高昕

摘要：當(dāng)前我國實(shí)施的“普惠性”糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼政策對(duì)糧食生產(chǎn)的激勵(lì)作用不僅越來越弱，而且在一定程度上阻礙了糧食主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?，F(xiàn)有補(bǔ)償機(jī)制的根本缺陷在于忽略了糧食主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)——土地發(fā)展權(quán)。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下，我們應(yīng)兼顧糧食安全與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展，發(fā)揮市場機(jī)制與政府調(diào)控的協(xié)同作用，筑牢糧食主產(chǎn)區(qū)區(qū)域發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，建立糧食補(bǔ)貼“雙掛鉤”制度，加大適度規(guī)模糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼力度，以土地發(fā)展權(quán)為政策工具對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)施糧食生產(chǎn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和城鄉(xiāng)一體化的“綜合利益補(bǔ)償”機(jī)制。

關(guān)鍵詞：糧食主產(chǎn)區(qū)；收入問題；土地發(fā)展權(quán)；補(bǔ)償機(jī)制

中圖分類號(hào)：F304.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2016）10-0049-05

黨的十八大報(bào)告提出的“主體功能區(qū)戰(zhàn)略”為我國經(jīng)濟(jì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了科學(xué)的理論依據(jù)。然而，要真正構(gòu)建“科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局”，還必須完善區(qū)域發(fā)展政策，加大轉(zhuǎn)移補(bǔ)償力度，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、人口、資源的協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》針對(duì)提高糧食生產(chǎn)能力和保障水平明確提出“健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制”。深入探討當(dāng)前我國糧食主產(chǎn)區(qū)的發(fā)展困境及現(xiàn)有利益補(bǔ)償機(jī)制的缺憾，創(chuàng)新和完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益綜合補(bǔ)償機(jī)制，是新常態(tài)下我國農(nóng)業(yè)發(fā)展重要而迫切的現(xiàn)實(shí)課題。

一、當(dāng)前我國糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境

為保障國家糧食安全，我國劃定了黑龍江、河南、湖南、江蘇等13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)。這些地區(qū)以其獨(dú)特的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件為確保我國糧食增產(chǎn)、保障糧食安全作出了巨大貢獻(xiàn)。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局的調(diào)整和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨諸多困境。在國家視角的宏觀層面，面臨糧食增產(chǎn)潛能減弱與剛性需求增加的雙重挑戰(zhàn)；在主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中觀層面，面臨保障國家糧食安全與區(qū)域經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展的兩難選擇；在種糧農(nóng)戶的微觀層面，面臨持續(xù)增加收入與確保糧食生產(chǎn)的二元博弈。

1.面臨糧食增產(chǎn)潛能減弱與剛性需求增加的雙重挑戰(zhàn)

隨著人口總規(guī)模的擴(kuò)大、城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的調(diào)整、食品消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)以及糧食工業(yè)用途的拓展等，未來我國糧食需求將保持剛性增長。聯(lián)合國糧農(nóng)組織和世界經(jīng)濟(jì)合作組織聯(lián)合編寫的《2013—2022年農(nóng)業(yè)展望》指出，中國糧食消費(fèi)量未來10年的增長仍將略快于產(chǎn)量增長，消費(fèi)量年均增速將比產(chǎn)量高0.3%。按目前我國人口基數(shù)、增長速度以及城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，預(yù)計(jì)到2020年，我國人口總規(guī)模將達(dá)到14.5億人，城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到60%，分別比2015年年底增加7500萬人和4個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)此，有專家預(yù)測，屆時(shí)我國糧食需求量大約為7.0億噸，尚有1000萬噸的缺口。

另外，我國糧食增產(chǎn)長期以來主要依賴于土地產(chǎn)出率的提高，屬于典型的粗放式不可持續(xù)發(fā)展，

這種以犧牲資源環(huán)境為代價(jià)的糧食增產(chǎn)方式已經(jīng)亮起了紅燈，糧食主產(chǎn)區(qū)增產(chǎn)能力幾近極限，生態(tài)可承受能力已達(dá)頂峰。我國人均耕地面積不足世界平均水平的一半?！吨袊鴩临Y源公報(bào)》顯示：截至2015年年底，我國耕地面積為20.25億畝，比2014年減少99萬畝。除此之外，糧食主產(chǎn)區(qū)耕地地力透支，水土流失、土壤退化、面源污染加重也是我們無法回避的現(xiàn)實(shí)。在不及世界1/10的耕地上，我國的化肥施用量卻占到全球施用量的1/3，單位面積耕地的化肥施用量為世界平均水平的3.9倍。此外，糧食主產(chǎn)區(qū)水資源短缺已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了糧食增產(chǎn)步伐，淮河以北地區(qū)耕地面積約占全國的2/3，但水資源量不足全國的1/5，隨著糧食主產(chǎn)區(qū)持續(xù)向缺水和生態(tài)脆弱的北方地區(qū)轉(zhuǎn)移，單位耕地面積上水資源的占有量將進(jìn)一步減少，畝均水資源占有量不足世界平均水平的一半。①

2.面臨保障國家糧食安全與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩難選擇

目前，我國糧食主產(chǎn)區(qū)的區(qū)域發(fā)展都面臨著保障國家糧食安全與促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩難選擇：實(shí)施區(qū)域趕超戰(zhàn)略勢必影響糧食生產(chǎn)，保持糧食生產(chǎn)會(huì)進(jìn)一步拉大區(qū)域發(fā)展差距。糧食主產(chǎn)區(qū)一般都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū)，發(fā)展基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，發(fā)展任務(wù)更加繁重，發(fā)展愿望更加迫切。中國小康建設(shè)研究會(huì)對(duì)全國800個(gè)產(chǎn)糧大縣的調(diào)查顯示：這些產(chǎn)糧大縣每年為我國貢獻(xiàn)了75%左右的糧食產(chǎn)量，但其自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平多居于全國中低水平，其綜合城鎮(zhèn)化水平僅為24%，不足全國水平的一半，其中有105個(gè)為國家級(jí)貧困縣，貧困人口高達(dá)3600萬人。另據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2015年全國13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)中，除了江蘇、遼寧、山東、吉林、湖北5個(gè)省人均GDP超過全國平均水平，其余的8個(gè)省區(qū)均低于全國平均水平。②

就我國目前的發(fā)展模式而言，糧食主產(chǎn)區(qū)要實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展就必須加大對(duì)第二、三產(chǎn)業(yè)的投資力度和政策傾斜，這首先意味著要有大量的耕地轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地和城市發(fā)展用地等方面的“剛性”用地，以此實(shí)現(xiàn)資本的積累，耕地的減少將直接影響糧食生產(chǎn)。其次，這意味著糧食主產(chǎn)區(qū)大量農(nóng)村勞動(dòng)力的流失，農(nóng)村勞動(dòng)力的流失必然導(dǎo)致糧食生產(chǎn)人口減少，糧食生產(chǎn)能力弱化，這也間接對(duì)保障糧食安全提出了新的挑戰(zhàn)。同時(shí)，由于糧食生產(chǎn)比較效益本身遠(yuǎn)低于其他行業(yè)，不僅農(nóng)民種糧積極性不高，而且地方政府也缺乏支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，然而在國家宏觀政策的約束下，糧食主產(chǎn)區(qū)又不得不犧牲經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展的選擇。

3.面臨持續(xù)增加農(nóng)民收入與確保糧食生產(chǎn)的二元博弈

在經(jīng)濟(jì)起飛的初級(jí)階段，糧食是工業(yè)化的基礎(chǔ)和支撐，由于工業(yè)化對(duì)勞動(dòng)力需求的快速增加，極易出現(xiàn)糧食生產(chǎn)的下降與供給的短缺。如果糧食出現(xiàn)短缺，必將引起物價(jià)普遍上漲并帶動(dòng)工資水平的上漲，從而使工業(yè)化成本增加，所以，這一階段的問題被稱之為“糧食問題”或“李嘉圖陷阱”。此時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最根本的任務(wù)就是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供糧食保障。隨著這一問題的解決，又會(huì)出現(xiàn)另一問題，即糧食生產(chǎn)中的“收入問題”。由于“食物”不具有工業(yè)產(chǎn)品的需求特征，即人們對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求缺乏彈性：在農(nóng)產(chǎn)品短缺時(shí)，價(jià)格極其昂貴，一旦滿足，就出現(xiàn)過剩，價(jià)格急劇下跌，而且由于價(jià)格的下降大于產(chǎn)出的增加，就導(dǎo)致勞動(dòng)的邊際產(chǎn)出（工資水平）降低和資本回報(bào)的下降，不再具有吸引資本進(jìn)入的動(dòng)力和勞動(dòng)者從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的吸引力，進(jìn)而影響農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給。糧食生產(chǎn)中的“收入問題”是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的規(guī)律性問題，發(fā)達(dá)國家都曾出現(xiàn)過這樣的問題。我國在改革開放后的工業(yè)化過程中，雖沒出現(xiàn)糧食危機(jī)現(xiàn)象，但也曾發(fā)生過因“收入問題”而導(dǎo)致糧食短缺的隱患。例如，1985年、1994年和2003年先后出現(xiàn)的幾次明顯的糧食產(chǎn)出水平嚴(yán)重下降的波動(dòng)。endprint

隨著我國農(nóng)業(yè)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變，糧食生產(chǎn)逐漸由“糧食問題”逐漸轉(zhuǎn)向“收入問題”，并呈現(xiàn)出二者相互博弈的態(tài)勢。保障糧食安全是宏觀層面的國家戰(zhàn)略，增加收入則是微觀層面農(nóng)戶的現(xiàn)實(shí)需求，雖然二者在客觀上具有密切的相關(guān)性，但這并不意味著農(nóng)戶種糧行為的價(jià)值取向與政府糧食安全戰(zhàn)略的邏輯導(dǎo)向始終處于一致狀態(tài)。為確保糧食生產(chǎn)，國家出臺(tái)了大量引導(dǎo)政策以提高糧農(nóng)種糧積極性，但在生產(chǎn)成本上升、種糧利潤減少的現(xiàn)實(shí)中，廣大糧農(nóng)更多是基于自身利益的考慮而放棄比較利益偏低的糧食生產(chǎn)，轉(zhuǎn)而從事其他行業(yè)經(jīng)營。一項(xiàng)對(duì)湖南、遼寧、重慶、廣西等地的調(diào)查顯示：目前只有1/3的農(nóng)民有種糧積極性，農(nóng)民愿意外出打工的接近80%，愿意在家種糧的只有20%左右。③在這種“增產(chǎn)”與“增收”的二元博弈中，如何實(shí)現(xiàn)糧農(nóng)增收與國家利益的均衡已經(jīng)成為新常態(tài)下我國農(nóng)業(yè)宏觀政策調(diào)節(jié)的重要任務(wù)。

二、我國糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的缺憾分析

21世紀(jì)以來，為保障國家糧食安全，我國先后出臺(tái)了一系列政策措施，建立了多層次的糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制。概括而言，主要包括宏觀領(lǐng)域的產(chǎn)銷區(qū)之間利益協(xié)調(diào)政策、中觀領(lǐng)域糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償政策和微觀領(lǐng)域糧食主產(chǎn)區(qū)糧農(nóng)的利益補(bǔ)償政策。宏觀領(lǐng)域的利益補(bǔ)償主要是為解決產(chǎn)銷區(qū)之間的利益平衡而采取的儲(chǔ)備糧異地代購代銷，產(chǎn)銷區(qū)糧食購銷合作以及產(chǎn)銷區(qū)互建生產(chǎn)、儲(chǔ)存、加工、銷售基地等；中觀領(lǐng)域的利益補(bǔ)償主要包括對(duì)產(chǎn)糧大縣的產(chǎn)糧獎(jiǎng)勵(lì)和農(nóng)田水利建設(shè)資金補(bǔ)助兩個(gè)方面；微觀領(lǐng)域的利益補(bǔ)償主要是針對(duì)糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體的補(bǔ)貼和價(jià)格支持等。

隨著資本、勞力、土地、科技、信息等要素結(jié)合日益緊密，各類一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，我國原有這些利益補(bǔ)償機(jī)制的弊端和不足也逐漸顯現(xiàn)出來，并嚴(yán)重制約了糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是補(bǔ)償力度相對(duì)不足。2004—2014年，我國的種糧補(bǔ)貼從116億元增長到1784億元，年均增幅為31.43%，但相對(duì)于龐大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和現(xiàn)實(shí)需求，種糧補(bǔ)貼依然存在很大的缺口。以國家財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例，2014年中央財(cái)政預(yù)算安排良種補(bǔ)貼中玉米、小麥和大豆補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為0.66元/公頃，水稻補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為1元/公頃，農(nóng)民人均補(bǔ)貼為288元，僅占農(nóng)民純收入的3%，遠(yuǎn)低于歐美等發(fā)達(dá)國家40%—60%的水平。二是補(bǔ)償方式相對(duì)單一。目前我國糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償更多是政府主導(dǎo)下的單一的返哺型補(bǔ)償，這種外生性的補(bǔ)償方式資金主要來自中央財(cái)政，糧食主銷區(qū)和消費(fèi)者利益補(bǔ)償供給主體相對(duì)缺位?！秶壹Z食安全中長期規(guī)劃綱要（2008—2020年）》雖然也提出了一些鼓勵(lì)政策引導(dǎo)糧食主銷區(qū)與主產(chǎn)區(qū)之間相互建立糧食生產(chǎn)經(jīng)營平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)利益補(bǔ)償，但由于這些政策多是鼓勵(lì)性而非強(qiáng)制性，因而更多地流于形式。三是補(bǔ)償效應(yīng)漸趨式微。近年來，糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償效應(yīng)漸趨式微，其中利益失衡表現(xiàn)尤為突出。一方面是主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)地方政府的利益失衡，另一方面是種糧農(nóng)戶與消費(fèi)者的利益失衡。國家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明：2014年河南省糧食產(chǎn)量為5572.3萬噸，占全國的9.2%；浙江省糧食產(chǎn)量為757.48萬噸，僅為河南省的13.1%。同期河南省財(cái)政年收入2739.26億元，浙江省財(cái)政收入為4122.02億元，二者相差1382.76億元。在農(nóng)民人均純收入上，2014年河南省農(nóng)民人均純收入為9966.07元，而浙江省農(nóng)民人均純收入為19373.28元，是河南省的近兩倍。④

目前我國糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制是一種外生政策的驅(qū)動(dòng)，其政策效應(yīng)主要依靠國家政策的強(qiáng)制約束和地方政府的被動(dòng)接受，糧食主產(chǎn)區(qū)及主銷區(qū)自身的主動(dòng)性和積極性并沒有釋放出來。為了保障糧食生產(chǎn)，糧食主產(chǎn)區(qū)付出了大量的財(cái)政補(bǔ)貼，包括地方承擔(dān)的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金、農(nóng)業(yè)科技支出、各種專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的配套資金以及落實(shí)各項(xiàng)補(bǔ)貼的地方財(cái)政支出等，導(dǎo)致伴隨著主產(chǎn)區(qū)糧食的大量調(diào)出，實(shí)際上隱含了主產(chǎn)區(qū)補(bǔ)貼、地方財(cái)政收入和利益的大量流失，主要流向了經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的糧食主銷區(qū)，造成了事實(shí)上的“貧困地區(qū)補(bǔ)貼富裕地區(qū)”的不合理、不公平現(xiàn)象。由此可見，現(xiàn)行的糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制是一種“治標(biāo)不治本”的“權(quán)宜之計(jì)”，從根本上忽略了糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)母恋匕l(fā)展權(quán)。糧食主產(chǎn)區(qū)被長期限定在從事糧食生產(chǎn)的戰(zhàn)略安排上，糧食安全責(zé)任的固化和強(qiáng)化，造成土地、勞動(dòng)力、資本等生產(chǎn)要素?zé)o法像主銷區(qū)那樣更多地參與收入效益較高的種植經(jīng)濟(jì)化、產(chǎn)業(yè)工業(yè)化、土地資本化等市場競爭，使得原本與糧食主銷區(qū)省份收入水平基本相同的主產(chǎn)區(qū)省份在市場經(jīng)濟(jì)競爭中處于不利地位，區(qū)域之間的收入差距越拉越大。土地作為財(cái)富之母，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著極為重要的作用，是糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村增收重要的物質(zhì)基礎(chǔ)和資源保障，其發(fā)展權(quán)作為土地所有權(quán)的延伸已經(jīng)成為新常態(tài)下撬動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制改革的重要政策工具。但是，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中鮮見對(duì)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的明確規(guī)定，導(dǎo)致糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)虛置、農(nóng)地主體虛位、農(nóng)地權(quán)能殘缺，進(jìn)而導(dǎo)致糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)不牢，動(dòng)力不足。糧食主產(chǎn)區(qū)因糧食生產(chǎn)而不能在法律法規(guī)的框架內(nèi)持續(xù)釋放土地發(fā)展權(quán)的活力，進(jìn)而導(dǎo)致除了糧食生產(chǎn)，主產(chǎn)區(qū)其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后。諸多外生性的糧食補(bǔ)貼政策和措施雖然在表面上對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行了補(bǔ)償，但這相對(duì)于主產(chǎn)區(qū)為確保糧食生產(chǎn)而犧牲的利益以及自身發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，也只是杯水車薪。

三、糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的

創(chuàng)新思路及現(xiàn)實(shí)選擇區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要解決的是本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)定位問題，如果這一問題解決不好，將會(huì)產(chǎn)生許多“逆配置”現(xiàn)象。然而，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展又與整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和區(qū)域布局密切相關(guān)，需要通過區(qū)域政策和市場機(jī)制加以解決。因此，創(chuàng)新糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的前提是獲得區(qū)域發(fā)展的政策資源和物質(zhì)基礎(chǔ)，持續(xù)釋放土地發(fā)展權(quán)，筑牢糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，為糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供內(nèi)生動(dòng)力。進(jìn)一步釋放糧食主產(chǎn)區(qū)土地發(fā)展權(quán)的活力，需要發(fā)揮政府調(diào)控與市場機(jī)制的協(xié)同作用，強(qiáng)化并培育糧食主產(chǎn)區(qū)自我發(fā)展能力，提升糧食主產(chǎn)區(qū)“造血”能力，逐步完善建立以市場手段為主導(dǎo)的內(nèi)生性綜合補(bǔ)償機(jī)制。針對(duì)當(dāng)前我國糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的缺陷和糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，應(yīng)從三個(gè)方面進(jìn)一步完善這一綜合補(bǔ)償機(jī)制。endprint

1.建立糧食補(bǔ)貼“雙掛鉤”制度，增強(qiáng)利益補(bǔ)償?shù)尼槍?duì)性

為了鼓勵(lì)農(nóng)民的種糧積極性，糧食補(bǔ)貼政策應(yīng)該建立“雙掛鉤”制度。一是糧食補(bǔ)貼和糧食產(chǎn)量掛鉤，建立與糧食產(chǎn)量相聯(lián)系的綜合糧食補(bǔ)貼制度，把現(xiàn)行的種糧直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼等合并在一起，與糧食產(chǎn)量掛鉤。這樣不僅有利于鼓勵(lì)農(nóng)民種糧，而且有利于提高糧食產(chǎn)量，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出率。當(dāng)然，這項(xiàng)綜合補(bǔ)貼應(yīng)在現(xiàn)有補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高，以降低農(nóng)民生產(chǎn)糧食的投資成本，提高種糧農(nóng)戶的收入水平。二是最低收購價(jià)與糧食生產(chǎn)成本掛鉤。因?yàn)榧Z食綜合補(bǔ)貼只是在一定程度上降低了農(nóng)民的直接成本，但如果糧食豐收了，往往會(huì)出現(xiàn)糧價(jià)的下跌，使種糧者的收入減少。為了保證糧食作物的播種面積，必須讓農(nóng)民有穩(wěn)定的預(yù)期收益，所以這個(gè)最低收購價(jià)可以使農(nóng)民即使在糧價(jià)波動(dòng)時(shí)，也有穩(wěn)定的收入。當(dāng)然這個(gè)最低價(jià)的確定，必須和種糧成本掛鉤，以確保糧食生產(chǎn)者的基本收入水平。

2.加大對(duì)適度規(guī)模糧食生產(chǎn)經(jīng)營的補(bǔ)貼，突出利益補(bǔ)償?shù)膶?dǎo)向性

在制定糧食補(bǔ)貼政策時(shí)除了以上“雙掛鉤”政策，還要對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營給予支持，這是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律決定的。按照配第-克拉克定理，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)部門的產(chǎn)值占整個(gè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值的比重逐步降低，相應(yīng)地，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力在全部勞動(dòng)力中的比重也應(yīng)隨之降低。從勞動(dòng)力收入的角度看，只有進(jìn)行規(guī)?；a(chǎn)，在農(nóng)業(yè)中保留較少的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，才能通過規(guī)模收益的提高阻止農(nóng)業(yè)收益的快速下降。例如，在初始，農(nóng)業(yè)部門占GDP的比重為50%，就業(yè)占全部就業(yè)的比重也是50%，則農(nóng)業(yè)部門的收入于非農(nóng)業(yè)部門的收入相對(duì)平衡；假設(shè)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展GDP總量擴(kuò)大3倍，但農(nóng)業(yè)部門占GDP的比重降到20%，而農(nóng)業(yè)部門仍吸納50%的就業(yè)，則50%的勞動(dòng)力分配GDP20%的份額，盡管農(nóng)民總體收入略有提升，但在相對(duì)收入上會(huì)有明顯差距。為了支持規(guī)?；?jīng)營，政府可以對(duì)土地流轉(zhuǎn)給予補(bǔ)貼，國外就有對(duì)退出農(nóng)業(yè)部門的年老農(nóng)民給予退休補(bǔ)貼的情形。我們應(yīng)該鼓勵(lì)農(nóng)民把自己的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出來，同時(shí)對(duì)于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，像種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等，從融資和提高機(jī)械化水平、社會(huì)化服務(wù)等方面給予補(bǔ)貼，以便這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實(shí)施規(guī)?；?jīng)營，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，加快我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

3.依托土地發(fā)展權(quán)為政策工具，凸顯利益補(bǔ)償?shù)膶?shí)效性

為使主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民保持種糧積極性，在進(jìn)行糧食補(bǔ)貼的同時(shí)，還必須加快推進(jìn)鄉(xiāng)村區(qū)域的全面發(fā)展，讓種糧農(nóng)民充分享受促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的成果。鑒于糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展公共產(chǎn)品的性質(zhì)以及糧食主產(chǎn)區(qū)利益的損失的現(xiàn)實(shí)，我們可以依托土地發(fā)展權(quán)為政策工具，妥善解決彌補(bǔ)糧食主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本和外部效應(yīng)。理論上說，任何土地都內(nèi)含有土地發(fā)展權(quán)，在未被開發(fā)之前，這一權(quán)利處于“沉睡”狀態(tài)，一旦經(jīng)濟(jì)環(huán)境成熟，必將被“喚醒”，使其處于顯性狀態(tài)。在目前的制度安排下，由于土地的開發(fā)能夠獲取“暴利”，因而，利益驅(qū)動(dòng)往往促使人們?nèi)ブ鲃?dòng)喚醒土地發(fā)展權(quán)。如果大家都這樣做，那么，就很容易導(dǎo)致“公地悲劇”。例如，放棄糧食種植導(dǎo)致糧食安全得不到保障，沒有規(guī)劃，過度、無序地開發(fā)導(dǎo)致環(huán)境惡化等。要控制這一現(xiàn)象的發(fā)生，必須使土地發(fā)展權(quán)維持“沉睡”的常態(tài)，其措施就是對(duì)土地發(fā)展權(quán)的購買（或者跨區(qū)轉(zhuǎn)讓），保持土地正常利用。

土地發(fā)展權(quán)怎么確定呢？我們要保證糧食安全首先必須保耕地，國家以18億畝作為紅線，我們可以用18億畝耕地除以全國人口數(shù)，得出全國人均最低耕地保護(hù)數(shù)，用這個(gè)平均數(shù)乘以本區(qū)域的人口數(shù)就是該區(qū)域應(yīng)承擔(dān)的保護(hù)耕地的數(shù)量。如果本地區(qū)的實(shí)際耕地?cái)?shù)低于其應(yīng)承擔(dān)的保護(hù)數(shù)，就意味著其他地區(qū)代替了該地區(qū)的耕地保護(hù)責(zé)任，該地區(qū)必須為此付出代價(jià)，向國家交納耕地保護(hù)調(diào)節(jié)基金。而那些實(shí)際耕地?cái)?shù)高于其應(yīng)承擔(dān)保護(hù)耕地?cái)?shù)量的糧食主產(chǎn)區(qū)則應(yīng)該得到補(bǔ)償，這是因?yàn)榧Z食主產(chǎn)區(qū)更多地承擔(dān)了保護(hù)耕地的任務(wù)，這些耕地不僅為保障糧食安全提供了基礎(chǔ)，而且還保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，為可持續(xù)發(fā)展保護(hù)了寶貴的土地資源，這本身就是對(duì)國家作出的貢獻(xiàn)，其價(jià)值是非常大的。特別是那些保護(hù)了更多耕地的區(qū)域還放棄了自身的土地發(fā)展權(quán)，不改變耕地的用途也就犧牲了發(fā)展的機(jī)會(huì)。

建立耕地保護(hù)調(diào)節(jié)基金不僅體現(xiàn)了地區(qū)之間的公平，還有利于鼓勵(lì)地區(qū)積極開墾耕地，減少耕地占用，控制人口增長。這個(gè)耕地保護(hù)調(diào)節(jié)基金應(yīng)該包括糧食主產(chǎn)區(qū)為確保糧食安全所必須支付的成本和放棄土地發(fā)展權(quán)的機(jī)會(huì)成本：一是耕地維持和改良費(fèi)用。為了使那些耕地更有利于糧食生產(chǎn)，必須不斷投入，改良土壤，修建水利設(shè)施，防治環(huán)境污染，修復(fù)自然災(zāi)害帶來的損壞等。二是農(nóng)業(yè)科技研發(fā)推廣費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)費(fèi)用和農(nóng)民培訓(xùn)費(fèi)用。三是土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償費(fèi)用（機(jī)會(huì)成本）。這個(gè)機(jī)會(huì)成本包括大體相當(dāng)于政府因不改變土地用途而少得到的土地出讓金和土地改變用途后政府能夠得到的各種稅費(fèi)收入，這部分基金以省為單位計(jì)算，各省內(nèi)部完全可以用同樣的方法在省內(nèi)建立耕地保護(hù)調(diào)節(jié)基金，對(duì)承擔(dān)保護(hù)耕地任務(wù)多的市縣進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

我國農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入“收入問題”階段，需要從收入方面加以解決，對(duì)糧食生產(chǎn)的補(bǔ)貼應(yīng)由主要的“價(jià)格補(bǔ)貼”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢哐a(bǔ)貼”。目前，我國糧食生產(chǎn)的各種補(bǔ)貼已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槭聦?shí)上的“收入補(bǔ)貼”，從效果上看，這種“普惠制”的補(bǔ)貼政策不利于糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展，反而形成了“貧困地區(qū)補(bǔ)貼富裕地區(qū)”的倒掛現(xiàn)象。新常態(tài)下，我們需要對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)施以糧食生產(chǎn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、城鄉(xiāng)一體化為主要內(nèi)容的“綜合利益補(bǔ)償”?；诩Z食的公共產(chǎn)品特性和土地價(jià)值增值歸公的基本理論，我們的政策選擇除了繼續(xù)完善針對(duì)糧食生產(chǎn)者的補(bǔ)貼，還應(yīng)以土地發(fā)展權(quán)作為工具，制定針對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的區(qū)域發(fā)展綜合補(bǔ)貼政策。

注釋

①蔣和平：《糧食安全與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理》2016年第1期。②④《國家數(shù)據(jù)》，國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=E0103，2016年6月11日。③周清明：《中國糧食安全問題的瓶頸與對(duì)策》，《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2015年第1期。

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