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        淺析農(nóng)村宅基地登記中存在的問題及對(duì)策——以綿陽安州區(qū)為例

        2016-11-28 07:23:18
        中國農(nóng)業(yè)信息 2016年13期
        關(guān)鍵詞:農(nóng)村

        趙 靜

        (綿陽市國土資源局安州區(qū)分局,四川綿陽 621000)

        淺析農(nóng)村宅基地登記中存在的問題及對(duì)策
        ——以綿陽安州區(qū)為例

        趙靜

        (綿陽市國土資源局安州區(qū)分局,四川綿陽 621000)

        文章通過隨機(jī)查閱25年來綿陽市安州區(qū)700宗農(nóng)村宅基地登記資料,分析存在的問題,并提出解決問題的方法,為農(nóng)村宅基地登記工作,更好地保障新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供服務(wù)。

        農(nóng)村宅基地登記問題對(duì)策

        為充分發(fā)揮國土資源對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的服務(wù)保障作用,國土資源部于2016年4月發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好新型城鎮(zhèn)化建設(shè)土地服務(wù)保障工作的通知》(國土資規(guī)[2016]4號(hào)),通知要求:“深入推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn),加快推進(jìn)宅基地﹑集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)工作。”農(nóng)村宅基地登記為探索農(nóng)村宅基地統(tǒng)籌利用方式,穩(wěn)步開展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押﹑擔(dān)保﹑轉(zhuǎn)讓,支持引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地使用權(quán),依法自愿有償退出等提供依據(jù)。

        2016年3月,國務(wù)院正式批復(fù)同意安縣撤縣設(shè)區(qū)。2016年5月20日,綿陽市安州區(qū)正式掛牌。安縣撤縣設(shè)區(qū)后,迎來了新的發(fā)展機(jī)遇。同時(shí),安州區(qū)的農(nóng)村宅基地也成為社會(huì)焦點(diǎn)。

        1 農(nóng)村宅基地的定義

        宅基地使用權(quán)是經(jīng)依法審批,由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配給其成員,用于建造住宅而沒有使用期限制約的集體土地使用權(quán)[1]。

        2 農(nóng)村宅基地的占用標(biāo)準(zhǔn)

        根據(jù)《四川省〈中華人民共和國土地管理法〉實(shí)施辦法》第52條的規(guī)定,安州區(qū)農(nóng)村宅基地采用最高每人30 m2的標(biāo)準(zhǔn),3人戶及以下,可以占用農(nóng)用地90m2,非農(nóng)用地120m2;4人戶可以占用農(nóng)用地120m2,非農(nóng)用地150m2;5人戶及以上,可以占用農(nóng)用地150m2,非農(nóng)用地180m2。

        3 農(nóng)村宅基地登記現(xiàn)狀及存在的問題

        綿陽市安州區(qū)(原四川省安縣)于1991年開始進(jìn)行農(nóng)村宅基地登記工作,至今已25年,并一直作為國土資源管理的日常工作,每年都有幾百宗至幾千宗不等的農(nóng)村宅基地完成登記。截止2015年底,共計(jì)完成農(nóng)村宅基地登記15.5432萬宗。經(jīng)隨機(jī)查閱1991~2015年的700宗農(nóng)村宅基地登記情況發(fā)現(xiàn),農(nóng)村宅基地登記工作雖已開展多年,但仍存在著一些問題。

        3.1人員、資金、技術(shù)問題

        1991年,全縣進(jìn)行初始登記時(shí),有200多人從事登記工作,如今從事登記工作的人員僅30多人。隨著國土員陸續(xù)退休,基層國土員出現(xiàn)了青黃不接的情況。同時(shí),隨著業(yè)務(wù)量的不斷增加,人員短缺愈加突顯。

        農(nóng)村宅基地登記涉及廣大的農(nóng)村地區(qū),但配給的專項(xiàng)資金不多。由于資金缺乏,導(dǎo)致測量設(shè)備落后及專職測繪人員短缺,國土所工作人員在測繪過程中,只能采用人工鋼卷尺進(jìn)行測量,其結(jié)果不能生成測繪成果坐標(biāo),面積不準(zhǔn)確,也不能建立農(nóng)村宅基地登記數(shù)據(jù)庫。

        由于人員缺乏﹑資金不足﹑技術(shù)設(shè)備落后,制約了農(nóng)村宅基地登記的現(xiàn)代化管理,以至農(nóng)村宅基地登記及管理還停留在20世紀(jì)90年代的水平。

        3.2超占處理的問題

        農(nóng)村宅基地超占是個(gè)歷史問題。人均宅基地從1991~2015年統(tǒng)計(jì)(圖1)的700宗數(shù)據(jù)可以看出,人均宅基地長時(shí)間保持在30m2以上,總體趨勢(shì)不斷增大,最高時(shí)人均宅基地達(dá)到了60.10m2。

        戶均宅基地面積常年保持在100~150m2之間(圖2),而戶均人口卻從4人左右逐漸減少到3人以下(圖3),也說明超占面積在不斷增加。

        根據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第45﹑46﹑47條的規(guī)定,對(duì)不同時(shí)期的超占行為做出不同的處理。

        經(jīng)查閱1991年以來的登記資料,超占面積在登記卡中均有注明。但是,土地使用證書中卻沒有體現(xiàn)。直到2015年才明確要求,超占面積應(yīng)在土地證書中注明。而對(duì)于超占面積過大的情況,只能暫停登記。

        《四川省〈中華人民共和國土地管理法〉實(shí)施辦法》第66條明文規(guī)定了對(duì)超占的處理方法。經(jīng)查閱2001年之前的宅基地登記檔案資料,安州區(qū)(原安縣)對(duì)宅基地超占采取的行政處罰方式,以繳納罰金為主,罰金標(biāo)準(zhǔn)為1~4.5元/m2。未經(jīng)批準(zhǔn)改建也會(huì)被處罰,罰金標(biāo)準(zhǔn)為0.5元/m2,甚至將原耕地硬化作為曬場,也被要求繳納罰金并復(fù)墾。超占部分還被要求每年繳納土地?fù)p失費(fèi)。然而2001年之后的登記資料中,沒有出現(xiàn)因?yàn)檫`法占用宅基地而受到處罰的資料。違了法沒有處罰措施,助長了違法行為。

        圖1 人均宅基地1991~2015年統(tǒng)計(jì)(m)

        圖2 戶均宅基地面積統(tǒng)計(jì)(m)

        圖3 戶均人口統(tǒng)計(jì)(戶)

        3.3農(nóng)村宅基地范圍、邊界問題

        雖然,四川省《中華人民共和國土地管理法》實(shí)施辦法,對(duì)農(nóng)村宅基地的標(biāo)準(zhǔn)有明確的規(guī)定。但,把農(nóng)村宅基地簡單地理解為只要是農(nóng)民修建的房屋都是占用了農(nóng)村宅基地,很少考慮到農(nóng)村生活的實(shí)際情況。如農(nóng)民存儲(chǔ)糧食需要倉庫,飼養(yǎng)牲畜需要圈舍,甚至牲畜的糞便也需要存儲(chǔ)的地方等。過去還可以對(duì)廚房﹑豬舍﹑蠶房﹑沼氣等進(jìn)行審批登記,如今已將這些合理的﹑現(xiàn)實(shí)存在的需求忽略了。然而,超占部分大多用于養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)活動(dòng)。

        對(duì)于有超占面積的宗地邊界如何敘述,一直沒有明確的規(guī)定。一般情況下,超占部分由工作人員根據(jù)合法審批面積人為劃分,用虛線表示,但在邊界敘述上沒有區(qū)別,容易誤導(dǎo)社員對(duì)宗地范圍和面積的認(rèn)識(shí),是產(chǎn)生行政糾紛的根源。

        3.4對(duì)“改建”的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一

        (1)“改建”不需要審批,直接做變更登記,登記面積為原面積。

        (2)“改建”需要審批,審批面積應(yīng)為原宅基地面積,登記面積為原面積。

        (3)“改建”需要審批,審批面積應(yīng)為法律規(guī)定的面積,登記面積為審批合法面積,超占面積在“記事”中載明。

        4 解決農(nóng)村宅基地登記的對(duì)策

        2014年末,安州區(qū)總戶數(shù)為19.0221萬戶,隨著人口的增加和分戶情況的增多,以及農(nóng)村宅基地越來越重要的社會(huì)地位,進(jìn)一步完善加強(qiáng)農(nóng)村宅基地登記,勢(shì)在必行。

        4.1加強(qiáng)人員、資金、技術(shù)支持

        農(nóng)村宅基地登記雖然重要,但不是“高﹑精﹑尖”的工作。該項(xiàng)工作需要的是吃苦耐勞﹑接地氣﹑甘愿在當(dāng)?shù)毓ぷ?,又熟悉?dāng)?shù)厍闆r的人。完全可以聘請(qǐng)當(dāng)?shù)匚幕潭容^高的人,由老國土員帶領(lǐng)就可完成測量﹑地籍調(diào)查﹑表格填寫等基礎(chǔ)工作。同時(shí),加強(qiáng)資金支持和工作人員的技術(shù)培訓(xùn),在全區(qū)范圍內(nèi)配置現(xiàn)代測繪儀器,并推廣使用。

        借鑒城鎮(zhèn)地籍管理的管理模式,爭取專項(xiàng)資金。聘請(qǐng)專業(yè)的測繪隊(duì)伍對(duì)全縣的農(nóng)村宅基地進(jìn)行測量,然后逐年進(jìn)行變更調(diào)查,可以確保農(nóng)村宅基地?cái)?shù)據(jù)庫的建立,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地管理的現(xiàn)代化。

        4.2加大處罰力度

        農(nóng)村宅基地超占大多數(shù)只有幾十個(gè)平方,量大面廣,既不能坐視不管,也不能粗暴的拆除,更不能一罰了之。除了罰款之外,還可以將此類違法行為在村內(nèi)張榜公示,錄入“個(gè)人信用”記錄,迫使有違法行為的村民及時(shí)糾正。糾正之后,亦可張榜公示,形成良好的輿論環(huán)境。另外,在征地拆遷中,對(duì)于違法的部分不予補(bǔ)償或以低于成本價(jià)補(bǔ)償,使超占無利可圖,遏制違法。

        4.3結(jié)合實(shí)際情況明確宅基地范圍、邊界

        結(jié)合農(nóng)村生活生產(chǎn)的實(shí)際情況,廣泛調(diào)研,征求農(nóng)戶意見,明確農(nóng)戶生產(chǎn)﹑養(yǎng)殖等,將可以占用的農(nóng)村集體土地的面積,鼓勵(lì)農(nóng)戶對(duì)這些土地進(jìn)行審批﹑登記。

        借鑒城鎮(zhèn)地籍調(diào)查的方式,可以在超占部分和合法部分增加一個(gè)界址點(diǎn),分段敘述邊界。

        4.4統(tǒng)一對(duì)“改建”的認(rèn)識(shí)

        根據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第51條的規(guī)定及《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號(hào))要求:“對(duì)農(nóng)村村民住宅建設(shè)利用村內(nèi)空閑地﹑老宅基地和未利用土地的,由村﹑鄉(xiāng)(鎮(zhèn))逐級(jí)審核,批量報(bào)縣(市)批準(zhǔn)后,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))逐宗落實(shí)到戶。”因此,“改建”也應(yīng)該按照法律規(guī)定的合法面積進(jìn)行審批登記。

        5 結(jié)語

        農(nóng)村宅基地登記已在綿陽市安州區(qū)開展了25年多,隨著國家對(duì)農(nóng)村的重視程度的不斷加深和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,農(nóng)村宅基地登記的重要性與現(xiàn)實(shí)性已不言自明。只有不斷地規(guī)范登記行為,提高登記的準(zhǔn)確性,才能讓登記更好地服務(wù)于廣大群眾,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

        [1]高延利主編.土地權(quán)利理論與方法.中國農(nóng)村出版社

        [2]高延利主編.土地登記實(shí)務(wù).中國農(nóng)村出版社

        [3]龍翼飛主編.土地登記相關(guān)法律知識(shí).中國農(nóng)村出版社

        [4]李亮明.農(nóng)村宅基地登記發(fā)證問題與對(duì)策思路探討.科技咨詢

        [5]彭靜.農(nóng)村宅基地管理問題初探.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),2012,(10)

        [6]吳新美.我國農(nóng)村宅基地管理問題現(xiàn)狀及對(duì)策.中國農(nóng)業(yè)信息,2015,(01)

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