劉占芳 肖春梅

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少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧問題初探
——以新疆巴里坤哈薩克自治縣為例*

劉占芳 肖春梅

國家“十三五”規(guī)劃綱要提出要貫徹精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的基本方略，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。新疆作為邊疆少數(shù)民族集聚區(qū)，少數(shù)民族貧困人口所占比重高，由于自然、歷史和社會(huì)等多方面原因，自我發(fā)展能力相對較弱，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)比較繁重。因此，研究少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧問題對于新疆實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)2020年全面建成小康社會(huì)具有現(xiàn)實(shí)意義。本文以巴里坤縣為例，具體分析精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作的進(jìn)展，總結(jié)工作中存在的問題，并進(jìn)行成因分析，從而提出建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測與識(shí)別機(jī)制、加強(qiáng)扶貧隊(duì)伍建設(shè)、加大財(cái)政支持力度、提高自我發(fā)展能力和完善脫貧退出機(jī)制等政策建議。

精準(zhǔn)扶貧 少數(shù)民族地區(qū) 巴里坤

一、引言

改革開放以來，我國扶貧工作取得了巨大的成就。但是，截至2014年底，我國仍有7017萬貧困人口、592個(gè)國家級(jí)貧困縣、14個(gè)集中連片貧困地區(qū)，區(qū)域性貧困問題仍然沒有得到根本解決。2013年習(xí)近平總書記首次提出“精準(zhǔn)扶貧”的重要思想。“精準(zhǔn)扶貧”即精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對象，進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶，對扶貧對象進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，對扶貧效果進(jìn)行精準(zhǔn)考核。①國家“十三五”規(guī)劃綱要提出要貫徹精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的基本方略。通過發(fā)展生產(chǎn)、易地扶貧搬遷、生態(tài)補(bǔ)償、發(fā)展教育、社會(huì)保障兜底(即“五個(gè)一批”)實(shí)行分類精準(zhǔn)扶貧，到2020年實(shí)現(xiàn)全部貧困人口脫貧、貧困縣摘帽，解決區(qū)域性貧困問題。②

國外對于貧困概念的界定、貧困原因的分析、反貧困、貧困標(biāo)準(zhǔn)的測量等方面有較深入的研究。Lee Davidson，Mondher Sahli(2015)探討了旅游的外商直接投資對消除貧困的影響力度。③Zhizhang Wang，Jing HE(2015)梳理并總結(jié)了英國和美國在二戰(zhàn)之后的扶貧開發(fā)模式、扶貧開發(fā)區(qū)域和人口等方面的經(jīng)驗(yàn)。④Jessica Wiederspan等(2015)提出對貧困人口采取負(fù)所得稅制來使其脫貧。⑤Ritwik Sasmal，Joydeb Sasmal(2016)運(yùn)用隨機(jī)效應(yīng)模型研究了發(fā)展中國家的公共支出對經(jīng)濟(jì)增長和減貧的影響，認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有利于扶貧和經(jīng)濟(jì)增長。⑥

綜上可以看出，國內(nèi)外學(xué)者對扶貧都有較深入的研究，精準(zhǔn)扶貧的研究成果也在不斷累積，但是關(guān)于少數(shù)民族地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧問題研究的較少，且每個(gè)地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧模式、政策等都各有差異。新疆是全國貧困發(fā)生率較高的省區(qū)之一，絕大多數(shù)都分布在少數(shù)民族人口集中的南疆四地州和沿邊高寒地區(qū)，其中南疆四地州是全國14個(gè)集中連片貧困地區(qū)之一。新疆“十三五”精準(zhǔn)扶貧工作將遵循“先易后難、先北后南”的原則，2016年新疆民豐縣、察布查爾錫伯自治縣、青河縣、托里縣和巴里坤哈薩克自治縣等5縣要實(shí)現(xiàn)國家級(jí)貧困縣摘帽。巴里坤縣地處沿邊高寒地區(qū)，人口以哈薩克族為主，2016年作為巴里坤縣的脫貧年，精準(zhǔn)扶貧工作已經(jīng)全面展開。本文以巴里坤縣為例，調(diào)查和研究少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作的做法，分析問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，對其他地區(qū)開展精準(zhǔn)扶貧工作具有現(xiàn)實(shí)意義。

二、新疆少數(shù)民族地區(qū)貧困概貌和精準(zhǔn)扶貧進(jìn)展

(一)貧困特征

1．區(qū)域集中。截至2015年底，新疆有185萬農(nóng)村貧困人口，2553個(gè)貧困村，33個(gè)國家級(jí)貧困縣，其中，南疆四地州作為全國14個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)之一，貧困人口占到全疆總貧困人口的85.58%，是新疆扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場。

2．少數(shù)民族占比高。2014年新疆少數(shù)民族人口達(dá)到1463.04萬人，占到全疆總?cè)丝诘?2.99%，其中，維吾爾族和哈薩克族人口居多，分別占到全疆總?cè)丝诘?8.53%和6.88%。新疆貧困人口以少數(shù)民族人口為主，占全疆貧困總?cè)丝诘?0.2%，其中維吾爾族人口占絕大部分。

3．邊境地區(qū)貧困突出。新疆邊境地區(qū)大多處于山區(qū)、戈壁，海拔高、降雨量少，邊民生活長期貧困，守邊又守窮的問題十分突出。根據(jù)2013年底建檔立卡資料可知，新疆有17個(gè)邊境貧困縣市，其貧困人口、貧困村數(shù)量分別占到全區(qū)的31.52%和30.44%。

4．貧困人口主要集中在生態(tài)脆弱區(qū)。南疆片區(qū)貧困人口集中分布在環(huán)塔克拉瑪干沙漠的干旱荒漠區(qū)，北疆片區(qū)貧困人口集中分布在沿天山、阿勒泰山的高寒農(nóng)牧區(qū)，這兩個(gè)地區(qū)均為國家四大生態(tài)脆弱地帶之一，加之災(zāi)害種類多、發(fā)生頻率高，每年貧困地區(qū)有50%以上的行政村遭受自然災(zāi)害。

(二)精準(zhǔn)扶貧進(jìn)展

1.針對南疆四地州貧困人口集中、貧困程度深的現(xiàn)狀，新疆根據(jù)人均地區(qū)生產(chǎn)總值等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)確定了29個(gè)北疆經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣(市、區(qū))，采取對口幫扶南疆四地州貧困縣的措施，破解南疆脫貧攻堅(jiān)的難題。經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色，因地制宜制定適合提升幫扶對象經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多種有效措施。

2.新疆緊抓扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組、“訪惠聚”駐村工作組、社會(huì)扶貧、援疆扶貧和兵團(tuán)對口支援等五大舉措，協(xié)助村“兩委”全部摸清貧困人口情況，開展建檔立卡工作，做到扶貧對象精準(zhǔn)，因地制宜，制定符合當(dāng)?shù)氐姆鲐氂?jì)劃，幫助貧困人口脫貧致富。

3.新疆通過推進(jìn)特色林果業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、扶持特色畜牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方式，發(fā)展新疆特色農(nóng)業(yè)，做好項(xiàng)目安排精準(zhǔn)；根據(jù)致貧原因?qū)ω毨丝谶M(jìn)行分類，分別采取發(fā)展生產(chǎn)、轉(zhuǎn)移就業(yè)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)确绞綄?shí)現(xiàn)脫貧，做好措施到戶精準(zhǔn)；從減貧成效、精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、扶貧資金四個(gè)方面進(jìn)行考核，做到脫貧成效精準(zhǔn)。

4.新疆著力完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是交通基礎(chǔ)設(shè)施，“十二五”期間交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總投資達(dá)1700億元，新疆農(nóng)村公路總里程達(dá)到11.42萬公里，不斷為新疆脫貧攻堅(jiān)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。另外，新疆加大“互聯(lián)網(wǎng)+”扶持力度，建設(shè)物流配送體系，搭建農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)上銷售平臺(tái)，幫助貧困人口脫貧致富。在精準(zhǔn)幫扶的同時(shí)，政府加大“精神扶貧”，從根本上解決貧困人口等、靠、要的陳舊思想，積極引導(dǎo)他們樹立勤勞致富的思想。

三、巴里坤縣概況及貧困原因分析

(一)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展概況

“十二五”期間，由于國家對農(nóng)牧區(qū)的政策支持和傾斜，巴里坤縣綜合實(shí)力顯著提升，到2015年，縣域生產(chǎn)總值完成48.3億元，是2010年的2.08倍，年均增長15.8%。巴里坤縣新型工業(yè)化發(fā)展迅速，立體化交通網(wǎng)絡(luò)初步建成，民生建設(shè)投入力度加大，農(nóng)牧民收入水平有了很大提高。2015年巴里坤城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均可支配收入依次為24462元、10750元，是2010年的2.08倍、2.14倍，年均增長15%、16%。雖然巴里坤縣經(jīng)濟(jì)得到了較快的發(fā)展，農(nóng)牧民收入得到了較大提升，但是巴里坤縣總體落后的發(fā)展?fàn)顟B(tài)沒有從根本上得到改變。農(nóng)牧民的收入水平仍然較低(見圖1)，收入渠道主要來自畜牧業(yè)收入和勞務(wù)收入，且受氣候、環(huán)境、地理位置等因素制約，農(nóng)作物僅以一季小麥為主，增收渠道單一。僅有10.55%的貧困人口外出打工，且均以季節(jié)性務(wù)工為主。此外，巴里坤縣基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、生態(tài)環(huán)境脆弱問題仍較為突出。

圖1 2015年14個(gè)重點(diǎn)貧困村農(nóng)牧民人均純收入水平

(二)巴里坤縣貧困人口現(xiàn)狀

1.貧困人口規(guī)模

巴里坤縣是國家級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，按照巴里坤縣的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，貧困人口是指人均純收入低于3200元的貧困人口。2014年全縣確定新一輪扶貧開發(fā)重點(diǎn)村14個(gè)(見圖2)，2015年底全縣核實(shí)建檔立卡貧困人口2192戶7703人，占總?cè)丝诘?.3%，貧困發(fā)生率11.26%，其中：14個(gè)重點(diǎn)村建檔立卡貧困人口1742戶6135人，分別占貧困人口的79.5%、79.6%；非重點(diǎn)村建檔立卡貧困人口450戶1568人，分別占貧困人口的20.5%、20.4%。

圖2 巴里坤縣14個(gè)重點(diǎn)村貧困人口占總貧困人口的比重圖

2.貧困人口結(jié)構(gòu)

從民族構(gòu)成看，巴里坤縣貧困人口主要由哈薩克族、蒙古族、漢族、回族構(gòu)成，其中主要是哈薩克族，貧困人口主要集中在5個(gè)牧業(yè)鄉(xiāng)。2014年巴里坤縣哈薩克族占總?cè)丝诒戎氐?6.08%。從年齡結(jié)構(gòu)及就業(yè)意愿看，貧困人口4185人中，18～35歲的有2362人，占比56.44%；35歲以上1823人，占比43.56%；有就業(yè)培訓(xùn)意愿的貧困勞動(dòng)力1113人，其中18～35歲710人，占比63.79%；35歲以上403人，占比36.21%。

3.貧困人口的致貧因素

巴里坤縣貧困人口的致貧原因主要有因病、因殘、因?qū)W、因缺生產(chǎn)技能、因缺勞動(dòng)力和因缺發(fā)展基金和生產(chǎn)資料等六類(見圖3)。其中：因病致貧148戶505人，占貧困人口的6.8%、6.6%；因殘致貧64戶222人，占貧困人口的2.9%、2.9%；因?qū)W致貧94戶385人，占貧困人口的4.3%、5%；因?yàn)?zāi)致貧3戶8人，占貧困人口的0.1%、0.1%；因缺生產(chǎn)技能致貧258戶860人，占貧困人口的11.8%、11.2%；因缺勞動(dòng)力致貧58戶205人，占貧困人口的2.6%、2.7%；因缺發(fā)展資金和生產(chǎn)資料致貧1567戶5518人，占貧困人口的71.5%、71.6%。

圖3 巴里坤縣貧困人口按致貧原因分類圖

(三)巴里坤縣貧困的原因

1.地理環(huán)境因素

從地形地貌上來看，巴里坤縣位于邊遠(yuǎn)高寒地區(qū)，草場以荒漠草場為主，不利于牧草的生長和機(jī)械化畜牧業(yè)的發(fā)展，且草原沙化、石漠化問題突出，給草原帶來了極大的生態(tài)壓力。從氣候氣象來看，巴里坤縣自然條件惡劣，早晚溫差大，年降水量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于蒸發(fā)量，不利于發(fā)展畜牧業(yè)。從地理分布來看，巴里坤縣貧困人口主要分布在邊遠(yuǎn)山區(qū)以及高寒牧區(qū)一線，該縣風(fēng)能、太陽能等清潔能源非常豐富，但是由于交通不便利、人才匱乏等原因不利于資源的開發(fā)。

2.歷史文化因素

巴里坤縣部分貧困戶難以轉(zhuǎn)變安貧守舊的觀念，還存在“等、靠、要”思想，對扶貧開發(fā)工作的配合積極性不夠。此外，巴里坤縣是一個(gè)多民族的地區(qū)，由漢族、哈薩克族、維吾爾族和蒙古族等多個(gè)民族構(gòu)成，是一個(gè)多民族文化、多宗教文化交匯的地方，文化和生活習(xí)慣等方面的差異嚴(yán)重制約著現(xiàn)代文明的傳播。

3.人力資本因素

人力資本是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵。根據(jù)課題組對巴里坤縣的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該縣人均受教育年限很低，接受新觀念、新技能致富能力弱，具有增收致富主觀能動(dòng)性不強(qiáng)。從數(shù)量上來看，巴里坤縣有在校生2490人，“兩后”生102人；從村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的構(gòu)成來看，農(nóng)村“兩委”班子基本均為40歲以上的留守人員，普遍文化程度不高，綜合素質(zhì)較低，帶頭致富能力弱，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

4.社會(huì)保障因素

巴里坤縣社會(huì)保障體系還處于初級(jí)發(fā)展階段，主要有以下問題：一是社會(huì)保障制度不完善，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧對象不精準(zhǔn)；二是醫(yī)療救助政策不完善，因病返貧現(xiàn)象較多，不能實(shí)現(xiàn)健康的脫貧；三是教育資金投入不足，農(nóng)牧民家庭子女上高中和大學(xué)的費(fèi)用太高，一些家庭因?qū)W致貧現(xiàn)象嚴(yán)重。

5.政策因素

我國東西部不平衡的區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀，使西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，加上中央對南疆四地州扶貧政策的傾斜，巴里坤縣并沒有得到很好的扶持政策，巴里坤脫貧任務(wù)艱巨。此外，巴里坤縣受金融政策的影響，金融政策選擇的一般多為投資風(fēng)險(xiǎn)小、回報(bào)率高的地區(qū)和行業(yè)，而巴里坤縣經(jīng)濟(jì)以畜牧業(yè)為主，投資風(fēng)險(xiǎn)大。

四、巴里坤縣精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作進(jìn)展情況

(一)巴里坤縣扶貧對象精準(zhǔn)識(shí)別工作

對于扶貧對象的精準(zhǔn)識(shí)別，巴里坤縣制定的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)是人均純收入低于3200元的人口，主要采用的是按照到戶見人甄別、100%全覆蓋和“兩公示一公告”的程序，通過群眾評議、鄉(xiāng)村審核、公示公告，確保識(shí)別工作的公開公正，識(shí)別貧困人口。并認(rèn)真審查核實(shí)貧困村、貧困戶建檔立卡工作，多輪多層面核實(shí)每一戶建檔立卡貧困戶生產(chǎn)資料、健康情況、低保情況、社保情況、就學(xué)就業(yè)情況、社會(huì)兜底等基本情況，做到村有臺(tái)賬、戶有卡、人有表，為精準(zhǔn)幫扶提供了決策支撐。

(二)巴里坤縣精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧的具體措施

1.脫貧措施

(1)巴里坤縣把實(shí)施“五個(gè)一批”工程作為實(shí)現(xiàn)貧困人口脫貧的基本路徑，依托扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)“大數(shù)據(jù)”，精準(zhǔn)確定各類貧困人口，實(shí)現(xiàn)貧困人口脫貧。一是通過發(fā)展生產(chǎn)脫貧。依托各類專業(yè)合作社，積極扶持當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，如：發(fā)展奶駝、奶驢、民族刺繡等產(chǎn)業(yè)，解決貧困農(nóng)民生產(chǎn)資料短缺問題。二是通過轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧。對符合轉(zhuǎn)移就業(yè)條件的貧困家庭，積極進(jìn)行就業(yè)技能培訓(xùn)及加大轉(zhuǎn)移就業(yè)力度。三是通過環(huán)衛(wèi)和生態(tài)管護(hù)實(shí)現(xiàn)脫貧。設(shè)置公益林防護(hù)員就業(yè)崗位、貧困村環(huán)衛(wèi)清潔工人就業(yè)崗位，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)脫貧。四是通過教育扶持脫貧。全面落實(shí)貧困家庭學(xué)生救助政策，對貧困學(xué)生發(fā)放生活及學(xué)費(fèi)補(bǔ)助。五是通過醫(yī)療救助和社會(huì)保障政策兜底脫貧。通過基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助等途徑，遏制和減少建檔立卡貧困戶因病致貧、因病返貧。

(2)巴里坤縣通過成立“十大專項(xiàng)行動(dòng)”工作組，實(shí)現(xiàn)貧困人口脫貧。一是緊貼貧困鄉(xiāng)村實(shí)際，重點(diǎn)支持當(dāng)?shù)匕l(fā)展生態(tài)綠色種養(yǎng)業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)貧困人口通過發(fā)展生產(chǎn)和就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。二是有針對性開展貧困勞動(dòng)力培訓(xùn)，使符合條件的貧困戶家庭能夠?qū)崿F(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。三是堅(jiān)持把生態(tài)環(huán)境建設(shè)與產(chǎn)業(yè)開發(fā)相結(jié)合，實(shí)施生態(tài)扶貧，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)。四是提高教育普及程度和辦學(xué)質(zhì)量，推進(jìn)教育強(qiáng)民、技能富民、就業(yè)安民。五是建立和完善以城鄉(xiāng)低保和醫(yī)療救助為重點(diǎn)的各項(xiàng)社會(huì)救助制度，實(shí)施社會(huì)保障兜底專項(xiàng)行動(dòng)。六是對貧困戶實(shí)行特惠政策，解決貧困群眾住房問題。七是實(shí)施飲水安全工程、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境。八是配套完善基礎(chǔ)設(shè)施，助力邊境村貧困群眾脫貧致富。九是實(shí)施金融助推扶貧行動(dòng)，降低貧困戶融資成本。十是抓好精神扶貧工作，引導(dǎo)貧困群眾樹立辛勤勞動(dòng)的觀念。

2.退出激勵(lì)措施

巴里坤縣嚴(yán)格實(shí)行“周督查、月通報(bào)、季問責(zé)、年考評”制度，對提前出列的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和貧困村，上報(bào)自治區(qū)給予表揚(yáng)，獎(jiǎng)勵(lì)資金用于鞏固提高脫貧成果，同時(shí)保持國家和自治區(qū)現(xiàn)有扶持政策不變、支持力度不減，保證實(shí)干苦干先脫貧的人口不吃虧。在此基礎(chǔ)上，對于先脫貧的人口實(shí)施參與技能培訓(xùn)、小額信貸等優(yōu)先權(quán)，激發(fā)貧困人口主動(dòng)脫貧。此外，巴里坤縣將脫貧攻堅(jiān)成效與評先選優(yōu)、績效考核、干部提拔使用掛鉤，對在幫扶工作中有實(shí)招、干實(shí)事、見實(shí)效的先進(jìn)單位和個(gè)人給予通報(bào)表揚(yáng)，對表現(xiàn)優(yōu)秀、符合條件的干部可優(yōu)先提拔使用。

3.后續(xù)支持措施

2016年是巴里坤縣集中脫貧攻堅(jiān)年，在2016年底巴里坤縣脫貧摘帽的前提下，仍要以“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村、產(chǎn)業(yè)富村、科技興村、文明建村、依法治村”為基本思路，保持國家和自治區(qū)現(xiàn)有扶持政策不變、支持力度不減，進(jìn)一步鞏固提高脫貧成效。一是要完善整村推進(jìn)戰(zhàn)略，繼續(xù)加大貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。繼續(xù)投入資金完善路水網(wǎng)等建設(shè)，繼續(xù)安居富民工程，完善“九通”“九有”“九能”狀況。二是繼續(xù)加強(qiáng)扶貧干部隊(duì)伍能力建設(shè)，鼓勵(lì)和選派優(yōu)秀年輕干部、致富帶頭人、外出務(wù)工經(jīng)商人員、退伍軍人、高校畢業(yè)生等到貧困村工作，向貧困村派駐黨支部第一書記，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，將重心由脫貧攻堅(jiān)向致富轉(zhuǎn)移。三是繼續(xù)加大教育投入力度。農(nóng)牧民接受新觀念、新技能致富能力弱，增收致富主觀能動(dòng)性不強(qiáng)，這是巴里坤致貧的主要原因，教育投入可以從根本上帶動(dòng)人們致富。

五、巴里坤縣精準(zhǔn)扶貧工作中存在的主要困難

(一)扶貧對象精準(zhǔn)識(shí)別中存在障礙

一方面是農(nóng)牧民收入的精確計(jì)算比較困難。沒有統(tǒng)一的核算標(biāo)準(zhǔn)，有些也不容易進(jìn)行量化；基層政府沒有能力對農(nóng)牧民的收入進(jìn)行準(zhǔn)確核算，如果請專業(yè)機(jī)構(gòu)，成本會(huì)很高。另一方面，民主評議出的結(jié)果與收入標(biāo)準(zhǔn)有較大差異。村“兩委”在進(jìn)行貧困人口識(shí)別時(shí)，因?yàn)闆]有確切的收入統(tǒng)計(jì)，需要借助民主評議確定貧困人口。盡管民主評議較好的解決了貧困戶識(shí)別中可能存在的矛盾，但是評選出的結(jié)果與收入標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，導(dǎo)致一部分低于3200元收入的農(nóng)牧民沒有評選上，而高于3200元收入的農(nóng)牧民卻在評選的結(jié)果中。

(二)扶貧隊(duì)伍建設(shè)不足

扶貧隊(duì)伍建設(shè)的質(zhì)量高低直接關(guān)乎是否能帶領(lǐng)一個(gè)村達(dá)到脫貧致富的效果。巴里坤縣扶貧隊(duì)伍建設(shè)不足主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面是領(lǐng)導(dǎo)班子弱。當(dāng)前，農(nóng)村“兩委”班子成員基本均為40歲以上的留守人員，普遍文化程度不高，綜合素質(zhì)較低，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。另一方面是基層扶貧機(jī)構(gòu)建設(shè)不足。重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均無單設(shè)的扶貧機(jī)構(gòu)，且扶貧專干均為兼職人員，已不能適應(yīng)當(dāng)前扶貧開發(fā)工作的要求。

(三)扶貧開發(fā)整村推進(jìn)層次不高

“十二五”期間，巴里坤縣25個(gè)扶貧開發(fā)重點(diǎn)村雖基本達(dá)到了“九通”“九有”“九能”整村推進(jìn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，但由于扶貧開發(fā)投入不足，水電路等基礎(chǔ)設(shè)施條件依然較差，科教文衛(wèi)等社會(huì)事業(yè)的發(fā)展還比較落后, 影響貧困農(nóng)牧民穩(wěn)定增收的主要問題仍未得到很好的解決。

(四)項(xiàng)目前期資金匱乏

按照項(xiàng)目招標(biāo)規(guī)定，50萬元以上項(xiàng)目須在地區(qū)招標(biāo)中心招標(biāo)，其中基建項(xiàng)目設(shè)計(jì)、審圖、預(yù)算、統(tǒng)籌監(jiān)理費(fèi)總計(jì)占項(xiàng)目投資總額的10%以上，而扶貧項(xiàng)目均未含項(xiàng)目前期費(fèi)，需縣政府全額負(fù)擔(dān)，但巴里坤縣財(cái)力匱乏，致使項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。

(五)貧困人口項(xiàng)目資金自籌能力弱

目前，財(cái)政扶貧項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目資金補(bǔ)貼方式，部分資金需貧困人口自籌解決。因貧困戶在整村推進(jìn)建設(shè)中，不僅要自籌房屋、庭院建設(shè)資金，還要承擔(dān)后期裝修等費(fèi)用，且農(nóng)牧民收入微薄，投資建設(shè)能力太弱，因此，在財(cái)政扶貧項(xiàng)目自籌資金方面存在一定困難。

六、巴里坤縣精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作的建議與措施

(一)建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測與識(shí)別機(jī)制

第一，政府應(yīng)從多角度進(jìn)行貧困測評，完善識(shí)別機(jī)制。巴里坤縣政府對于貧困人口的測評標(biāo)準(zhǔn)只是局限于收入這一個(gè)維度，測評結(jié)果不科學(xué)，很多貧困人口并未被納入在內(nèi)，應(yīng)從教育、保險(xiǎn)、健康等方面綜合測評貧困人口，其結(jié)果更具有科學(xué)性、準(zhǔn)確性，也有助于提高減貧政策的實(shí)施效果。第二，政府要堅(jiān)持基層識(shí)別和動(dòng)態(tài)管理原則。巴里坤縣政府已經(jīng)初步完成貧困人口的建檔立卡工作，在此基礎(chǔ)上，由村民互相監(jiān)督貧困戶情況，并指派扶貧干部負(fù)責(zé)到戶，不定期抽查、更新貧困人口情況，實(shí)現(xiàn)貧困人口信息的動(dòng)態(tài)管理，做到貧困人口有進(jìn)有出，確保扶貧對象精準(zhǔn)，充分有效利用扶貧資金。

(二)加強(qiáng)扶貧隊(duì)伍建設(shè)

第一，政府應(yīng)以扶貧工作績效考核為依據(jù)，提拔成績優(yōu)秀的干部。采取分批次下派優(yōu)秀干部的方式，充實(shí)兩委班子。扶貧干部在下派期間通過實(shí)地考察、與村民深入溝通等方式，能更好提出切合巴里坤實(shí)際的脫貧攻堅(jiān)對策，有助于加強(qiáng)農(nóng)村基層組織領(lǐng)導(dǎo)能力、凝聚能力、帶頭致富能力。第二，優(yōu)化巴里坤縣人才引進(jìn)政策。高薪聘請一些專家，指導(dǎo)扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的技術(shù)工作，并組織講座引導(dǎo)農(nóng)牧民學(xué)習(xí)生產(chǎn)技術(shù)；注重培養(yǎng)新一代年輕接班人，對于有意愿返鄉(xiāng)考取巴里坤縣公務(wù)員、“村官”的大學(xué)生，給予一定的政策傾斜。第三，政府應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立獨(dú)立的扶貧機(jī)構(gòu)，配備專職扶貧干部，并保障必需的工作條件和經(jīng)費(fèi)。

(三)加大財(cái)政支持力度

第一，政府應(yīng)提高巴里坤縣扶貧資金使用的精準(zhǔn)度，將扶貧項(xiàng)目按重要程度和用途進(jìn)行分類，先集中力量補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“短板”和發(fā)展帶動(dòng)全村脫貧致富的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，加大整村推進(jìn)力度，再分層次進(jìn)行其他項(xiàng)目的扶持。第二，政府應(yīng)對財(cái)政扶貧項(xiàng)目實(shí)行全額補(bǔ)貼政策，由巴里坤縣扶貧辦依據(jù)市場定價(jià)，確定項(xiàng)目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，減少貧困戶自籌壓力。第三，在資金管理問題上，巴里坤縣采用的傳統(tǒng)資金管理制度存在弊端，常因項(xiàng)目前期經(jīng)費(fèi)匱乏而無法正常開展工作，可以將項(xiàng)目前期費(fèi)用納入項(xiàng)目申報(bào)、支出范圍，提前撥付一定比例的項(xiàng)目啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)，隨項(xiàng)目進(jìn)展情況進(jìn)行報(bào)賬，并整合資金來源渠道，集結(jié)政府、企業(yè)等多方面力量，增加扶貧資金投入，以便減輕巴里坤縣財(cái)政壓力。

(四)提高自我發(fā)展能力

第一，政府應(yīng)在建檔立卡工作基礎(chǔ)上做深入調(diào)查，準(zhǔn)確掌握貧困人口的貧困原因和發(fā)展瓶頸，及時(shí)調(diào)整幫扶對策；對貧困人口就業(yè)意向也要有深入了解，結(jié)合巴里坤縣資源稟賦條件，堅(jiān)持因地制宜、區(qū)別對待、分類幫扶，分別落實(shí)相關(guān)扶持政策。第二，政府應(yīng)因地制宜發(fā)展巴里坤特色產(chǎn)業(yè)，有效帶動(dòng)巴里坤縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。發(fā)展生產(chǎn)是巴里坤縣實(shí)現(xiàn)脫貧的有效措施，巴里坤應(yīng)通過牲畜養(yǎng)殖、食用菌種植、旅游扶貧等項(xiàng)目，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，并發(fā)展其上下游產(chǎn)業(yè)形成產(chǎn)業(yè)鏈，使更多的貧困人口實(shí)現(xiàn)就業(yè)，達(dá)到脫貧致富的目的。第三，政府應(yīng)發(fā)放生產(chǎn)資料，并加大技能培訓(xùn)力度，解決巴里坤發(fā)展生產(chǎn)的難題。積極組織農(nóng)牧民參加技能培訓(xùn)，邀請專家進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，提高農(nóng)牧民自身生產(chǎn)經(jīng)營的能力，也為農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營奠定一定的基礎(chǔ)。

(五)完善脫貧退出機(jī)制

第一，政府要實(shí)行脫貧工作責(zé)任制，明確“誰來扶”的問題。扶貧方式由“漫灌式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤暗喂嗍健?，不單是中央到縣市的責(zé)任明確，每個(gè)建檔立卡貧困戶的脫貧工作也應(yīng)由專人負(fù)責(zé)，做到責(zé)任到人，實(shí)行獎(jiǎng)懲制度，有助于提高脫貧成效。第二，要對脫貧成效進(jìn)行精準(zhǔn)考核。著重對巴里坤縣14個(gè)貧困重點(diǎn)村實(shí)行不定期檢查，考察扶貧項(xiàng)目進(jìn)展情況，驗(yàn)收扶貧項(xiàng)目的成果，考核扶貧干部的工作，綜合評價(jià)脫貧的成效，及時(shí)調(diào)整扶貧政策。第三，設(shè)定脫貧人口退出過渡期。為了保障脫貧人口不再返貧，可設(shè)定3個(gè)月的過渡期，剛脫貧的貧困人口繼續(xù)享受幫扶政策，并著力進(jìn)一步幫助其致富，3個(gè)月之后若脫貧人口健康脫貧，就不再享受幫扶政策。

注釋：

①汪三貴、郭子豪：《 論中國的精準(zhǔn)扶貧》[J]，《 貴州社會(huì)科學(xué)》，2015年第5期，第147～150頁。

②新華網(wǎng)：《十三五規(guī)劃綱要》(全文)[EB/OL].http://sh.xinhuanet.com/2016-03/18/c_135200400_14.htm.

③Lee Davidson，Mondher Sahli. Foreign direct investment in tourism，poverty alleviation, and sustainable development: a review of the Gambian hotel sector [J]. Journal of Sustainable Tourism，2015，Vol.23 (2):167～187.

④Zhizhang Wang，Jing HE. An Analysis of Britain and American Poverty and Poverty Alleviation and Development Pattern[J]. Canadian Social Science，2015，Vol.11(2):157～162.

⑤Jessica Wiederspan，Elizabeth Rhodes,H. Luke Shaefer. Expanding the Discourse on Antipover -ty Policy: Reconsidering a Negative Income Tax[J]. Journal of Poverty，2015，Vol.19(2)：218～238.

⑥Ritwik Sasmal，Joydeb Sasmal. Public expenditure，economic growth and poverty alleviation[J]. International Journal of Social Economics，2016，Vol.43 (6):604～618.

⑦鄭智航：《 論免于貧困的權(quán)利在中國的實(shí)現(xiàn)——以中國的反貧困政策為中心的分析》[J]， 《法商研究》，2013年第2期，第48～57頁。

⑧謝婷婷、司登奎：《收入流動(dòng)性、代際傳遞與農(nóng)村反貧困——異質(zhì)性視角下新疆30個(gè)貧困縣的實(shí)證分析》[J]，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2014年第1期，第62～68頁。

⑨王建民：《扶貧開發(fā)與少數(shù)民族文化——以少數(shù)民族主體性討論為核心》[J]，《民族研究》，2012年第3期，第46頁、第54頁、第108頁。

⑩沈新忠：《 關(guān)于鎖定扶貧對象 實(shí)施動(dòng)態(tài)化管理的思考》[J]，《 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2013年第6期，第33～34頁。

(說明：哈密市巴里坤縣扶貧辦為本論文研究提供了大量資料，在入戶問卷調(diào)查工作中給予了大力的支持和幫助，特此致謝。)

〔責(zé)任編輯：劉 杉〕

本文系2015年度國家自然科學(xué)基金應(yīng)急管理項(xiàng)目“扶貧開發(fā)對象區(qū)域的認(rèn)定和退出機(jī)制研究”(71541033)、2016年度新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“新疆少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧問題的調(diào)查與研究——以巴里坤哈薩克自治縣為例”(XJUFE2016D002)的階段性成果。

劉占芳，新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院2014級(jí)碩士研究生；肖春梅，新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授、博士。

F323.8

A

1671-4741(2016)05-0029-07