文 周 然

產(chǎn)業(yè)對(duì)接需加大統(tǒng)籌力度

文 周 然

隨著產(chǎn)業(yè)疏解工作的進(jìn)一步深入，從企業(yè)和政府兩個(gè)角度來看，現(xiàn)階段的產(chǎn)業(yè)對(duì)接配套政策已呈現(xiàn)出一些深層次問題。

產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展作為率先突破的重點(diǎn)領(lǐng)域，對(duì)實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展這一重大國(guó)家戰(zhàn)略具有舉足輕重的意義。產(chǎn)業(yè)對(duì)接政策是產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵基礎(chǔ)和必要保障，完善產(chǎn)業(yè)對(duì)接政策需要在多層面、多領(lǐng)域加大統(tǒng)籌力度。

自2014年2月26日習(xí)近平同志視察北京并發(fā)表重要講話以來，市委、市政府堅(jiān)決貫徹落實(shí)講話精神和《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，把有序疏解北京非首都功能作為首要任務(wù)來抓，堅(jiān)持嚴(yán)格控制增量、有序疏解存量，積極穩(wěn)妥地推動(dòng)一般性制造業(yè)、區(qū)域性批發(fā)市場(chǎng)的調(diào)整疏解，取得了初步成效。但隨著產(chǎn)業(yè)疏解工作的進(jìn)一步深入，從企業(yè)和政府兩個(gè)角度來看，現(xiàn)階段的產(chǎn)業(yè)對(duì)接配套政策已呈現(xiàn)出一些深層次問題：

疏解企業(yè)在遷移的過程中，普遍面臨著規(guī)劃、土地、稅收、資金、社保、資格資質(zhì)互認(rèn)等方面政策脫節(jié)問題，也存在著科技服務(wù)、金融服務(wù)、人才服務(wù)、交通服務(wù)、生活服務(wù)等方面的實(shí)際困難。

各級(jí)政府在推動(dòng)對(duì)接工作的過程中，出現(xiàn)了一些多層級(jí)、多部門、多領(lǐng)域、多地區(qū)之間的協(xié)調(diào)矛盾。一些現(xiàn)實(shí)的利益沖突，導(dǎo)致輸出地政府往往要面對(duì)多樣化產(chǎn)權(quán)主體所帶來的政策公平性問題，承接地政府又出現(xiàn)了同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)加劇的局面。

分析上述問題出現(xiàn)的原因：一是在部門、地域之間未能真正徹底破除“一畝三分地”、各自為戰(zhàn)的思維定式，難以發(fā)揮主動(dòng)性，無法形成政策合力。二是未能切實(shí)強(qiáng)化首都核心功能的要求，難以發(fā)揮創(chuàng)新性，對(duì)產(chǎn)業(yè)疏解的梯次、方向等尚未細(xì)化、明確，缺乏產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)。三是未能充分考慮市場(chǎng)化疏解帶來的利益損失，缺乏完整有效的補(bǔ)償機(jī)制，導(dǎo)致疏解對(duì)象產(chǎn)生消極預(yù)判。四是未能對(duì)各類歷史遺留問題及時(shí)清理、解決，造成疏解工作條塊分割，阻力重重。五是未能充分重視政策的解讀、宣傳，同時(shí)也缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致部分政策未實(shí)際落地。

基于上述分析，為解決好現(xiàn)階段京津冀產(chǎn)業(yè)對(duì)接中產(chǎn)生的政策問題，應(yīng)著重在以下三個(gè)方面加大統(tǒng)籌力度：

首先，在政策研究方面，繼續(xù)加大統(tǒng)籌力度。從相關(guān)反饋來看，各部門都已能比較準(zhǔn)確地剖析現(xiàn)行政策存在的問題并提出調(diào)整策略，各類企業(yè)也都真實(shí)地反映了各自遇到的實(shí)際困難并提出了相應(yīng)的解決辦法。但政策研究、制訂的過程相對(duì)復(fù)雜，既有地域、行業(yè)等方面的考慮，也涉及國(guó)家層面的協(xié)調(diào)，甚至是立法程序的啟動(dòng)，因此很難在短期內(nèi)“一步到位”。這就需要繼續(xù)加大政策研究方面的統(tǒng)籌力度，做好頂層設(shè)計(jì)，減少部門之間、行業(yè)之間、地域之間“分兵散戰(zhàn)”造成的時(shí)空矛盾。還應(yīng)提高與國(guó)家層面、立法層面之間的溝通效率，摸清總體情況，明確政策研究工作的安排，在增強(qiáng)關(guān)聯(lián)性的基礎(chǔ)上做好政策出臺(tái)的規(guī)劃，做好整體解讀，分階段形成政策合力。

特別是要做好政策研究平臺(tái)的搭建，形成有效的溝通機(jī)制，同時(shí)積極爭(zhēng)取國(guó)家層面的政策支持。以領(lǐng)導(dǎo)小組的形式統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)改、財(cái)政、經(jīng)信、商務(wù)、規(guī)劃、國(guó)土、稅務(wù)、國(guó)資、人力社保、金融等部門，邀請(qǐng)各領(lǐng)域?qū)＜摇⑵髽I(yè)代表共同參與研究相關(guān)配套政策的制訂，形成政策的互補(bǔ)互聯(lián)效應(yīng)。

二是在疏解規(guī)劃方面，繼續(xù)加大統(tǒng)籌力度。從疏解企業(yè)和承接地的當(dāng)期反饋來看，對(duì)接雙方大部分是以單獨(dú)商洽為主要合作手段，存在“自由戀愛”現(xiàn)象。這就造成雙方極易產(chǎn)生了解片面、信息不對(duì)稱等問題，致使企業(yè)擔(dān)心遭遇產(chǎn)業(yè)規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目前置條件風(fēng)險(xiǎn)、競(jìng)爭(zhēng)帶來的承接地信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)等；承接地也因?yàn)樘幱谡猩虊毫?、?xiàng)目判定權(quán)限的“夾板”當(dāng)中，推出了部分“先上車后買票”的不規(guī)范政策，產(chǎn)生了諸多遺留問題隱患。這就需要繼續(xù)加大疏解規(guī)劃方面的統(tǒng)籌力度，協(xié)同承接省份制定產(chǎn)業(yè)承接發(fā)展規(guī)劃，做好功能歸集，協(xié)調(diào)市內(nèi)各區(qū)形成市內(nèi)疏解承接規(guī)劃，與中央企業(yè)加強(qiáng)溝通，形成多層面的產(chǎn)業(yè)對(duì)接合作機(jī)制。

在省市之間，以聯(lián)席會(huì)議的形式，加強(qiáng)與津冀溝通對(duì)接，推動(dòng)兩地配套政策的完善。促進(jìn)三地產(chǎn)業(yè)功能格局的明確，加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)疏解承接的有序引導(dǎo)。一是加強(qiáng)信息互通，形成“摸底——規(guī)劃——調(diào)整——利用”整體聯(lián)動(dòng)模式。三地圍繞 “4+N”產(chǎn)業(yè)合作格局構(gòu)建專業(yè)化項(xiàng)目對(duì)接、融資平臺(tái)，形成集聚效應(yīng)。二是研究建立跨省市公共服務(wù)供給相關(guān)機(jī)制，建立區(qū)域間公共事業(yè)領(lǐng)域補(bǔ)貼分擔(dān)機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)京津冀地區(qū)間公共產(chǎn)品供給和服務(wù)的均等化，形成有利于非首都功能疏解和地區(qū)間人員自由遷移的良好環(huán)境。三是推動(dòng)出臺(tái)跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移企業(yè)土地政策、稅收分享政策、人才流動(dòng)政策，建立京津冀相互銜接的勞動(dòng)用工、人才和企業(yè)資質(zhì)互認(rèn)制度。推動(dòng)完善職業(yè)醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)、醫(yī)療人才流動(dòng)、醫(yī)療養(yǎng)老保險(xiǎn)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移等方面政策。四是共同完善京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，推動(dòng)形成統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)、執(zhí)法體系，建立一體化的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入和退出機(jī)制，推動(dòng)建立京津冀生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)基金和京津冀區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。五是著力建設(shè)“北京+津冀”的共建重點(diǎn)園區(qū)，積極探索股份合作、總部經(jīng)濟(jì)異地生產(chǎn)、“管委會(huì)+投資公司”等多種共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作模式。探索有利于調(diào)動(dòng)遷出地和遷入地政府積極性的政策創(chuàng)新和管理創(chuàng)新。

在本市范圍內(nèi)，以禁限目錄為基礎(chǔ)，制訂全市產(chǎn)業(yè)空間布局規(guī)劃，統(tǒng)籌城郊區(qū)間的產(chǎn)業(yè)對(duì)接政策，將城六區(qū)的產(chǎn)業(yè)資源重新進(jìn)行結(jié)構(gòu)性配置。綜合考慮市內(nèi)承接地的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展方向，建立溝通渠道，協(xié)調(diào)各區(qū)政策，努力實(shí)現(xiàn)分產(chǎn)業(yè)集群式轉(zhuǎn)移，促進(jìn)承接地產(chǎn)業(yè)聚集式發(fā)展，形成各區(qū)特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)；深化對(duì)市內(nèi)退出轉(zhuǎn)移企業(yè)的樣本研究，探索典型案例，樹立示范效應(yīng)，推動(dòng)制度創(chuàng)新。大力培育產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，聚集行業(yè)優(yōu)勢(shì)資源，逐步形成聯(lián)合攻關(guān)、強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作機(jī)制，打造一批特色鮮明、輻射力大、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)域和產(chǎn)業(yè)集群；創(chuàng)新體制機(jī)制，逐步完善重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的“政產(chǎn)學(xué)研用”體系，構(gòu)建高端發(fā)展模式；引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)樓宇向“高精尖”方向發(fā)展，為發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)及培育、發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)提供空間支撐，促進(jìn)鎮(zhèn)村企業(yè)調(diào)整升級(jí)。

聚焦重點(diǎn)區(qū)域，在規(guī)劃調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造等方面給予政策傾斜，明確整體疏解和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的實(shí)施路徑，使功能疏解與城市管理、人口調(diào)控相統(tǒng)籌。分區(qū)域加強(qiáng)疏解騰退空間用途管控，改革現(xiàn)有供地方式等。以功能提升、人口調(diào)減、環(huán)境改善為目標(biāo)，提高疏解騰退土地和建筑空間綜合利用效率，鞏固非首都功能疏解成效，防止功能疏解之后人口再聚集。建立市對(duì)區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)機(jī)制，研究設(shè)立非首都功能疏解引導(dǎo)資金，進(jìn)一步加大對(duì)疏解項(xiàng)目的支持力度。

三是在效果評(píng)價(jià)方面，繼續(xù)加大統(tǒng)籌力度。從前一階段的疏解效果來看，通過各項(xiàng)“推力”和“拉力”政策的出臺(tái)，解決了一部分表現(xiàn)突出的客觀問題，保障了產(chǎn)業(yè)疏解工作的有序進(jìn)行。在產(chǎn)業(yè)疏解及配套政策的效果評(píng)價(jià)工作中，應(yīng)繼續(xù)加大統(tǒng)籌力度，做好總結(jié)、分析、提升，完善、細(xì)化效果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、體系，避免主觀判斷或感性認(rèn)識(shí)產(chǎn)生過多作用?？陀^、科學(xué)地反映政策實(shí)施的效果，才能真實(shí)、快速地獲取政策的短弊，有助于提高政策研究工作的質(zhì)量。當(dāng)然，隨著產(chǎn)業(yè)疏解工作進(jìn)一步向“深水區(qū)”推進(jìn)，面臨的情況會(huì)越來越復(fù)雜，政策的針對(duì)性和示范性要求也會(huì)越來越高，需要在效果評(píng)價(jià)方面不斷修正、總結(jié)，為今后區(qū)域協(xié)同發(fā)展的配套政策研究提供參考。

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革引領(lǐng)的新常態(tài)下，加大京津冀產(chǎn)業(yè)對(duì)接政策規(guī)劃的統(tǒng)籌力度，是處理好當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、局部與整體、傳統(tǒng)與創(chuàng)新、政府與市場(chǎng)等關(guān)系的有效手段。

作者系民革成員、北京市經(jīng)濟(jì)信息中心網(wǎng)絡(luò)資源部副主任

責(zé)任編輯 張濤