左曉斯 吳開(kāi)澤

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城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)：從服務(wù)均等化到制度一體化
——基于廣東省調(diào)查數(shù)據(jù)的分析

左曉斯 吳開(kāi)澤

CLDS2012和CLDS 2014年廣東省數(shù)據(jù)表明，該省包括醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷、生育和失業(yè)保障等在內(nèi)的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化實(shí)踐取得較好成效，但仍存在較大的地區(qū)差異和城鄉(xiāng)戶(hù)籍差異?；诘乩?xiàng)l件、二元結(jié)構(gòu)、財(cái)政機(jī)制和服務(wù)供給機(jī)制等方面的分析顯示，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的根源在制度分割和非一體化，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給制度一體化是實(shí)現(xiàn)服務(wù)均等化的關(guān)鍵變革。

城鄉(xiāng) 基本公共服務(wù) 均等化 一體化 廣東省

一、問(wèn)題的提出

基本公共服務(wù)是指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)(國(guó)務(wù)院，2012)。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化是我國(guó)社會(huì)發(fā)展的重要政策目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的重要舉措。十八屆三中全會(huì)要求推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。近年來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)研究從城鄉(xiāng)均等化發(fā)展到城鄉(xiāng)一體化。均等化尊重城鄉(xiāng)居民的自由選擇權(quán)，保障城鄉(xiāng)居民擁有基本相同的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)(吳業(yè)苗，2013：11)，均等化包括機(jī)會(huì)均等、原則均等和結(jié)果大體相等(安體富、任強(qiáng)，2007；常修澤，2007)。城鄉(xiāng)一體化則是要打破城市和農(nóng)村相互分割的壁壘，逐步實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化組合(徐同文，2011：17～18)，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域良性平衡的最高境界。機(jī)會(huì)公平是城鄉(xiāng)一體化的本質(zhì)所在，城鄉(xiāng)一體化就是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在機(jī)會(huì)獲得、享有上的公平性的過(guò)程(王春光，2014)。從社會(huì)發(fā)展的角度看，城鄉(xiāng)一體化即確保城鄉(xiāng)居民在就業(yè)、教育、醫(yī)療、文化生活和社會(huì)保障等方面享受同等待遇，最大限度縮小城鄉(xiāng)差別。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化則是促使農(nóng)村公共服務(wù)與城市對(duì)接和并軌，逐漸消除城鄉(xiāng)間公共服務(wù)的本質(zhì)差別，最終促使城鄉(xiāng)公共服務(wù)融為一體(吳業(yè)苗，2013：24)。

城鄉(xiāng)一體化和均等化受地區(qū)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍結(jié)構(gòu)等因素影響。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行偏向城市的政策，以及由此形成的二元結(jié)構(gòu)是形成城鄉(xiāng)差距的主要原因。建國(guó)后我國(guó)實(shí)行由農(nóng)業(yè)為重工業(yè)提供積累，國(guó)家收入分配向工業(yè)和城市傾斜的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略(李賓、張象樞，2012)。這種傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略及其體制使資本過(guò)度集中于城市產(chǎn)業(yè)，勞動(dòng)力過(guò)度集中于農(nóng)業(yè)，城市職工勞動(dòng)生產(chǎn)率和報(bào)酬水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)農(nóng)村勞動(dòng)力(蔡昉、楊濤， 2000)。城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍管理制度、城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展模式形成的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)(江明融，2006)，以及長(zhǎng)期實(shí)行城市偏向型的非均衡公共服務(wù)供給機(jī)制是制約城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化的現(xiàn)實(shí)瓶頸(顏德如等，2014)。城鄉(xiāng)在戶(hù)籍制度、土地征用制度、基層行政管理制度、醫(yī)療保障制度和教育制度上存在顯著差異，以及基于這些制度形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是不均等的重要制度因素(于建嶸等，2008:214；吳根平，2014)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以對(duì)待市民和農(nóng)民截然不同的態(tài)度造成大部分農(nóng)村弱勢(shì)群體愈加弱勢(shì)，這種弱勢(shì)與弱勢(shì)群體自身稟賦和素質(zhì)無(wú)關(guān)(于建嶸等，2008:215)。

公共服務(wù)均等化思想源于布坎南財(cái)政均衡思想，他認(rèn)為財(cái)政政策應(yīng)當(dāng)致力于財(cái)政均衡的目標(biāo)，使處于平等地位的人能夠得到“平等的財(cái)政對(duì)待”，從而實(shí)現(xiàn)同等收入個(gè)體在不同地區(qū)得到相同財(cái)政剩余，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)資源流動(dòng)相對(duì)平衡，防止兩極分化現(xiàn)象(布坎南，2009：153)。布坎南(Buchanan，1950)根據(jù)公共服務(wù)的“外溢性”大小和相對(duì)重要性，劃分了各級(jí)政府的公共服務(wù)責(zé)任，認(rèn)為外溢性強(qiáng)、事關(guān)國(guó)家整體利益的支出責(zé)任應(yīng)該劃歸中央政府，反之則應(yīng)由地方政府來(lái)承擔(dān)。博因(Boyne etal.，2001)通過(guò)對(duì)英國(guó)38個(gè)縣1981-1996年的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，人均財(cái)政支出與公共服務(wù)需求呈強(qiáng)正相關(guān)，與地區(qū)財(cái)政收入貢獻(xiàn)呈負(fù)相關(guān)，說(shuō)明英國(guó)政府的轉(zhuǎn)移支付制度在均等化公共服務(wù)方面是成功的。我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化受政府財(cái)政能力、配置結(jié)構(gòu)等因素制約，公共服務(wù)存在城市偏向問(wèn)題(蔡昉、楊濤，2000)。各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配、城鄉(xiāng)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不均衡是我國(guó)公共服務(wù)不均等的重要原因?；竟卜?wù)的事權(quán)主要由縣鄉(xiāng)基層財(cái)政來(lái)承擔(dān)，財(cái)力與事權(quán)的不匹配是基層政府提供公共服務(wù)能力不足的關(guān)鍵(安體富、任強(qiáng)，2007)。財(cái)政資金使用偏向城鎮(zhèn)居民，客觀上造成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的機(jī)會(huì)和水平不平等(康登元、姜世貞，2007)，越強(qiáng)的城市偏向越不利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化(劉成奎等，2014)。財(cái)政分權(quán)和基于政績(jī)考核下的政府競(jìng)爭(zhēng)，造成了地方政府公共支出結(jié)構(gòu)“重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)”的明顯扭曲(傅勇等，2007)，從而加劇農(nóng)村基本公共服務(wù)不足。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)還面臨發(fā)展制度設(shè)置滯后，實(shí)現(xiàn)機(jī)制創(chuàng)新不足等問(wèn)題(吳業(yè)苗，2013：38)。

總體而言，理論界和政策界對(duì)基本公共服務(wù)均等化的難點(diǎn)和困局探討頗多，但較少?gòu)木用?，以及公共服?wù)的受眾來(lái)評(píng)價(jià)這種非均等化狀況，以及如何從根本上化解這一難題。本文以廣東為例分析影響公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)因素和制度因素，嘗試對(duì)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化實(shí)踐進(jìn)行反思，并為供給制度的一體化提供一些思路與想象。廣東作為改革開(kāi)放先行區(qū)和區(qū)域發(fā)展不均衡地區(qū)，在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化方面的積極探索對(duì)全國(guó)具有示范意義。本文根據(jù)CLDS2012和CLDS2014廣東省個(gè)體調(diào)查問(wèn)卷數(shù)據(jù)，從醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、以及工傷、生育和失業(yè)保障分析城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化推進(jìn)情況，根據(jù)調(diào)查對(duì)象居住地和戶(hù)籍情況比較不同地區(qū)城鄉(xiāng)戶(hù)籍居民感知到的基本公共服務(wù)差異。CLDS調(diào)查了廣東16個(gè)地級(jí)以上城市，涵蓋了全省不同發(fā)展水平地區(qū)，其中2012年個(gè)體調(diào)查問(wèn)卷2800份，2014年為3801份。為有效反映城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀，本文還將廣東劃分為穗深莞佛、珠三角(含珠海、中山、江門(mén)、惠州、肇慶5市)和粵東西北三個(gè)不同發(fā)展水平的區(qū)域。

二、來(lái)自廣東的實(shí)踐：居民的感知與評(píng)價(jià)

廣東省在中國(guó)率先發(fā)布實(shí)施了《廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃(2009-2020)》，并有配套的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)檢查制度，也有相關(guān)的財(cái)政安排。2011-2015年，廣東省各級(jí)財(cái)政民生投入累計(jì)達(dá)到30065億元，占全省公共財(cái)政預(yù)算支出比重從63.7%提高至69.6%(黃穎川，2016)。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化在各個(gè)領(lǐng)域均取得明顯成效，但仍存在顯著的城鄉(xiāng)差異。本研究的數(shù)據(jù)來(lái)源于居民的主觀評(píng)價(jià)和判斷，選擇社會(huì)保障領(lǐng)域?yàn)殛P(guān)注點(diǎn)。

(一)城鄉(xiāng)醫(yī)療保障

廣東省城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)繳納率較高，全省87.54%的居民擁有醫(yī)療保險(xiǎn)。有研究認(rèn)為農(nóng)村社會(huì)保障制度覆蓋的人口范圍有限，保障水平低、保障項(xiàng)目少(韓俊，2008:191)，CLDS2012數(shù)據(jù)顯示了醫(yī)療保障“城鄉(xiāng)逆差”的有趣現(xiàn)象，即農(nóng)民醫(yī)療保障覆蓋率高于城鎮(zhèn)居民，其中城鎮(zhèn)戶(hù)籍居民的覆蓋率為82.98%，農(nóng)民的覆蓋率為89.09%。由于新型農(nóng)村合作醫(yī)療繳費(fèi)率低、覆蓋面廣而得到有效實(shí)施，2012年的醫(yī)療保障覆蓋率呈現(xiàn)出“城鄉(xiāng)逆差”。2014年數(shù)據(jù)顯示城市居民醫(yī)保繳納率高于農(nóng)民，其中居民繳納率為85.61%，農(nóng)民為80.08%。

從全省各區(qū)域城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障情況可以看出，珠三角地區(qū)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障覆蓋率最高，粵東西北地區(qū)城鄉(xiāng)居民覆蓋率最低。以2012年為例，珠三角地區(qū)城鄉(xiāng)戶(hù)籍居民醫(yī)療保障覆蓋率分別為88.01%和92.58%，粵東西北地區(qū)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障覆蓋率分別為78.85%和88.30%，分別高9.15個(gè)和3.72個(gè)百分點(diǎn)，穗深莞佛城市居民醫(yī)療保障覆蓋率處于中等水平。從2012和2014年縱向比較來(lái)看，全省城市戶(hù)籍居民醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率得到有效提高，農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率呈下降趨勢(shì)，其中珠三角地區(qū)農(nóng)民醫(yī)保覆蓋率下降明顯。農(nóng)民繳費(fèi)率下降的現(xiàn)象值得政府部門(mén)重視，應(yīng)及時(shí)總結(jié)和反思醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)比例、繳費(fèi)額度，以及報(bào)銷(xiāo)比例和額度等制度設(shè)計(jì)等方面的問(wèn)題。

表1 全省不同地區(qū)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障覆蓋情況(單位：%)

從全省居民醫(yī)療保障類(lèi)別看，穗深莞佛及珠三角等發(fā)達(dá)地區(qū)居民的保障類(lèi)別更為多樣，保障水平和市場(chǎng)化程度更高。以2012年調(diào)查為例，穗深莞佛城市居民除享有城鎮(zhèn)職工和居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)外，公費(fèi)醫(yī)療和商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)的比重分別達(dá)到22.97%和11.36%；粵東西北農(nóng)民保險(xiǎn)類(lèi)型中88.19%為農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)，其他保險(xiǎn)類(lèi)別極少?？v向比較顯示，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的比重從16.49%上升至18.67%，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的比重從14.31%上升至16.95%。從不同地區(qū)城市居民醫(yī)療類(lèi)型來(lái)看，穗深莞佛地區(qū)居民享受職工醫(yī)療保險(xiǎn)和商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)的比重分別上升2.67和4.15個(gè)百分點(diǎn)，珠三角和粵東西北地區(qū)城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)比重分別上升10.93和21.6個(gè)百分點(diǎn)。從農(nóng)民醫(yī)療保障類(lèi)型來(lái)看，穗深莞佛地區(qū)農(nóng)民參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療和農(nóng)村合作醫(yī)療的比重呈上升趨勢(shì)，其他地區(qū)農(nóng)民醫(yī)療保障覆蓋率有所下降，其中珠三角農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)比重從81.74%下降至62.78%，粵東西北地區(qū)從86.95%下降至79.98%。完善農(nóng)民和農(nóng)民工的醫(yī)療保障服務(wù)，鞏固農(nóng)村合作醫(yī)療成果應(yīng)成為未來(lái)需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。

表2 廣東省不同地區(qū)城鄉(xiāng)戶(hù)籍居民醫(yī)療保障類(lèi)別(單位：%)

(二)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障

廣東省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率比醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率低，2012年全省養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率為43.39%，其中城市為62.45%，農(nóng)村為36.91%；2014年，全省養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率為40.10%，其中城市為59.0%，農(nóng)村為32.29%。從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率來(lái)看，城市居民覆蓋率高于農(nóng)村居民。從2012年和2014年的縱向比較來(lái)看，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障覆蓋率沒(méi)有有效提升。

從全省不同區(qū)域居民養(yǎng)老保障覆蓋率來(lái)看，珠三角地區(qū)城鄉(xiāng)居民覆蓋率最高，粵東西北地區(qū)城鄉(xiāng)居民最低，地區(qū)間差距大于地區(qū)內(nèi)部的城鄉(xiāng)差距。2012年數(shù)據(jù)顯示，珠三角城市居民養(yǎng)老保障覆蓋率為71.16%，是粵東西北地區(qū)居民的1.71倍，珠三角地區(qū)農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率為50.80%，是粵東西北地區(qū)的2.51倍。

表3 廣東省不同地區(qū)城鄉(xiāng)戶(hù)籍居民養(yǎng)老保險(xiǎn)情況(單位：%)

全省不同地區(qū)城鄉(xiāng)戶(hù)籍居民養(yǎng)老保障類(lèi)型顯示，穗深莞佛和珠三角等發(fā)達(dá)地區(qū)居民的保障類(lèi)別更為多樣，購(gòu)買(mǎi)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)比例更高。以2012年為例，穗深莞佛居民除城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)外，企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的比重分別達(dá)到7.39%和3.89%；粵東西北農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率低、品種單一，養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率僅為20.20%，其中18.46%為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。

縱向比較顯示，穗深莞佛和珠三角城市居民選擇城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)比重上升，選擇城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)比重下降，粵東西北地區(qū)居民的趨勢(shì)則相反。穗深莞佛和珠三角地區(qū)農(nóng)民選擇城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的比重上升，選擇農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)比重則下降。這反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)居民更愿意選擇費(fèi)率和保障水平更高的養(yǎng)老保險(xiǎn)類(lèi)型，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的趨勢(shì)則相反。

表4 廣東省城鄉(xiāng)戶(hù)籍居民各類(lèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)情況

(三)城鄉(xiāng)工傷、生育和失業(yè)保障

工傷、生育和失業(yè)保險(xiǎn)是職工享有的保障權(quán)利，《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，除失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)由用人單位和職工按照國(guó)家規(guī)定共同繳納外，工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)費(fèi)由用人單位繳納。本文剔除了CLDS個(gè)體數(shù)據(jù)中60歲以上樣本，保留調(diào)查時(shí)有工作的樣本，其中2012年剩余有效樣本1616個(gè)，2014年剩余2310個(gè)。2012年城市戶(hù)籍勞動(dòng)人口工傷保險(xiǎn)覆蓋率為37.39%，農(nóng)村戶(hù)籍勞動(dòng)人口僅為14.03%。城鄉(xiāng)工傷、生育和失業(yè)保障差距較大，2012年城市居民工傷、生育和失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率分別是農(nóng)民的2.67倍、5.28倍和4.45倍。

從全省不同地區(qū)城鄉(xiāng)戶(hù)籍職工工傷、生育和失業(yè)保險(xiǎn)情況來(lái)看，地區(qū)和城鄉(xiāng)差別巨大，其中穗深莞佛等發(fā)達(dá)地區(qū)城市戶(hù)籍居民的保障覆蓋率最高，粵東西北地區(qū)保險(xiǎn)覆蓋率最低。以2012年穗深莞佛地區(qū)城鎮(zhèn)戶(hù)籍居民為例，工傷保險(xiǎn)覆蓋率為43.46%，生育保險(xiǎn)為21.16%，失業(yè)保險(xiǎn)為37.95%，分別是粵東西北地區(qū)城鎮(zhèn)戶(hù)籍居民的1.90倍、2.43倍和3.11倍?；洊|西北農(nóng)民保險(xiǎn)覆蓋率更低，其中工傷保險(xiǎn)覆蓋率為2.61%，生育保險(xiǎn)為0.33%，失業(yè)保險(xiǎn)僅為0.65%。

2014年城鄉(xiāng)戶(hù)籍居民工傷、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率顯著上升，其中工傷保險(xiǎn)覆蓋率從19.23%上升至25.60%，生育保險(xiǎn)從7.40%上升至15.95%，失業(yè)保險(xiǎn)從11.79%上升至19.79%。從工傷保險(xiǎn)來(lái)看，地區(qū)內(nèi)部的城鄉(xiāng)差異有所減少，但地區(qū)間的差異仍沒(méi)有減少的跡象。從生育和失業(yè)保險(xiǎn)來(lái)看，地區(qū)之間和地區(qū)內(nèi)部城鄉(xiāng)之間的差異有所減少，均等化水平明顯提升。

圖1 全省城鄉(xiāng)居民擁有工傷、生育、失業(yè)保險(xiǎn)情況

工傷保險(xiǎn)生育保險(xiǎn)失業(yè)保險(xiǎn)穗深莞佛居民2012年43 46%21 16%37 95%2014年57 07%40 10%53 13%珠三角地區(qū)居民2012年38 34%24 23%29 38%2014年43 46%33 55%37 62%粵東西北居民2012年22 83%8 70%12 22%2014年25 23%15 18%17 27%穗深莞佛農(nóng)民2012年30 23%6 82%11 87%2014年35 65%13 93%22 76%珠三角地區(qū)農(nóng)民2012年14 90%6 82%9 15%2014年20 72%15 11%16 31%粵東西北農(nóng)民2012年2 61%0 33%0 65%2014年3 75%1 36%1 54%合計(jì)2012年19 23%7 40%11 79%2014年25 60%15 95%19 79%

圖2 2014年廣東省城鄉(xiāng)戶(hù)籍職工工傷、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率

(四)效果和評(píng)價(jià)

經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，廣東城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)處于較高的水平，城鄉(xiāng)醫(yī)療、養(yǎng)老和工傷、生育和失業(yè)保障水平顯著提升。由于廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，城鄉(xiāng)之間和地域之間公共服務(wù)差距仍然巨大，在全國(guó)具有典型性。CLDS2014數(shù)據(jù)顯示，廣東省城市居民醫(yī)療保障覆蓋率為86%，在全國(guó)各省中位列第5，農(nóng)民醫(yī)療保障覆蓋率為82%，在全國(guó)僅列21位；城鎮(zhèn)戶(hù)籍居民養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率為59%，在全國(guó)排第11位，農(nóng)村戶(hù)籍居民養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率僅為32%，在全國(guó)僅排在第20位。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)和財(cái)力不均衡、城鄉(xiāng)差異大，在整體上影響了廣東農(nóng)村居民社會(huì)保障和醫(yī)療保障的全國(guó)排名。

廣東基本公共服務(wù)仍存在較大的城鄉(xiāng)差異。在養(yǎng)老和醫(yī)療保障方面，農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在農(nóng)村地區(qū)得到廣泛覆蓋，但具有低水平、廣覆蓋、?；镜忍攸c(diǎn)，體現(xiàn)的是底線(xiàn)均等。城鎮(zhèn)居民除了城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)外，還有城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)、公費(fèi)醫(yī)療和商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)，保障水平更高、險(xiǎn)種更為多樣。在工傷、醫(yī)療、生育和失業(yè)保險(xiǎn)方面，城鄉(xiāng)戶(hù)籍的不均等度比地區(qū)間的不均等度更大，這說(shuō)明社會(huì)保障的不均等主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)戶(hù)籍之間，其次是區(qū)域之間。如果把居民按戶(hù)籍情況和調(diào)查所在地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度來(lái)劃分，廣東省城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)水平可劃分為四個(gè)類(lèi)型，分別是發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村居民(類(lèi)型1)，發(fā)達(dá)地區(qū)城市居民(類(lèi)型2)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市居民(類(lèi)型3)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村居民(類(lèi)型4)。從四類(lèi)居民基本公共服務(wù)水平來(lái)看，發(fā)達(dá)地區(qū)城市居民的基本公共服務(wù)水平最高，欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村居民水平低。

圖3 廣東省城鄉(xiāng)戶(hù)籍在職居民基本公共服務(wù)水平情況

從2012年和2014年縱向比較來(lái)看，各級(jí)政府依靠法律和行政力量，有效推高了全省城鄉(xiāng)居民的生育、工傷和失業(yè)保障覆蓋率，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化取得有效進(jìn)展。與此同時(shí)，城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療和養(yǎng)老保障覆蓋率未能有效提升，農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)呈下降趨勢(shì)，地區(qū)間保障覆蓋率差距加大。醫(yī)療和養(yǎng)老保障需要政府和居民投入較大量的資金，涉及到政府的財(cái)政投入和居民自身的繳費(fèi)能力，社會(huì)保障覆蓋率的下降與財(cái)政體制和財(cái)政投入密切相關(guān)。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化和一體化，需要加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基本公共服務(wù)的投入和扶持力度。

三、討論與反思：均等化困境與原因

(一)城鄉(xiāng)地理?xiàng)l件差異是城鄉(xiāng)均等化的空間障礙

廣東城市公共服務(wù)設(shè)施投入得到較為充分保障，不同地區(qū)城市差距較小。廣東地貌類(lèi)型復(fù)雜多樣，山多平地少，地勢(shì)總體北高南低，北部多為山地和高丘陵，僅在珠江三角洲和潮汕地區(qū)有平原分布，城鄉(xiāng)地理?xiàng)l件差異是廣東主觀城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的空間障礙。廣東素有“七山一水二分田”之稱(chēng)，山地、丘陵、臺(tái)地和平原的面積分別占全省土地總面積的33.7%、24.9%、14.2%和21.7%，河流和湖泊等占全省土地總面積的5.5%(廣東省人民政府，2012)。從各區(qū)域來(lái)看，珠三角地區(qū)農(nóng)村以平原為主，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人群稠密，公共服務(wù)設(shè)施與城市相比差距較小；粵東西北農(nóng)村地區(qū)地形以山地和丘陵為主，形成“八山一水一分田”的地形格局，也是廣東省生態(tài)系統(tǒng)脆弱性程度最高的地區(qū)。地理?xiàng)l件差異既是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要因素，也是影響農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施投入和建設(shè)的重要原因。珠三角地區(qū)農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施投入成本較小，粵東西北地區(qū)農(nóng)村地區(qū)以山地為主，公共服務(wù)設(shè)施投入成本大，從而加大了城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施差距。

(二)“新二元結(jié)構(gòu)”使公共服務(wù)供給不均衡問(wèn)題凸顯

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)包括城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和二元戶(hù)籍結(jié)構(gòu)。二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均衡的現(xiàn)實(shí)原因，二元戶(hù)籍結(jié)構(gòu)則是制度原因?！靶露Y(jié)構(gòu)”是指城市本地戶(hù)籍居民和外來(lái)人口之間在勞動(dòng)用工、住房、教育、社會(huì)保障等方面不合理、不公平、不均衡的制度安排。城市居民能享受住房、教育補(bǔ)貼、醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障等福利，農(nóng)民工則被排斥在城市保障體系之外(蔡昉、楊濤，2000)。在“新二元結(jié)構(gòu)”的影響下，基本公共服務(wù)向城市戶(hù)籍居民系統(tǒng)性?xún)A斜，主要覆蓋本地戶(hù)籍人口。以廣州番禺區(qū)為例，2007-2009年番禺區(qū)流動(dòng)人口人均公共服務(wù)支出僅在1000-2000元左右，流動(dòng)人口人均公共服務(wù)支出僅占該區(qū)人均GDP的3%-5%左右，只相當(dāng)于其創(chuàng)造財(cái)力的1/7-1/4(張新民，2012)。由于流動(dòng)人口不能享受與本地居民同等的公共服務(wù)，阻礙了農(nóng)民向城市永久性遷移，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距。

(三)財(cái)政非均衡機(jī)制限制城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化

我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政制度中，上下級(jí)政府之間的事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)力嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)，財(cái)權(quán)仍控制在上級(jí)政府手中，事權(quán)則由基層財(cái)政承擔(dān)(安體富等，2013)。自1994年分稅制改革以來(lái)，雖然縣鄉(xiāng)財(cái)政收入規(guī)模不斷擴(kuò)大，但財(cái)政收支矛盾十分突出。主要原因是體制不順，各級(jí)政府之間的職能劃分不明細(xì)，財(cái)政資源在各級(jí)政府之間的分配不合理。在分稅制財(cái)政體制下，縣級(jí)政府需將75%的增值稅和100%的消費(fèi)稅上繳中央財(cái)政。2002年的共享稅改革進(jìn)一步將原屬于地方稅收的企業(yè)和個(gè)人所得稅變?yōu)楣蚕硎杖耄瑢?duì)縣財(cái)力再次進(jìn)行集中(周飛舟，2007)。雖然縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分了稅種，但縣鄉(xiāng)政府爭(zhēng)飯吃矛盾突出，形成鄉(xiāng)財(cái)政無(wú)稅可分的局面。上級(jí)政府層層集中財(cái)力的做法，使鄉(xiāng)村財(cái)政成為最弱的一級(jí)財(cái)政，而部分應(yīng)由上級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的財(cái)政支出全部或部分下放給地方(韓俊, 2008:185)。由于公共服務(wù)未能貫徹財(cái)政公平原則，上級(jí)政府難以有效引導(dǎo)下級(jí)政府提供基本公共服務(wù)，財(cái)政在基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略中的應(yīng)有作用沒(méi)有得到發(fā)揮(郭小聰、劉述良，2010)。以義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)為例，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心2002年的調(diào)查顯示78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，9%左右由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)11%，中央政府負(fù)擔(dān)不足2%(北小舟，2004)。在目前基層政府財(cái)政支出格局中，還帶有“項(xiàng)目建設(shè)型財(cái)政”特點(diǎn)，公共服務(wù)支出偏低。從基層政府支出類(lèi)型來(lái)看，城鄉(xiāng)基建支出和事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)撥付比例遠(yuǎn)高于民生支出和公共安全支出，社區(qū)衛(wèi)生和基本醫(yī)療支出長(zhǎng)期偏低，部分支出比例不協(xié)調(diào)(汪玉凱等，2008:323)。

從區(qū)域狀況來(lái)看，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入不平衡，發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)供給水平仍存在明顯差異。近年來(lái)，廣東省公共預(yù)算收入和公共預(yù)算支出逐年增長(zhǎng)。全省公共預(yù)算收入從2000年的911億元增加到2014年的8065億元，增長(zhǎng)了7.86倍。在全省各區(qū)域中，穗深佛莞四個(gè)城市的公共預(yù)算收入增長(zhǎng)了7.36倍，珠三角城市增長(zhǎng)了11.59倍，粵東西北地區(qū)增長(zhǎng)了9.68倍。全省公共預(yù)算支出從2000年的1070億元增加到2014年9153億元，增長(zhǎng)了7.55倍。從各地區(qū)來(lái)看，穗深佛莞四個(gè)城市公共預(yù)算支出增長(zhǎng)了7.02倍，珠三角城市增長(zhǎng)了10.69倍，粵東西北地區(qū)增長(zhǎng)了9.74倍?；洊|西北地區(qū)預(yù)算支出比重過(guò)高是公共預(yù)算支出增長(zhǎng)幅度較為緩慢的重要原因。2000～2014年，粵東西北地區(qū)公共財(cái)政收入僅占全省的8%-10%，公共預(yù)算支出則占全省的18%～22%，支出比重是收入比重的2倍。在省級(jí)統(tǒng)籌不足的情況下，事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)力嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)的狀態(tài)，嚴(yán)重影響了粵東西北地區(qū)基本公共服務(wù)供給水平。

表7 廣東省不同區(qū)域地方公共財(cái)政預(yù)算收支數(shù)額(單位：億元)

資料來(lái)源：《廣東統(tǒng)計(jì)年鑒(2015)》

(四)供給機(jī)制滯后導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)缺位和錯(cuò)位

長(zhǎng)期以來(lái)，基本公共服務(wù)采取以政府為主導(dǎo)、“自上而下”的決策機(jī)制，以及“自上而下”的供給機(jī)制，政府偏好和判斷在基本公共服務(wù)供給過(guò)程中居主導(dǎo)地位，居民作為“沉默的大多數(shù)”，在公共服務(wù)表達(dá)上呈現(xiàn)沉默化和冷漠化趨勢(shì)(吳業(yè)苗，2013：75)。在缺乏有效制約和監(jiān)督的情況下，各級(jí)政府均等化決策表現(xiàn)出高度的隨意性和主觀性，決策者還根據(jù)政績(jī)和利益的需要決定服務(wù)的類(lèi)型、數(shù)量和質(zhì)量，熱衷于投資一些易出政績(jī)的短、平、快項(xiàng)目，而那些公眾需求高、難出政績(jī)的基本公共服務(wù)卻不能得到充分供給(郭小聰、劉述良，2010；耿衛(wèi)新, 2011)。在農(nóng)村，各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給力度有所加大，但實(shí)施效果不是很好，甚至出現(xiàn)“政府干、農(nóng)民看”和“干部累、群眾罵”的現(xiàn)象(吳業(yè)苗，2013:78)。農(nóng)村基本公共服務(wù)供給存在責(zé)任不清晰、供給主體錯(cuò)位、服務(wù)供給和需求錯(cuò)位等問(wèn)題。由于中央和地方在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給責(zé)任劃分上不合理，造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的錯(cuò)位(耿衛(wèi)新，2011)。農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展缺乏制度化的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，表現(xiàn)在覆蓋人口范圍有限、保障水平低、保障項(xiàng)目少，保障具有應(yīng)急性特征，不能滿(mǎn)足農(nóng)村居民發(fā)展需求(韓俊，2008:191)。供給機(jī)制滯后一方面使農(nóng)村需要的公共服務(wù)缺乏，另一方面造成政府提供服務(wù)的閑置和浪費(fèi)。CLDS2012和2014年調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村戶(hù)籍居民的醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納率呈下降趨勢(shì)，這個(gè)值得注意的現(xiàn)象反映出基本公共服務(wù)制度設(shè)計(jì)仍有待改進(jìn)。

四、基本結(jié)論：服務(wù)均等化呼喚制度一體化

實(shí)現(xiàn)全體居民享有均等的基本公共服務(wù)是社會(huì)的期盼，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果由全體人民共享的要求，也是全面小康社會(huì)和文明社會(huì)追求的目標(biāo)。區(qū)域和城鄉(xiāng)之間的地理?xiàng)l件和資源稟賦差別無(wú)法彌合，這是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)存在差異的現(xiàn)實(shí)原因。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)必然會(huì)形成技術(shù)、資源人才和創(chuàng)新能力的集中，尤其是向有利于資源綜合配置的地區(qū)集中，主要表現(xiàn)為向大城市集中。城市的集中度是市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，也是城鄉(xiāng)差別的選擇，如果忽視這種差別和競(jìng)爭(zhēng)，用政府力量強(qiáng)制推行一體化不僅難以實(shí)現(xiàn)，也是財(cái)政能力難以支撐的。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)有賴(lài)于整個(gè)社會(huì)達(dá)到較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并消除城鄉(xiāng)差異，在地域遼闊、區(qū)域條件差別巨大、區(qū)域發(fā)展水平極不均衡的中國(guó)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化仍是漫長(zhǎng)而艱巨的任務(wù)。

但當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的不均等度已經(jīng)到了十分嚴(yán)重的程度，而城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化或難以均等化的根源，在制度的城鄉(xiāng)分割和區(qū)域分割。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和戶(hù)籍結(jié)構(gòu)，以及財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的財(cái)政制度是形成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差異的重要制度因素。區(qū)域的發(fā)展水平和地理?xiàng)l件差異在短時(shí)間內(nèi)難以彌合，但制度的鴻溝可以通過(guò)持續(xù)改革和完善而實(shí)現(xiàn)跨越。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)戰(zhàn)略安排，應(yīng)從追求城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)供給制度的一體化。城鄉(xiāng)供給制度一體化是實(shí)現(xiàn)服務(wù)均等化的關(guān)鍵變革；只有通過(guò)戶(hù)籍制度、財(cái)政制度和服務(wù)供給機(jī)制的一體化，才有可能有效實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

制度的一體化是一個(gè)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，牽涉到各方面的利益，涉及到多個(gè)政策部門(mén)。無(wú)論是群體利益還是部門(mén)(和地區(qū))利益的調(diào)整，都會(huì)遇到內(nèi)部阻力和外部壓力，都不可能短時(shí)期一步到位。即使是已經(jīng)推進(jìn)多年的戶(hù)籍制度改革，也因?yàn)槠涑休d太多社會(huì)福利和管理功能，與部門(mén)權(quán)責(zé)、財(cái)稅體制等關(guān)系緊密而舉步維艱。然而，城鄉(xiāng)包括基本公共服務(wù)供給在內(nèi)的制度的一體化既是歷史發(fā)展的必然，也是人民大眾的殷切期盼，不可逆轉(zhuǎn)，不可抗拒。理論界和政策界都有責(zé)任和義務(wù)在加快這一歷史進(jìn)程中貢獻(xiàn)智慧和力量。

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[26]張新民、徐勤賢、朱緒榮：《流入地政府對(duì)流動(dòng)人口(農(nóng)民工)的管理服務(wù)能力的評(píng)價(jià)——以廣州市番禺區(qū)及大崗鎮(zhèn)為例.武漢》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2012年第5期。

[責(zé)任編輯 左曉斯]

*該文系廣東省社會(huì)科學(xué)院戰(zhàn)略研究課題“城鄉(xiāng)(基本)公共服務(wù)一體化研究”(項(xiàng)目號(hào)2014Z0003 )和北京大學(xué)—林肯研究院城市發(fā)展與土地政策研究中心研究基金項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化背景下新市民住房貧困應(yīng)對(duì)機(jī)制研究”(項(xiàng)目號(hào)FS-2016100107)的部分成果；本文使用數(shù)據(jù)來(lái)自中山大學(xué)社會(huì)科學(xué)調(diào)查中心開(kāi)展的“中國(guó)勞動(dòng)力動(dòng)態(tài)調(diào)查”(CLDS)，作者對(duì)上述機(jī)構(gòu)表示感謝，本文的觀點(diǎn)和內(nèi)容由作者自負(fù)。

C916

A

1000-114X(2016)06-0185-11

左曉斯，廣東省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)與人口學(xué)研究所研究員。廣州510610；吳開(kāi)澤，上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院講師，博士。上海 201620

廣東社會(huì)科學(xué) 2016年第6期