文/宋國軍 安源 編輯/靖立坤

Administration 外匯管理

中國外匯賬戶管理調(diào)查

文/宋國軍 安源 編輯/靖立坤

在當(dāng)前背景下，重構(gòu)外匯賬戶管理法規(guī)，整合外匯賬戶，完善外匯賬戶信息管理系統(tǒng)，顯得尤為必要。

外匯賬戶作為反映微觀主體外匯資金增減變動(dòng)情況及其結(jié)果的載體，在外匯業(yè)務(wù)實(shí)踐中發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用。自1997年相繼發(fā)布《境內(nèi)外匯賬戶管理規(guī)定》和《境外外匯賬戶管理規(guī)定》以來，我國已逐漸形成了較為完善的外匯賬戶管理體系。但是隨著金融改革的穩(wěn)步推進(jìn)，尤其是資本項(xiàng)目逐步可兌換和人民幣國際化程度的不斷加深，外匯管理職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變，原有的賬戶管理體系已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要，迫切需要改革。

外匯賬戶管理政策的沿革

隨著外匯管理制度改革的實(shí)施和國際收支形勢的轉(zhuǎn)變，我國外匯賬戶管理政策經(jīng)歷了從無到有、從不完善到逐步完善的過程，大體可分為三個(gè)階段。

外匯賬戶管理政策框架確立階段（1997年以前）

《中華人民共和國外匯管理?xiàng)l例》作為外匯管理上位法為外匯賬戶管理提供了依據(jù)?！吨腥A人民共和國外匯管理?xiàng)l例》（1997年修改版）第二十八條明確指出，“經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定為客戶開立外匯帳戶，辦理有關(guān)外匯業(yè)務(wù)”，并對(duì)經(jīng)常項(xiàng)目和資本項(xiàng)目外匯賬戶的開立等進(jìn)行了明確。為完善境內(nèi)外外匯賬戶管理，依據(jù)《中華人民共和國外匯管理?xiàng)l例》（1997年修改版）等法規(guī)，國家外匯管理局先后于1997年10月和12月發(fā)布了《境內(nèi)外匯賬戶管理規(guī)定》和《境外外匯賬戶管理規(guī)定》，通過對(duì)原有賬戶管理政策進(jìn)行整合，初步確立了較為完整的外匯賬戶管理政策框架。管理思路上，按照資金來源和性質(zhì)，將外匯賬戶分為經(jīng)常項(xiàng)目外匯賬戶和資本項(xiàng)目外匯賬戶兩大類，通過外匯賬戶的開立、使用和關(guān)閉等舉措，對(duì)外匯賬戶進(jìn)行監(jiān)督管理。

經(jīng)常項(xiàng)目外匯賬戶改革階段（1997—2007年）

1996年12月1日，我國宣布接受國際貨幣基金組織第八款，承諾實(shí)現(xiàn)經(jīng)常項(xiàng)目項(xiàng)下完全可兌換。為適應(yīng)這一形勢發(fā)展的需要，我國積極推進(jìn)經(jīng)常項(xiàng)目外匯賬戶管理改革，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是經(jīng)常項(xiàng)目開戶管理。經(jīng)常項(xiàng)目開戶管理改革中有三個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：第一個(gè)節(jié)點(diǎn)，2001年11月，國家外匯管理局發(fā)布《中資企業(yè)外匯結(jié)算賬戶管理實(shí)施細(xì)則》，放寬了中資企業(yè)外匯結(jié)算賬戶開立標(biāo)準(zhǔn)；第二個(gè)節(jié)點(diǎn)，2002年10月，國家外匯管理局發(fā)布《境內(nèi)機(jī)構(gòu)經(jīng)常項(xiàng)目外匯賬戶管理實(shí)施細(xì)則》，取消了中資企業(yè)開立經(jīng)常項(xiàng)目外匯賬戶的條件限制，統(tǒng)一了中資企業(yè)和外資企業(yè)的賬戶管理政策；第三個(gè)節(jié)點(diǎn)，2006年，國家外匯管理局取消了經(jīng)常項(xiàng)目外匯賬戶開戶事前審批。至此，經(jīng)常項(xiàng)目外匯賬戶開戶事前審批完全放開。

二是經(jīng)常項(xiàng)目外匯賬戶限額管理。經(jīng)常項(xiàng)目外匯賬戶限額管理又可分為五個(gè)階段：第一階段，2003年8月，放開國際承包工程等暫收待付項(xiàng)下經(jīng)常項(xiàng)目外匯賬戶限額，允許其外匯收入全額保留在外匯賬戶內(nèi)；第二階段，2004年5月，上調(diào)經(jīng)常項(xiàng)目外匯賬戶限額核定標(biāo)準(zhǔn)，將企業(yè)可保留經(jīng)常項(xiàng)目現(xiàn)匯比例由20%上調(diào)至30%或者50%；第三階段，2005年2月，再次對(duì)經(jīng)常項(xiàng)目外匯賬戶限額進(jìn)行重大調(diào)整，將企業(yè)可保留經(jīng)常項(xiàng)目現(xiàn)匯比例由30%或者50%上調(diào)至50%或者80%；第四階段，2006年調(diào)整經(jīng)常項(xiàng)目外匯賬戶限額核定辦法，由以前按收入的50%或者80%核定，統(tǒng)一調(diào)整為按上年度經(jīng)常項(xiàng)目外匯收入的80%和經(jīng)常項(xiàng)目外匯支出的50%之和確定；第五階段，2007年，取消經(jīng)常項(xiàng)目外匯賬戶限額管理，允許境內(nèi)機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)營需要自行保留經(jīng)常項(xiàng)目外匯收入。至此，經(jīng)常項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了由強(qiáng)制結(jié)售匯向意愿結(jié)售匯的轉(zhuǎn)變。

三是外匯賬戶管理信息系統(tǒng)。經(jīng)常項(xiàng)目外匯賬戶逐漸放開的同時(shí)，國家外匯管理局2002年設(shè)計(jì)開發(fā)了外匯賬戶管理信息系統(tǒng)，并在全國推廣上線。此后，又多次對(duì)該系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)，通過整合賬戶系統(tǒng)和國際收支系統(tǒng)數(shù)據(jù)等方式，來滿足監(jiān)管需要。綜上所述，在此期間，經(jīng)常項(xiàng)目外匯賬戶改革得以不斷推進(jìn)和完善，很好地適應(yīng)了經(jīng)常項(xiàng)目完全可兌換的要求。

資本項(xiàng)目外匯賬戶改革階段（2008年至今）

與經(jīng)常項(xiàng)目已經(jīng)實(shí)現(xiàn)完全可兌換相比，我國資本項(xiàng)目目前仍處于逐漸可兌換過程中。在此過程中，由于經(jīng)常項(xiàng)目和資本項(xiàng)目政策不平衡，導(dǎo)致異常資金傾向于借助經(jīng)常項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)跨境資金擺布。資本項(xiàng)目開放、匯率市場化、跨境資金流動(dòng)成為外匯管理改革的方向。外匯賬戶改革，也在圍繞上述方面穩(wěn)步推進(jìn)。

一是待核查賬戶管理。為應(yīng)對(duì)跨境資金流入，國家外匯管理局、海關(guān)總署和商務(wù)部于2008年7月聯(lián)合下發(fā)《出口收結(jié)匯聯(lián)網(wǎng)核查辦法》，規(guī)定企業(yè)須開立出口收匯待核查賬戶，企業(yè)貿(mào)易項(xiàng)下外匯收入必須先進(jìn)入出口待核查賬戶，經(jīng)真實(shí)性審核后銀行方可為其辦理結(jié)匯或轉(zhuǎn)出。后來，《出口收結(jié)匯聯(lián)網(wǎng)核查辦法》被整合進(jìn)貨物貿(mào)易外匯管理改革法規(guī)，《國家外匯管理局關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)貿(mào)易投資便利化完善真實(shí)性審核的通知》（匯發(fā)[2016]7號(hào)）也簡化了A類企業(yè)貨物貿(mào)易的外匯收入管理，但待核查賬戶被保留。

二是境外機(jī)構(gòu)境內(nèi)外匯賬戶（即NRA賬戶）管理。為規(guī)范境外機(jī)構(gòu)境內(nèi)外匯賬戶的開立、使用等行為，促進(jìn)貿(mào)易投資便利化，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，國家外匯管理局于2009年7月下發(fā)《關(guān)于境外機(jī)構(gòu)境內(nèi)外匯賬戶管理有關(guān)問題的通知》，并在該文中重申了離岸賬戶相關(guān)管理措施。

三是其他資本項(xiàng)目賬戶管理。與經(jīng)常項(xiàng)目外匯賬戶管理改革不斷推進(jìn)和完善相比，資本項(xiàng)目外匯賬戶改革基本穩(wěn)定。賬戶改革主要是在伴隨資本項(xiàng)目的開放過程，對(duì)相應(yīng)賬戶開立、收支范圍進(jìn)行規(guī)定。這些規(guī)定散見于資本項(xiàng)目相關(guān)改革文件中。

現(xiàn)行政策存在的問題

法規(guī)層面：系統(tǒng)性差，管理效果較弱

從上文可以看出，自上世紀(jì)90年代外匯賬戶管理改革框架確立以來，伴隨著我國對(duì)外開放程度的不斷提高，國家陸續(xù)出臺(tái)了一系列外匯賬戶管理的政策和法規(guī)。通過檢索《中國外匯管理法律全集（2015）》發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)存有效的涉及賬戶管理的外匯局發(fā)文（含聯(lián)合發(fā)文）數(shù)量較多，高達(dá)134部。其中，有的專門針對(duì)外匯賬戶提出了規(guī)范性要求（如《境內(nèi)外匯賬戶管理規(guī)定》和《境外外匯賬戶管理規(guī)定》），成為外匯賬戶管理的框架性文件；也有的將外匯賬戶的管理要求融合在相關(guān)外匯業(yè)務(wù)的法規(guī)條款之中，如外匯資本金賬戶的開立、使用的相關(guān)要求在《國家外匯管理局關(guān)于進(jìn)一步簡化和改進(jìn)直接投資外匯管理政策的通知》附件——《直接投資外匯業(yè)務(wù)操作指引》中有具體的描述。而在這些政策法規(guī)中，有的已滯后于外匯形勢的發(fā)展，甚至部分條款已經(jīng)失效。如《國家外匯管理局關(guān)于調(diào)整經(jīng)常項(xiàng)目外匯管理政策的通知》（匯發(fā)[2006]19號(hào)），隨著經(jīng)常項(xiàng)目外匯賬戶政策的逐漸放開，其所涉及的外匯賬戶政策部分實(shí)際意義已不大。通過對(duì)現(xiàn)行有效法規(guī)目錄進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，涉及外匯賬戶的法規(guī)主要有29部，其中賬戶管理類法規(guī)6部，基本法規(guī)6部，經(jīng)常項(xiàng)目外匯管理法規(guī)8部，資本項(xiàng)目外匯管理法規(guī)9部。整體而言，法規(guī)系統(tǒng)性較差。由于框架性的文件缺少實(shí)施細(xì)則，而具體的業(yè)務(wù)操作指引又會(huì)隨著各種政策補(bǔ)充條款的頒布而不斷變化，客觀上使政策法規(guī)的解讀存在一定的困難。此外，近年來監(jiān)管機(jī)構(gòu)簡政放權(quán)力度不斷加大，銀行等金融機(jī)構(gòu)獲得了越來越多的執(zhí)行自主性，導(dǎo)致在實(shí)際操作中，經(jīng)常出現(xiàn)不同的銀行對(duì)同一文件的理解尺度不盡相同，審核要求也不一致，從而大大削弱了外匯賬戶管理的實(shí)際效果。

賬戶使用層面：種類繁多、實(shí)際操作不便利

根據(jù)現(xiàn)有外匯賬戶管理的相關(guān)規(guī)定，按照資金來源和性質(zhì)，可將外匯賬戶分為經(jīng)常賬戶、資本賬戶和特殊業(yè)務(wù)賬戶3大類、73小類。其中，經(jīng)常項(xiàng)目賬戶涉及貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、個(gè)人結(jié)算、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、跨國公司外匯資金集中運(yùn)營、自貿(mào)區(qū)分賬核算賬戶等15類，資本項(xiàng)目賬戶涉及直接投資、證券投資、貸款、衍生產(chǎn)品、非銀機(jī)構(gòu)等46類；特殊業(yè)務(wù)12類。從銀行實(shí)際操作的情況來看，存在以下操作問題：

一是企業(yè)用于貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易的經(jīng)常項(xiàng)目賬戶和用于資本金、外債的資本項(xiàng)目賬戶使用效率較高，但由于缺乏相應(yīng)的制度約束，存在開立、使用等業(yè)務(wù)處理不規(guī)范的現(xiàn)象。例如：由于對(duì)企業(yè)經(jīng)常項(xiàng)目外匯結(jié)算賬戶的開戶數(shù)量、長期睡眠戶、轉(zhuǎn)戶、關(guān)戶等均無具體規(guī)定，銀行和企業(yè)出于自身利益需求，重復(fù)開戶、多頭開戶、亂開戶現(xiàn)象十分嚴(yán)重。隨著銀行經(jīng)營考核壓力的不斷加大，這種現(xiàn)象還有愈演愈烈的趨勢。

二是其他資本項(xiàng)目項(xiàng)下的賬戶，由于賬戶的開立、使用相對(duì)復(fù)雜，再加上業(yè)務(wù)的特殊性，多數(shù)銀行平時(shí)很少涉及，導(dǎo)致這部分賬戶業(yè)務(wù)操作不便利、使用效率較低。例如：資產(chǎn)變現(xiàn)賬戶分為境內(nèi)資產(chǎn)變現(xiàn)賬戶和境外資產(chǎn)變現(xiàn)賬戶兩種，導(dǎo)致銀行和企業(yè)或個(gè)人在實(shí)際業(yè)務(wù)發(fā)生時(shí)，對(duì)同為資產(chǎn)變現(xiàn)的業(yè)務(wù)，要依據(jù)兩種賬戶不同的性質(zhì)和收支范圍，開立兩個(gè)賬戶，且每一個(gè)賬戶在賬戶內(nèi)資金使用完畢后，通常會(huì)直接關(guān)閉并不再使用。

賬戶數(shù)據(jù)采集方面：采集不全，質(zhì)量不高

當(dāng)前，外匯賬戶信息的采集作為外匯業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)采集平臺(tái)的一部分，依托于國家外匯管理局信息服務(wù)平臺(tái)，涉及各類主體相關(guān)外匯賬戶以及部分人民幣賬戶的開關(guān)戶和收支余信息的采集，包括：境內(nèi)非銀行機(jī)構(gòu)、境外機(jī)構(gòu)及境外個(gè)人在境內(nèi)銀行開立的外匯賬戶；境內(nèi)個(gè)人開立的個(gè)人外匯結(jié)算賬戶和個(gè)人資本項(xiàng)目外匯賬戶，以及外匯局規(guī)定需要報(bào)送的人民幣賬戶等三類賬戶的開戶、關(guān)戶、每日余額、每日收入合計(jì)、每日支出合計(jì)等信息。但是，以下三類賬戶數(shù)據(jù)并未納入采集范圍：一是境內(nèi)個(gè)人外匯儲(chǔ)蓄賬戶，二是境外機(jī)構(gòu)境內(nèi)人民幣賬戶，三是企業(yè)直接購匯對(duì)外支付或者境外收匯后直接結(jié)匯而不通過外匯賬戶處理的結(jié)售匯業(yè)務(wù)。特別是由于實(shí)行本、外幣賬戶體系的獨(dú)立管理和信息采集、上報(bào)，外匯賬戶系統(tǒng)對(duì)于涉外主體人民幣賬戶信息的采集僅涉及8類特殊的資本項(xiàng)目下的人民幣賬戶，造成了數(shù)據(jù)采集的不全面，賬戶數(shù)據(jù)無法全面反映資金收支劃轉(zhuǎn)情況，不能完整、清晰地描述外匯資金的流動(dòng)脈絡(luò)，進(jìn)無法實(shí)現(xiàn)外匯業(yè)務(wù)的全口徑監(jiān)測。

與此同時(shí)，相關(guān)的法規(guī)文件雖然強(qiáng)調(diào)了數(shù)據(jù)報(bào)送的技術(shù)規(guī)范，但對(duì)外匯賬戶數(shù)據(jù)報(bào)送的準(zhǔn)確性、完整性、時(shí)效性等方面要求較少，缺乏對(duì)銀行報(bào)送數(shù)據(jù)質(zhì)量的監(jiān)督機(jī)制。這導(dǎo)致在實(shí)際操作中，金融機(jī)構(gòu)對(duì)賬戶數(shù)據(jù)報(bào)送的操作往往不夠重視，報(bào)送質(zhì)量不高。

境內(nèi)非居民賬戶方面：監(jiān)管過于寬松，可能滋生各種違法犯罪行為

目前，我國對(duì)境內(nèi)非居民賬戶的監(jiān)管政策散見于多項(xiàng)外匯管理法規(guī)中，主要包括《關(guān)于境外機(jī)構(gòu)境內(nèi)外匯賬戶管理有關(guān)問題的通知》《個(gè)人外匯管理辦法》等，從整體上看，監(jiān)管非常寬松，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是非居民賬戶開立相對(duì)容易，除了境外機(jī)構(gòu)境內(nèi)外匯賬戶需要外匯局賦碼外，基本可以憑注冊(cè)材料或者身份證明文件直接在銀行開立；二是非居民賬戶資金往來及劃轉(zhuǎn)相對(duì)自由，從境內(nèi)外收匯、相互之間劃轉(zhuǎn)到向境外支付，基本不受任何限制。隨著當(dāng)前我國經(jīng)常項(xiàng)目可兌換和資本項(xiàng)目部分可兌換以及特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域優(yōu)惠政策的出臺(tái)，各種直接投資業(yè)務(wù)、跨境人民幣業(yè)務(wù)獲得了長足的發(fā)展，境內(nèi)非居民賬戶業(yè)務(wù)規(guī)模也在不斷增長，已成為跨境資金流動(dòng)的重要組成部分。

與此同時(shí)，政策的寬松和操作的便捷，也使境內(nèi)非居民賬戶成為規(guī)避現(xiàn)有外匯法規(guī)管制、資金非法跨境流動(dòng)和地下錢莊等洗錢犯罪的常用工具。比較常見的形式有以下三種：一是境內(nèi)企業(yè)在香港、塞舌爾、馬紹爾、英屬維京群島等地注冊(cè)境外公司，并以境外公司名義在境內(nèi)銀行開立境內(nèi)非居民賬戶。在進(jìn)出口業(yè)務(wù)中，首先以境外公司的名義與國外客戶簽立定單并結(jié)算貨款，隨后環(huán)節(jié)可以通過以較低的成交價(jià)與境內(nèi)企業(yè)結(jié)算、將外匯資金暫時(shí)留存境外或者用于境外投資等活動(dòng)達(dá)到避稅或者擺布資金目的。二是境內(nèi)企業(yè)以其境外公司的境內(nèi)非居民外匯賬戶存款質(zhì)押人民幣貸款獲得資金，待資金回籠后再進(jìn)行償還，以規(guī)避支付結(jié)匯制等管理政策。三是離岸公司利用其境內(nèi)離岸賬戶向多個(gè)境內(nèi)居民個(gè)人匯入單筆金額不超過5萬美元的資金，并以境內(nèi)居民個(gè)人名義結(jié)匯后，將所得資金通過轉(zhuǎn)賬和提現(xiàn)的方式進(jìn)行集中。即通過分拆匯入、結(jié)匯后再集中的方式，將外幣資金轉(zhuǎn)換成人民幣。四是境內(nèi)外關(guān)聯(lián)公司通過外保內(nèi)貸、內(nèi)保外貸等形式實(shí)現(xiàn)跨境資金擺布，間接地打通了資本項(xiàng)目兌換通道，實(shí)現(xiàn)了境外異?？缇迟Y金的流入或者流出。在實(shí)際操作中，由于離岸業(yè)務(wù)具有信息不對(duì)稱、公司背景資料調(diào)查成本高、調(diào)查程序復(fù)雜等特點(diǎn)，境內(nèi)銀行在貫徹“展業(yè)三原則”過程中，真實(shí)性審核往往流于形式，難以深入、細(xì)致、及時(shí)地把握境外機(jī)構(gòu)的背景情況，對(duì)其跨境資金流動(dòng)情況難以進(jìn)行全面考察和準(zhǔn)確判斷，真實(shí)性把握不足。這就導(dǎo)致在防范利用境內(nèi)非居民賬戶進(jìn)行違規(guī)交易和反洗錢的分析篩查方面執(zhí)行難度很大，風(fēng)險(xiǎn)較高。

針對(duì)上述問題，筆者認(rèn)為，可以在借鑒國外成果經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，充分考慮我國各項(xiàng)改革進(jìn)展情況，協(xié)調(diào)推進(jìn)我國外匯賬戶管理改革。原則是要和外匯管理改革相配套，協(xié)調(diào)并進(jìn)。具體實(shí)施層面，可以先整合法規(guī)、精簡賬戶，再結(jié)合資本項(xiàng)目可兌換和匯率市場化進(jìn)程，分階段、有步驟地推進(jìn)外匯賬戶改革，最終實(shí)現(xiàn)本外幣賬戶一體化。

作者宋國軍單位：外匯局青島市分局

作者安源單位：匯豐銀行(中國）有限公司青島分行