2016，守底線 防風(fēng)險

元旦新論

2016 年是“十三五”開局之年，也是全面建成小康社會決勝階段的開局之年，我國面臨的內(nèi)外部環(huán)境更加復(fù)雜、改革發(fā)展的任務(wù)更加艱巨、經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險更加多樣，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的“四降一升”，即：經(jīng)濟(jì)增速下降、工業(yè)品價格下降、實體企業(yè)盈利下降、財政收入增幅下降及經(jīng)濟(jì)風(fēng)險發(fā)生概率上升更加明顯。必須增強風(fēng)險意識，強化底線思維，把握新苗頭，管控新風(fēng)險，謹(jǐn)防重點地區(qū)和領(lǐng)域醞釀發(fā)酵，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性風(fēng)險的底線。同時，做好社會風(fēng)險的把控和安全生產(chǎn)風(fēng)險的預(yù)防，形成全方位、立體化風(fēng)險防控格局，提升風(fēng)險治理能力與治理體系現(xiàn)代化水平。

1 汲取股市匯市波動教訓(xùn)，強化金融風(fēng)險預(yù)警和專項整治

防范化解金融風(fēng)險，是中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出的重要任務(wù)之一，核心就是堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風(fēng)險的底線，圍繞打破剛性兌付，強化金融市場信用違約監(jiān)管和處置，有效釋放風(fēng)險，引導(dǎo)形成正確預(yù)期。

加強全方位監(jiān)管，開展金融風(fēng)險專項整治。2015年，我國金融領(lǐng)域曾出現(xiàn)過兩次比較大的風(fēng)險挑戰(zhàn)，先是股市震蕩，后是匯市波動，中央高層親自部署，果斷出手，防范住了系統(tǒng)性金融風(fēng)險。認(rèn)真分析這兩次風(fēng)險，可以發(fā)現(xiàn)，不成熟的交易、不完備的交易制度、不完善的市場體系、不適應(yīng)的監(jiān)督制度，再加上內(nèi)部一些人貪贓枉法，這幾個問題相互疊加，金融風(fēng)險必然成倍放大。因此，必須在加快金融“去杠桿”的過程中，重點恢復(fù)市場功能，加強基礎(chǔ)性制度建設(shè)。同時，加強全方位監(jiān)管，規(guī)范各類融資行為，抓緊開展金融風(fēng)險專項整治，加強風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警，嚴(yán)肅處理風(fēng)險個案。要對投資理財、非融資性擔(dān)保等重點領(lǐng)域加強風(fēng)險監(jiān)控，堅決遏制非法集資蔓延勢頭。對互聯(lián)網(wǎng)金融要明確市場準(zhǔn)入機制，完善金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)運作框架，加強金融創(chuàng)新的監(jiān)測和預(yù)警，完善有關(guān)金融機構(gòu)的市場退出機制等。

關(guān)注苗頭性風(fēng)險，防范重點領(lǐng)域風(fēng)險發(fā)酵。目前，國內(nèi)過剩產(chǎn)能、高杠桿、房地產(chǎn)高庫存和各種金融風(fēng)險疊加，大量資金離開實體企業(yè)流向虛擬經(jīng)濟(jì)，資產(chǎn)泡沫膨脹。另外，2016 年要加大去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿的力度，以及對僵尸企業(yè)、影子銀行、土地財政等的規(guī)范處理，企業(yè)產(chǎn)能過剩出清將帶來償債壓力，債務(wù)違約風(fēng)險上升。為此，在處置過剩產(chǎn)能過程中，對企業(yè)債務(wù)要規(guī)范化管理，加大對逃廢債的司法處置力度，同時加快不良資產(chǎn)核銷力度，實施不良資產(chǎn)證券化，增強銀行的風(fēng)險抵御能力。

2 處理好穩(wěn)增長與控風(fēng)險的關(guān)系，筑起地方舉債“防火墻”

100 多個市本級、400 多個縣級的債務(wù)率超過100%。全國人大常委會副委員長陳竺 2015 年 12 月24日在全國人大審議《關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況的報告》時指出，由于一些地方政府前期存在過分舉債和隱性舉債，未來是否可能出現(xiàn)一些地方政府事實上破產(chǎn)的問題值得警惕。財政部部長樓繼偉稱，2014 年底地方政府債務(wù)的債務(wù)率為 86%，低于 100% 的警戒線，總體上風(fēng)險可控。但局部地區(qū)債務(wù)規(guī)模較大，經(jīng)濟(jì)下行壓力大，地方土地出讓收入持續(xù)下滑，償債能力下降，個別地區(qū)存在發(fā)生局部風(fēng)險的可能性。為此，必須做好地方政府債務(wù)轉(zhuǎn)換工作，推動地方政府融資平臺市場化轉(zhuǎn)型和融資，完善全口徑政府債務(wù)管理，改進(jìn)政府債券發(fā)行辦法。

地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率接近風(fēng)險警戒線。從已披露數(shù)據(jù)的10個省 (區(qū)、市 )來看，2015 年年末浙江省以 9188.3 億元的債務(wù)限額居于首位，其中預(yù)計債務(wù)率為 92.9%，低于警戒線，但少數(shù)市縣債務(wù)規(guī)模增速過快，超警戒線。據(jù)全國人大常委會專題調(diào)研組的報告顯示，從債務(wù)結(jié)構(gòu)來看，2014 年末全國地方政府債務(wù)余額 15.4 萬億元中，省級、市級和縣級（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)）分別占比為 14%、42% 和 44%。從舉借主體看，主要是融資平臺、政府部門和機構(gòu)、事業(yè)單位及國有企業(yè)。從借款來源看，主要是銀行貸款、BT等應(yīng)付款、地方政府債券、企業(yè)債券、信托、中期票據(jù)和短期融資券等。從債務(wù)期限看，2015 年至 2017 年到期的占 54%，2018 年及以后年度到期的占 40%，以前年度逾期債務(wù)占 6%。

防范交叉感染，多策并舉加強全方位監(jiān)管。進(jìn)入 2016 年，地方政府償債任務(wù)將更加艱巨，處理好穩(wěn)增長與防風(fēng)險的關(guān)系。一是規(guī)?？刂?，落實限額管理，債務(wù)余額不得突破已經(jīng)批準(zhǔn)的限額。二是落實償貸責(zé)任，統(tǒng)籌預(yù)算資金，償還政府存量債務(wù)，必要時可處置政府資產(chǎn)。三是發(fā)行地方政府債券，置換到期債務(wù)，降低利息負(fù)擔(dān)，緩解當(dāng)期的償債風(fēng)險。四是將有收入來源的項目通過政府和社會資本合作的模式進(jìn)行改造。五是健全地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處置機制，督促列入預(yù)警范圍的高風(fēng)險地區(qū)制定中長期債務(wù)風(fēng)險化解規(guī)劃，對可能出現(xiàn)的局部風(fēng)險做好應(yīng)對。六是加快推動建立債務(wù)違規(guī)舉債責(zé)任追究制度，將債務(wù)管理真正納入干部考核評價和履職審計體系，對違反預(yù)算法的行為堅決依法處理、嚴(yán)肅問責(zé)，有效避免產(chǎn)生新的“政績工程”負(fù)債。

3 構(gòu)建社會風(fēng)險多元管控格局，更加注重引導(dǎo)市場行為和社會心理預(yù)期

伴隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和改革開放的深入，我國社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，社會群體思想多元、利益分化明顯、社會訴求更加多樣，特別在進(jìn)入信息化、大數(shù)據(jù)時代之后，網(wǎng)絡(luò)輿論的影響力、沖擊力、破壞力不可限量，社會風(fēng)險隱患明顯增多，以及暴力恐怖活動影響范圍更廣，防恐反恐壓力更大?！笆濉逼陂g，必須以提高人民群眾安全感和滿意度為目標(biāo)，從實現(xiàn)社會善治出發(fā)，引導(dǎo)社會成員增強風(fēng)險意識，努力形成政府和社會共同防范、化解、管控風(fēng)險的良好局面。宏觀調(diào)控要特別作好社會心理引導(dǎo)，要善于把握消費和投資行為背后的市場預(yù)期和社會心理，重視研究市場主體的行為特點，增強政府決策的前瞻性、可預(yù)期性和透明度，加強同市場行為主體的溝通融合，相向而行，共建共享，在提高客觀政策科學(xué)性的同時，提高政府政策的藝術(shù)性，推進(jìn)風(fēng)險防控工作科學(xué)化、精細(xì)化。

不斷創(chuàng)新風(fēng)險預(yù)警機制，增強對風(fēng)險隱患的敏感度和預(yù)見力。善于從小問題、小苗頭中看到大隱患、大風(fēng)險，防患于未然。依托基層組織，發(fā)展信息員，完善社會矛盾滾動排查、隱患先兆及時預(yù)警機制，努力做到發(fā)現(xiàn)在早、防范在先、處置在小。做好全領(lǐng)域風(fēng)險排查、預(yù)警性風(fēng)險研判、常態(tài)化風(fēng)險管控、突發(fā)性事件應(yīng)對處置等重點工作，防止累積擴散、突破臨界狀態(tài)。依托物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、智能安防系統(tǒng)，運用大數(shù)據(jù)、云計算中心，善于從多源的、分散的、碎片化的大數(shù)據(jù)中找到規(guī)律，做好突發(fā)輿情事件的應(yīng)急處置。

堅持源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合，完善社會矛盾排查和調(diào)處化解綜合機制。隨著結(jié)構(gòu)性改革的深入，會帶來部分職工下崗失業(yè)、收入降低等陣痛，要更好發(fā)揮社會保障的社會穩(wěn)定器作用，把重點放在兜底上，保障群眾基本生活，保障基本公共服務(wù)。牢牢把握預(yù)防化解不穩(wěn)定因素的主動權(quán)，落實重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度，加大評估結(jié)果應(yīng)用。綜合運用多種手段，健全調(diào)處化解矛盾機制。加強和改進(jìn)信訪工作，深入推進(jìn)信訪事項網(wǎng)上辦理，著力提升解決群眾合理訴求、維護(hù)群眾合法權(quán)益水平。

抓好安全生產(chǎn)風(fēng)險化解工作。要把安全放在第一位，把住安全關(guān)、質(zhì)量關(guān)，并把安全工作落實到城市工作和城市發(fā)展各個環(huán)節(jié)各個領(lǐng)域。按照黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)的要求，細(xì)化落實各級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、相關(guān)部門的監(jiān)管責(zé)任、企業(yè)的主體責(zé)任。提高防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急能力，完善自然災(zāi)害救助制度，健全救災(zāi)應(yīng)急社會動員機制，落實統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的自然災(zāi)害應(yīng)急管理體制。

最后，在當(dāng)前國際反恐的大背景下，還要特別重視和依法嚴(yán)密防范嚴(yán)厲打擊敵對勢力滲透顛覆破壞活動、暴力恐怖活動、民族分裂活動、極端宗教活動。始終保持對暴力恐怖活動的高壓態(tài)勢。

4 抓好去產(chǎn)能、去庫庫、去杠桿、降成本、補短板，提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)抗風(fēng)險能力

用更微觀的視角觀察中國經(jīng)濟(jì)，“十三五”地區(qū)經(jīng)濟(jì)的分化風(fēng)險不容忽視，個別地區(qū)的經(jīng)濟(jì)斷崖式下滑已敲響警鐘，資源和生產(chǎn)要素市場化配置程度不高，資源型產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩問題突出、發(fā)展空間趨緊、抗風(fēng)險能力弱化等問題值得關(guān)注。諸如煤炭大省山西、鋼鐵大省河北、以及東北地區(qū)等，都從曾經(jīng)的經(jīng)濟(jì)高速增長到“滑鐵盧”，接下來，這些地方還將面臨更繁重的去產(chǎn)能、去庫庫、去杠桿、降成本、補短板任務(wù)，做好經(jīng)濟(jì)風(fēng)險預(yù)警更加重要。

風(fēng)險意識不強是最大風(fēng)險。2015 年，我國投資增速已經(jīng)降到多年來的最低點，1-11 月只有 10.2%。工業(yè)產(chǎn)能過剩問題日趨嚴(yán)重，產(chǎn)能利用率也正下降到74% 左右，鋼鐵、煤炭、水泥、建材等尤為突出。另外，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難加大，一些行業(yè)和企業(yè)出現(xiàn)裁員或隱性失業(yè)情況。特別是一些地方財政收入負(fù)增長，而財政支出剛性很強，民生支出壓力加大，有的地方已出現(xiàn)工資和養(yǎng)老金支付困難。但是，在多重風(fēng)險疊加的背景下，多數(shù)省份“十三五”規(guī)劃建議，對經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險預(yù)判做得并不深入，對風(fēng)險問題的分析著墨不多，風(fēng)險防控的措施也只是“點到為止”，也很少有省份在規(guī)劃建議中對經(jīng)濟(jì)風(fēng)險做專門說明。如果對經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險繞道而行，就會影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體規(guī)劃和部署，甚至影響地區(qū)未來現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。

加強經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險研判評估，找準(zhǔn)病根開好藥方。

經(jīng)濟(jì)斷崖式下滑表象是資源價格的沖擊，實質(zhì)是對地區(qū)單一畸重的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式的沖擊，警示資源型地區(qū)要在轉(zhuǎn)型發(fā)展上做大文章，努力從“一柱擎天”“一業(yè)獨大”轉(zhuǎn)向多元發(fā)展，增強經(jīng)濟(jì)發(fā)展的抗逆性能力。創(chuàng)新驅(qū)動是中國經(jīng)濟(jì)新的發(fā)動機。大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新與“互聯(lián)網(wǎng)+”相結(jié)合，正在引發(fā)一場新工業(yè)革命，是抓住機遇實現(xiàn)“彎道取直”“彎道超車”的關(guān)鍵。各地要特別重視和強化創(chuàng)新驅(qū)動對于防風(fēng)險的重要作用，一手抓新興產(chǎn)業(yè)培育，一手抓傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升，促進(jìn)優(yōu)勝劣汰。同時，要加快創(chuàng)新改革，用改革的辦法化解經(jīng)濟(jì)發(fā)展中結(jié)構(gòu)性、體制性的問題和市場化程度低的問題。通過改革激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動力，充分釋放改革紅利，為發(fā)展開路、清障、除弊，讓市場主體“舒筋壯骨”。

抓住最佳時間窗口，加快落后產(chǎn)能出清和僵尸企業(yè)處置。處置“僵尸企業(yè)”是化解產(chǎn)能過剩的牛鼻子。結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容是優(yōu)化存量、引導(dǎo)增量、主動減量、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)兼并重組，全面提高效率。處置“僵尸企業(yè)”是繞不開的坎，是必須做的手術(shù)，對那些已停產(chǎn)半停產(chǎn)、連年虧損、資不抵債、靠政府補貼和銀行續(xù)貸存在的企業(yè)必須“出清”。各級地方政府要停止對“僵尸企業(yè)”的財政補貼和各種形式保護(hù)，妥善處理保持社會穩(wěn)定和推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)系。要根據(jù)五中全會提出的“更加注重運用市場機制、經(jīng)濟(jì)手段、法治辦法化解產(chǎn)能過剩。加大政策引導(dǎo)力度，完善企業(yè)退出機制”的要求，通過兼并重組、債務(wù)重組乃至破產(chǎn)清算，實現(xiàn)市場出清。司法部門要依法為實施市場化破產(chǎn)程序創(chuàng)造條件，加快破產(chǎn)清算案件審理。財政、金融、社保部門要提出和落實財稅支持、不良資產(chǎn)處置、失業(yè)人員再就業(yè)和生活保障，以及對“僵尸企業(yè)”處置任務(wù)重、財政困難的地方給予專項獎補等政策，用“小震”防“大震”。要按照企業(yè)主體、政府推動、市場引導(dǎo)、依法處置的辦法，研究制定全面配套的政策體系，因地制宜、分類有序處置。在具體推進(jìn)中，多兼并重組、少破產(chǎn)清算的原則，制定時間表和任務(wù)書，清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批，用“騰籠換鳥”的思路去換產(chǎn)品、換技術(shù)，為新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展騰退空間。

在穩(wěn)妥處置僵尸企業(yè)的同時，要更加注重產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，加強產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)扶持政策，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基金的引導(dǎo)帶動作用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群化、高端化、特色化、智能化發(fā)展。突出產(chǎn)業(yè)高端要素集聚特色，加強創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈銜接，切實推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新落地。加大產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)創(chuàng)新提升力度，突出核心區(qū)塊建設(shè)，加快打造大產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展高地。同時，要特別重視和培育大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的良好生態(tài)，加快市場主體升級，通過實施小微企業(yè)成長計劃等，促進(jìn)小微企業(yè)集聚、集約、集群發(fā)展，推動中小微企業(yè)總量持續(xù)擴大、效益持續(xù)提升、貢獻(xiàn)持續(xù)增強。在小微企業(yè)發(fā)展中，要注意產(chǎn)權(quán)保護(hù)法治化，依法保護(hù)企業(yè)家財產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新收益。要全面放開競爭性行業(yè)和壟斷行業(yè)競爭性業(yè)務(wù)，消除民間資本進(jìn)入的各種隱性壁壘，支持民間資本參與國有企業(yè)改革。要特別重視和做好降低實體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本工作，實質(zhì)性減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

健全市場體系，提高政府風(fēng)險治理能力?！笆濉边@五年是滾石上山的五年，如何將“供給側(cè)改革”列入重要的政策籃子，加大結(jié)構(gòu)性改革力度，打好穩(wěn)增長的組合拳，熨平經(jīng)濟(jì)短期性的波動，對地方政府來說是個很大的考驗。要從破解制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要問題著手，針對體制機制弊端突出、市場發(fā)育不完善、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境欠佳等突出問題，做好加減乘除運算，使市場在資源配置中起決定性作用，這是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的主線。改革的重點是解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題。更好發(fā)揮政府作用，絕不是要更多發(fā)揮政府作用，而是要在保證市場發(fā)揮決定性作用的前提下，管少、管好，辦好那些市場管不了或管不好的事情，注重以簡政放權(quán)激發(fā)微觀活力，以減稅降費減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，以結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級，以改善和創(chuàng)新供給、優(yōu)化需求結(jié)構(gòu)來擴大需求總量。要著力培育新動能，做新興和的鼓勵者、促進(jìn)者、保護(hù)者，使新動能的的增強超過舊動能的減弱，盡早渡過結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期的難關(guān)。要充分發(fā)揮創(chuàng)新作為引領(lǐng)發(fā)展的第一動力作用，把“雙創(chuàng)”融入各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)，最大限度激發(fā)人民群眾積極性和創(chuàng)造性，推動發(fā)展從過度依賴自然資源轉(zhuǎn)向更多依靠人力資源，不斷提高全要求生產(chǎn)率。