鄉(xiāng)戶籍居民養(yǎng)老保障類型顯示，穗深莞佛和珠三角等發(fā)達地區(qū)居民的保障類別更為多樣，購買商業(yè)養(yǎng)老保險比例更高。以2012年為例，穗深莞佛居民除城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險外，企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險的比重分別達到7.39%和3.89%；粵東西北農(nóng)村居民養(yǎng)老保險覆蓋率低、品種單一，養(yǎng)老保險覆蓋率僅為20.20%，其中18.46%為農(nóng)村養(yǎng)老保險。

縱向比較顯示，穗深莞佛和珠三角城市居民選擇城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險比重上升，選擇城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險比重下降，粵東西北地區(qū)居民的趨勢則相反。穗深莞佛和珠三角地區(qū)農(nóng)民選擇城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的比重上升，選擇農(nóng)村養(yǎng)老保險比重則下降。這反映了經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)城鄉(xiāng)居民更愿意選擇費率和保障水平更高的養(yǎng)老保險類型，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的趨勢則相反。

表4 廣東省城鄉(xiāng)戶籍居民各類養(yǎng)老保險情況

(三)城鄉(xiāng)工傷、生育和失業(yè)保障

工傷、生育和失業(yè)保險是職工享有的保障權利，《中華人民共和國社會保險法》規(guī)定，除失業(yè)保險費由用人單位和職工按照國家規(guī)定共同繳納外，工傷保險和生育保險費由用人單位繳納。本文剔除了CLDS個體數(shù)據(jù)中60歲以上樣本，保留調(diào)查時有工作的樣本，其中2012年剩余有效樣本1616個，2014年剩余2310個。2012年城市戶籍勞動人口工傷保險覆蓋率為37.39%，農(nóng)村戶籍勞動人口僅為14.03%。城鄉(xiāng)工傷、生育和失業(yè)保障差距較大，2012年城市居民工傷、生育和失業(yè)保險覆蓋率分別是農(nóng)民的2.67倍、5.28倍和4.45倍。

從全省不同地區(qū)城鄉(xiāng)戶籍職工工傷、生育和失業(yè)保險情況來看，地區(qū)和城鄉(xiāng)差別巨大，其中穗深莞佛等發(fā)達地區(qū)城市戶籍居民的保障覆蓋率最高，粵東西北地區(qū)保險覆蓋率最低。以2012年穗深莞佛地區(qū)城鎮(zhèn)戶籍居民為例，工傷保險覆蓋率為43.46%，生育保險為21.16%，失業(yè)保險為37.95%，分別是粵東西北地區(qū)城鎮(zhèn)戶籍居民的1.90倍、2.43倍和3.11倍?；洊|西北農(nóng)民保險覆蓋率更低，其中工傷保險覆蓋率為2.61%，生育保險為0.33%，失業(yè)保險僅為0.65%。

2014年城鄉(xiāng)戶籍居民工傷、醫(yī)療和失業(yè)保險覆蓋率顯著上升，其中工傷保險覆蓋率從19.23%上升至25.60%，生育保險從7.40%上升至15.95%，失業(yè)保險從11.79%上升至19.79%。從工傷保險來看，地區(qū)內(nèi)部的城鄉(xiāng)差異有所減少，但地區(qū)間的差異仍沒有減少的跡象。從生育和失業(yè)保險來看，地區(qū)之間和地區(qū)內(nèi)部城鄉(xiāng)之間的差異有所減少，均等化水平明顯提升。

圖1 全省城鄉(xiāng)居民擁有工傷、生育、失業(yè)保險情況

工傷保險生育保險失業(yè)保險穗深莞佛居民2012年43 46%21 16%37 95%2014年57 07%40 10%53 13%珠三角地區(qū)居民2012年38 34%24 23%29 38%2014年43 46%33 55%37 62%粵東西北居民2012年22 83%8 70%12 22%2014年25 23%15 18%17 27%穗深莞佛農(nóng)民2012年30 23%6 82%11 87%2014年35 65%13 93%22 76%珠三角地區(qū)農(nóng)民2012年14 90%6 82%9 15%2014年20 72%15 11%16 31%粵東西北農(nóng)民2012年2 61%0 33%0 65%2014年3 75%1 36%1 54%合計2012年19 23%7 40%11 79%2014年25 60%15 95%19 79%

圖2 2014年廣東省城鄉(xiāng)戶籍職工工傷、醫(yī)療和失業(yè)保險覆蓋率

(四)效果和評價

經(jīng)過多年實踐，廣東城鄉(xiāng)基本公共服務均等化已經(jīng)處于較高的水平，城鄉(xiāng)醫(yī)療、養(yǎng)老和工傷、生育和失業(yè)保障水平顯著提升。由于廣東經(jīng)濟發(fā)展不均衡，城鄉(xiāng)之間和地域之間公共服務差距仍然巨大，在全國具有典型性。CLDS2014數(shù)據(jù)顯示，廣東省城市居民醫(yī)療保障覆蓋率為86%，在全國各省中位列第5，農(nóng)民醫(yī)療保障覆蓋率為82%，在全國僅列21位；城鎮(zhèn)戶籍居民養(yǎng)老保險覆蓋率為59%，在全國排第11位，農(nóng)村戶籍居民養(yǎng)老保險覆蓋率僅為32%，在全國僅排在第20位。由于地區(qū)經(jīng)濟和財力不均衡、城鄉(xiāng)差異大，在整體上影響了廣東農(nóng)村居民社會保障和醫(yī)療保障的全國排名。

廣東基本公共服務仍存在較大的城鄉(xiāng)差異。在養(yǎng)老和醫(yī)療保障方面，農(nóng)村合作醫(yī)療保險和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在農(nóng)村地區(qū)得到廣泛覆蓋，但具有低水平、廣覆蓋、?；镜忍攸c，體現(xiàn)的是底線均等。城鎮(zhèn)居民除了城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險外，還有城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、公費醫(yī)療和商業(yè)醫(yī)療保險，保障水平更高、險種更為多樣。在工傷、醫(yī)療、生育和失業(yè)保險方面，城鄉(xiāng)戶籍的不均等度比地區(qū)間的不均等度更大，這說明社會保障的不均等主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)戶籍之間，其次是區(qū)域之間。如果把居民按戶籍情況和調(diào)查所在地經(jīng)濟發(fā)展程度來劃分，廣東省城鄉(xiāng)居民基本公共服務水平可劃分為四個類型，分別是發(fā)達地區(qū)農(nóng)村居民(類型1)，發(fā)達地區(qū)城市居民(類型2)、欠發(fā)達地區(qū)城市居民(類型3)和欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村居民(類型4)。從四類居民基本公共服務水平來看，發(fā)達地區(qū)城市居民的基本公共服務水平最高，欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村居民水平低。

圖3 廣東省城鄉(xiāng)戶籍在職居民基本公共服務水平情況

從2012年和2014年縱向比較來看，各級政府依靠法律和行政力量，有效推高了全省城鄉(xiāng)居民的生育、工傷和失業(yè)保障覆蓋率，城鄉(xiāng)基本公共服務一體化取得有效進展。與此同時，城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療和養(yǎng)老保障覆蓋率未能有效提升，農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村養(yǎng)老保險呈下降趨勢，地區(qū)間保障覆蓋率差距加大。醫(yī)療和養(yǎng)老保障需要政府和居民投入較大量的資金，涉及到政府的財政投入和居民自身的繳費能力，社會保障覆蓋率的下降與財政體制和財政投入密切相關。實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化和一體化，需要加大對欠發(fā)達地區(qū)基本公共服務的投入和扶持力度。

三、討論與反思：均等化困境與原因

(一)城鄉(xiāng)地理條件差異是城鄉(xiāng)均等化的空間障礙

廣東城市公共服務設施投入得到較為充分保障，不同地區(qū)城市差距較小。廣東地貌類型復雜多樣，山多平地少，地勢總體北高南低，北部多為山地和高丘陵，僅在珠江三角洲和潮汕地區(qū)有平原分布，城鄉(xiāng)地理條件差異是廣東主觀城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的空間障礙。廣東素有“七山一水二分田”之稱，山地、丘陵、臺地和平原的面積分別占全省土地總面積的33.7%、24.9%、14.2%和21.7%，河流和湖泊等占全省土地總面積的5.5%(廣東省人民政府，2012)。從各區(qū)域來看，珠三角地區(qū)農(nóng)村以平原為主，經(jīng)濟發(fā)達、人群稠密，公共服務設施與城市相比差距較??；粵東西北農(nóng)村地區(qū)地形以山地和丘陵為主，形成“八山一水一分田”的地形格局，也是廣東省生態(tài)系統(tǒng)脆弱性程度最高的地區(qū)。地理條件差異既是影響經(jīng)濟發(fā)展水平的重要因素，也是影響農(nóng)村基本公共服務設施投入和建設的重要原因。珠三角地區(qū)農(nóng)村基本公共服務設施投入成本較小，粵東西北地區(qū)農(nóng)村地區(qū)以山地為主，公共服務設施投入成本大，從而加大了城鄉(xiāng)公共服務設施差距。

(二)“新二元結構”使公共服務供給不均衡問題凸顯

城鄉(xiāng)二元結構包括城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構和二元戶籍結構。二元經(jīng)濟結構是城鄉(xiāng)基本公共服務不均衡的現(xiàn)實原因，二元戶籍結構則是制度原因?！靶露Y構”是指城市本地戶籍居民和外來人口之間在勞動用工、住房、教育、社會保障等方面不合理、不公平、不均衡的制度安排。城市居民能享受住房、教育補貼、醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障等福利，農(nóng)民工則被排斥在城市保障體系之外(蔡昉、楊濤，2000)。在“新二元結構”的影響下，基本公共服務向城市戶籍居民系統(tǒng)性傾斜，主要覆蓋本地戶籍人口。以廣州番禺區(qū)為例，2007-2009年番禺區(qū)流動人口人均公共服務支出僅在1000-2000元左右，流動人口人均公共服務支出僅占該區(qū)人均GDP的3%-5%左右，只相當于其創(chuàng)造財力的1/7-1/4(張新民，2012)。由于流動人口不能享受與本地居民同等的公共服務，阻礙了農(nóng)民向城市永久性遷移，擴大了城鄉(xiāng)差距。

(三)財政非均衡機制限制城鄉(xiāng)公共服務均等化

我國現(xiàn)行財政制度中，上下級政府之間的事權與財權、財力嚴重不對稱，財權仍控制在上級政府手中，事權則由基層財政承擔(安體富等，2013)。自1994年分稅制改革以來，雖然縣鄉(xiāng)財政收入規(guī)模不斷擴大，但財政收支矛盾十分突出。主要原因是體制不順，各級政府之間的職能劃分不明細，財政資源在各級政府之間的分配不合理。在分稅制財政體制下，縣級政府需將75%的增值稅和100%的消費稅上繳中央財政。2002年的共享稅改革進一步將原屬于地方稅收的企業(yè)和個人所得稅變?yōu)楣蚕硎杖?，對縣財力再次進行集中(周飛舟，2007)。雖然縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分了稅種，但縣鄉(xiāng)政府爭飯吃矛盾突出，形成鄉(xiāng)財政無稅可分的局面。上級政府層層集中財力的做法，使鄉(xiāng)村財政成為最弱的一級財政，而部分應由上級財政負擔的財政支出全部或部分下放給地方(韓俊, 2008:185)。由于公共服務未能貫徹財政公平原則，上級政府難以有效引導下級政府提供基本公共服務，財政在基本公共服務均等化戰(zhàn)略中的應有作用沒有得到發(fā)揮(郭小聰、劉述良，2010)。以義務教育經(jīng)費為例，國務院發(fā)展研究中心2002年的調(diào)查顯示78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔，9%左右由縣財政負擔，省級財政負擔11%，中央政府負擔不足2%(北小舟，2004)。在目前基層政府財政支出格局中，還帶有“項目建設型財政”特點，公共服務支出偏低。從基層政府支出類型來看，城鄉(xiāng)基建支出和事業(yè)單位經(jīng)費撥付比例遠高于民生支出和公共安全支出，社區(qū)衛(wèi)生和基本醫(yī)療支出長期偏低，部分支出比例不協(xié)調(diào)(汪玉凱等，2008:323)。

從區(qū)域狀況來看，由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和財政收入不平衡，發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)公共服務供給水平仍存在明顯差異。近年來，廣東省公共預算收入和公共預算支出逐年增長。全省公共預算收入從2000年的911億元增加到2014年的8065億元，增長了7.86倍。在全省各區(qū)域中，穗深佛莞四個城市的公共預算收入增長了7.36倍，珠三角城市增長了11.59倍，粵東西北地區(qū)增長了9.68倍。全省公共預算支出從2000年的1070億元增加到2014年9153億元，增長了7.55倍。從各地區(qū)來看，穗深佛莞四個城市公共預算支出增長了7.02倍，珠三角城市增長了10.69倍，粵東西北地區(qū)增長了9.74倍?；洊|西北地區(qū)預算支出比重過高是公共預算支出增長幅度較為緩慢的重要原因。2000～2014年，粵東西北地區(qū)公共財政收入僅占全省的8%-10%，公共預算支出則占全省的18%～22%，支出比重是收入比重的2倍。在省級統(tǒng)籌不足的情況下，事權與財權、財力嚴重不對稱的狀態(tài)，嚴重影響了粵東西北地區(qū)基本公共服務供給水平。

表7 廣東省不同區(qū)域地方公共財政預算收支數(shù)額(單位：億元)

資料來源：《廣東統(tǒng)計年鑒(2015)》

(四)供給機制滯后導致農(nóng)村公共服務缺位和錯位

長期以來，基本公共服務采取以政府為主導、“自上而下”的決策機制，以及“自上而下”的供給機制，政府偏好和判斷在基本公共服務供給過程中居主導地位，居民作為“沉默的大多數(shù)”，在公共服務表達上呈現(xiàn)沉默化和冷漠化趨勢(吳業(yè)苗，2013：75)。在缺乏有效制約和監(jiān)督的情況下，各級政府均等化決策表現(xiàn)出高度的隨意性和主觀性，決策者還根據(jù)政績和利益的需要決定服務的類型、數(shù)量和質(zhì)量，熱衷于投資一些易出政績的短、平、快項目，而那些公眾需求高、難出政績的基本公共服務卻不能得到充分供給(郭小聰、劉述良，2010；耿衛(wèi)新, 2011)。在農(nóng)村，各級政府對農(nóng)村公共服務供給力度有所加大，但實施效果不是很好，甚至出現(xiàn)“政府干、農(nóng)民看”和“干部累、群眾罵”的現(xiàn)象(吳業(yè)苗，2013:78)。農(nóng)村基本公共服務供給存在責任不清晰、供給主體錯位、服務供給和需求錯位等問題。由于中央和地方在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給責任劃分上不合理，造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的錯位(耿衛(wèi)新，2011)。農(nóng)村公共服務發(fā)展缺乏制度化的規(guī)劃和設計，表現(xiàn)在覆蓋人口范圍有限、保障水平低、保障項目少，保障具有應急性特征，不能滿足農(nóng)村居民發(fā)展需求(韓俊，2008:191)。供給機制滯后一方面使農(nóng)村需要的公共服務缺乏，另一方面造成政府提供服務的閑置和浪費。CLDS2012和2014年調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村戶籍居民的醫(yī)療和養(yǎng)老保險繳納率呈下降趨勢，這個值得注意的現(xiàn)象反映出基本公共服務制度設計仍有待改進。

四、基本結論：服務均等化呼喚制度一體化

實現(xiàn)全體居民享有均等的基本公共服務是社會的期盼，是實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展成果由全體人民共享的要求，也是全面小康社會和文明社會追求的目標。區(qū)域和城鄉(xiāng)之間的地理條件和資源稟賦差別無法彌合，這是城鄉(xiāng)基本公共服務存在差異的現(xiàn)實原因。市場競爭必然會形成技術、資源人才和創(chuàng)新能力的集中，尤其是向有利于資源綜合配置的地區(qū)集中，主要表現(xiàn)為向大城市集中。城市的集中度是市場化競爭的結果，也是城鄉(xiāng)差別的選擇，如果忽視這種差別和競爭，用政府力量強制推行一體化不僅難以實現(xiàn)，也是財政能力難以支撐的。城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的實現(xiàn)有賴于整個社會達到較高的經(jīng)濟發(fā)展水平并消除城鄉(xiāng)差異，在地域遼闊、區(qū)域條件差別巨大、區(qū)域發(fā)展水平極不均衡的中國，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化仍是漫長而艱巨的任務。

但當前我國城鄉(xiāng)基本公共服務的不均等度已經(jīng)到了十分嚴重的程度，而城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化或難以均等化的根源，在制度的城鄉(xiāng)分割和區(qū)域分割。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構和戶籍結構，以及財權和事權不匹配的財政制度是形成城鄉(xiāng)基本公共服務差異的重要制度因素。區(qū)域的發(fā)展水平和地理條件差異在短時間內(nèi)難以彌合，但制度的鴻溝可以通過持續(xù)改革和完善而實現(xiàn)跨越。城鄉(xiāng)基本公共服務戰(zhàn)略安排，應從追求城鄉(xiāng)基本公共服務均等化轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)供給制度的一體化。城鄉(xiāng)供給制度一體化是實現(xiàn)服務均等化的關鍵變革；只有通過戶籍制度、財政制度和服務供給機制的一體化，才有可能有效實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。

制度的一體化是一個非常復雜的系統(tǒng)工程，牽涉到各方面的利益，涉及到多個政策部門。無論是群體利益還是部門(和地區(qū))利益的調(diào)整，都會遇到內(nèi)部阻力和外部壓力，都不可能短時期一步到位。即使是已經(jīng)推進多年的戶籍制度改革，也因為其承載太多社會福利和管理功能，與部門權責、財稅體制等關系緊密而舉步維艱。然而，城鄉(xiāng)包括基本公共服務供給在內(nèi)的制度的一體化既是歷史發(fā)展的必然，也是人民大眾的殷切期盼，不可逆轉(zhuǎn)，不可抗拒。理論界和政策界都有責任和義務在加快這一歷史進程中貢獻智慧和力量。

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[責任編輯 左曉斯]

*該文系廣東省社會科學院戰(zhàn)略研究課題“城鄉(xiāng)(基本)公共服務一體化研究”(項目號2014Z0003 )和北京大學—林肯研究院城市發(fā)展與土地政策研究中心研究基金項目“新型城鎮(zhèn)化背景下新市民住房貧困應對機制研究”(項目號FS-2016100107)的部分成果；本文使用數(shù)據(jù)來自中山大學社會科學調(diào)查中心開展的“中國勞動力動態(tài)調(diào)查”(CLDS)，作者對上述機構表示感謝，本文的觀點和內(nèi)容由作者自負。

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1000-114X(2016)06-0185-11

左曉斯，廣東省社會科學院社會學與人口學研究所研究員。廣州510610；吳開澤，上海工程技術大學管理學院講師，博士。上海 201620

廣東社會科學 2016年第6期