文 楊 旭

北京城市空間與功能發(fā)展的思考

文 楊 旭

作為“國(guó)家戰(zhàn)略”重要區(qū)域，京津冀地區(qū)本該擁有無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。然而這一地區(qū)與國(guó)內(nèi)其他多個(gè)重要經(jīng)濟(jì)區(qū)域，如珠三角、長(zhǎng)三角、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)，甚至部分中、西、南部區(qū)域等相比，其發(fā)展政策以及在“優(yōu)質(zhì)空間”等的布局上并不領(lǐng)先，甚至滯后。

在京津冀乃至更大區(qū)域中去考量北京城市功能聚集和疏解，及其與城市發(fā)展之間的關(guān)系，是北京城市空間規(guī)劃的立足點(diǎn)。京津冀規(guī)劃綱要中定位“北京疏解、天津提升、河北發(fā)展”，闡明了未來(lái)發(fā)展目標(biāo)與方向，但不能理解為行政區(qū)劃的生硬劃分。恰恰相反，打破行政壁壘，跨區(qū)域協(xié)作、共贏發(fā)展，才是規(guī)劃的核心要旨與政策支撐。

作為“國(guó)家戰(zhàn)略”重要區(qū)域，京津冀地區(qū)本該擁有無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。然而這一地區(qū)與國(guó)內(nèi)其他多個(gè)重要經(jīng)濟(jì)區(qū)域，如珠三角、長(zhǎng)三角、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)，甚至部分中、西、南部區(qū)域等相比，其發(fā)展政策以及在“優(yōu)質(zhì)空間”等的布局上并不領(lǐng)先，甚至滯后。

為使京津冀區(qū)域?qū)崿F(xiàn)“協(xié)同發(fā)展”，北京得到左膀右臂、環(huán)繞支撐，非首都功能真正得以疏解，我們必須思考這一區(qū)域未來(lái)的“優(yōu)質(zhì)空間”在哪里？下一個(gè)“新區(qū)”、“特區(qū)”可以落子何方？對(duì)京津冀而言，一個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，兩個(gè)支撐不足，三個(gè)四個(gè)都不算多。只有這樣，北京的非首都功能才能得到有效疏解，這座城市才能更發(fā)達(dá)、更宜居、更美好。這就是區(qū)域空間內(nèi)北京的城市功能與城市發(fā)展之間的關(guān)系，也是北京的任務(wù)和前途。

因此，針對(duì)北京未來(lái)城市空間與功能發(fā)展，首先要通過(guò)提高城市管理水平，提升疏解能力和質(zhì)量。要建立相對(duì)科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制與制度體系統(tǒng)籌好城市管理工作，將政府的“大腦”與“手”、“腳”釋放出來(lái)，有更多精力投入到宏觀、空間層面上去。北京人口與功能過(guò)度集中的根本原因在于其強(qiáng)大的城市競(jìng)爭(zhēng)力在區(qū)域內(nèi)的比較優(yōu)勢(shì)。我們的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等各方面環(huán)境都將進(jìn)一步發(fā)展，也必須越來(lái)越好、不能變壞，那么，幫助提高區(qū)域內(nèi)其他城市的競(jìng)爭(zhēng)力就成了唯一途徑，辦法就是疏解。從這個(gè)角度講，疏解既是手段也是目的，通過(guò)有序疏出北京的非首都功能和城市核心功能，培育區(qū)域內(nèi)城市核心競(jìng)爭(zhēng)力，這就要求進(jìn)一步做好北京的城市管理，發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，通過(guò)統(tǒng)籌來(lái)提升資源配置、經(jīng)營(yíng)和管理能力，使優(yōu)勢(shì)輻射力和帶動(dòng)力能夠制約吸附力。

要用好重大項(xiàng)目機(jī)會(huì)，從區(qū)域空間發(fā)展角度切實(shí)提高城市整體水平。通州定位城市副中心，反映了市委市政府的意愿和決心。作為北京唯一與河北和天津同時(shí)接壤的地區(qū)，通州更有機(jī)會(huì)成為京津冀區(qū)域副中心。通州——武清——廊坊在交通、產(chǎn)業(yè)、人才、科技等要素交流合作上有很好的基礎(chǔ)，“通武廊”協(xié)同發(fā)展示范區(qū)建設(shè)可以為通州區(qū)甚至北京的城市空間拓展、城市功能延伸提供新的空間。但城市副中心建設(shè)是一道提高城市管理水平和區(qū)域協(xié)同能力的重要考題，必須建立必要的區(qū)域統(tǒng)籌管理機(jī)制。而且在北京北、東、南方向同時(shí)擁有三個(gè)涉及京津冀協(xié)同發(fā)展的重大項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)抓住、用好、管住、挖深，爭(zhēng)創(chuàng)試點(diǎn)，爭(zhēng)取政策，如以“通武廊”為基礎(chǔ)建設(shè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，以新機(jī)場(chǎng)為核心打造空港經(jīng)濟(jì)區(qū)，以冬奧會(huì)為契機(jī)共建京張生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)。一定要謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)，持續(xù)做好重大項(xiàng)目建設(shè)后的工作。2008年奧運(yùn)會(huì)使得北京城市建設(shè)發(fā)展有了質(zhì)的飛躍，但也因其“快”埋下一些隱患，要科學(xué)總結(jié)借鑒，作出符合北京發(fā)展的空間產(chǎn)業(yè)布局長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃，走出一條區(qū)域優(yōu)化發(fā)展的新路子。

要做好科學(xué)性、前瞻性預(yù)判，在區(qū)域空間上重視新的圈層結(jié)構(gòu)分布。如同功能疏解既包含了非首都功能也包含了城市核心功能一樣，在空間上也不僅僅是疏解非首都功能，也包括首都功能布局的擴(kuò)展；不僅僅是北京向津、冀疏解，還要考慮到中心向邊緣的疏解。不同層面的多種聚集與疏解同時(shí)運(yùn)動(dòng)，會(huì)給北京的功能與發(fā)展帶來(lái)新變化。政治、文化、國(guó)際交往、科技創(chuàng)新四大核心功能因其自有的特點(diǎn)，在優(yōu)化提升的同時(shí)必然呈現(xiàn)出不同的圈層形態(tài)特點(diǎn)。應(yīng)對(duì)和把握圈層錯(cuò)雜分布的內(nèi)在趨勢(shì)，作出科學(xué)預(yù)判，同時(shí)，要提升城市管理理念，順勢(shì)推動(dòng)這種趨勢(shì)的形成，并使其發(fā)揮作用。

要以管理實(shí)現(xiàn)城市設(shè)計(jì)和建設(shè)水平提升，優(yōu)化首都功能。中央城市工作會(huì)議首次提出了要加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)工作、提高城市設(shè)計(jì)水平，突出了其重要性和迫切性。30年前，北京的城市設(shè)計(jì)與建設(shè)水平是領(lǐng)先全國(guó)的。但現(xiàn)在，不僅與上海、深圳、香港等城市存在差距，就是與成都、重慶等城市相比，其建設(shè)水平和精致度也無(wú)優(yōu)勢(shì)。專(zhuān)業(yè)上講的“有活力的街道生活”更是幾乎湮滅，街道淪為純粹交通功能，割裂著城市空間；而城市管理上的“九龍治水”更將空間和功能進(jìn)一步“碎片化”，這都與北京的定位和功能相悖。今后的城市更新和包括城市副中心在內(nèi)的新城建設(shè)過(guò)程中，要從管理角度提出城市設(shè)計(jì)的相應(yīng)要求和標(biāo)準(zhǔn)，不再走老路。

要從區(qū)域化角度長(zhǎng)遠(yuǎn)思考北京人口發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和具體管理問(wèn)題。北京市未來(lái)將嚴(yán)格控制人口規(guī)模，但同時(shí)必須實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展繼續(xù)增長(zhǎng)和首都功能不斷提升，而人口老齡化問(wèn)題將使這一矛盾更加突出和迫切。必須提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，保持北京的城市活力和創(chuàng)新能力，就要求形成合理的人口流動(dòng)增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)。戶籍人口的“退出機(jī)制”，北京自己是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，必須放在京津冀區(qū)域中找出路，建立區(qū)域內(nèi)的人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)平臺(tái)和管控結(jié)合的實(shí)施辦法。在北京的城市功能輸出中，這是一個(gè)必選項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)作為城市規(guī)劃建設(shè)管理的重要考量，在京津冀區(qū)域空間上做出合理的輸出與聚集功能布局，符合北京、符合首都長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需求。

作者系市政協(xié)委員、中國(guó)城市發(fā)展研究院常務(wù)副院長(zhǎng)

責(zé)任編輯 張濤