文/錢晨晨

環(huán)境保護優(yōu)先原則淺析

文/錢晨晨

2015年1月1日施行的新《環(huán)保法》第五條的規(guī)定首次確立了環(huán)境法的基本原則。在該條中確立的環(huán)境保護優(yōu)先原則重新定位了環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系。但在保護優(yōu)先原則的理解及適用上還存在值得探討的問題。

一、保護優(yōu)先原則的概念

在新《環(huán)保法》施行之前，已有一些學(xué)者提到了保護優(yōu)先原則。在新《環(huán)保法》施行后，學(xué)者們對環(huán)境保護優(yōu)先原則概念的界定進行了更廣泛的討論。周志遠認為保護優(yōu)先原則在內(nèi)涵上有狹義和廣義之分。狹義上指在環(huán)境保護管理活動中應(yīng)當把環(huán)境保護放在優(yōu)先的位置加以考慮。廣義上是指在平衡經(jīng)濟社會建設(shè)與生態(tài)環(huán)境等利益保護競合的關(guān)系時，要把生態(tài)環(huán)境放在優(yōu)先位置予以考慮和對待。由此可以看出學(xué)者們在環(huán)境保護優(yōu)先原則的界定上多是在經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護誰優(yōu)先上加以定義的。與之不同的是竺效教授基于環(huán)境法基本原則的解讀必須結(jié)合環(huán)境立法目的和環(huán)境發(fā)展基本國策的視點出發(fā)，認為環(huán)境保護優(yōu)先原則不必重復(fù)承擔(dān)理清經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間誰優(yōu)先的問題。

筆者認為保護優(yōu)先原則作為政策性原則，具有時代性。保護優(yōu)先原則體現(xiàn)了我國在當前經(jīng)濟發(fā)展水平下在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境利益沖突時的權(quán)衡，即當發(fā)生沖突時對環(huán)境利益優(yōu)先保護。此原則是為了解決當前我國經(jīng)濟發(fā)展中存在的以環(huán)境破壞為代價的現(xiàn)象，具有針對性和時代性的特點。

二、保護優(yōu)先原則的內(nèi)涵界定

1.保護優(yōu)先原則基本含義的分析

筆者認為保護優(yōu)先原則并不意味著環(huán)境利益的絕對化，即并不意味著當發(fā)生沖突時對環(huán)境利益的一味保護，對經(jīng)濟利益的一味舍棄。而是指：①在經(jīng)濟發(fā)展中必須考慮對環(huán)境影響，而不是把對環(huán)境的影響放在一個不考慮或后考慮的位置。②當經(jīng)濟發(fā)展的確對環(huán)境有影響時，即經(jīng)濟利益和環(huán)境利益沖突時，應(yīng)對兩者加以衡量。若環(huán)境利益大于經(jīng)濟利益或與之相當時，應(yīng)保護環(huán)境利益；當經(jīng)濟利益遠大于環(huán)境利益時，應(yīng)保護經(jīng)濟利益，但同時要采取措施和政策使其對環(huán)境的影響降到最低。如一個工廠的建立和運行在帶來經(jīng)濟利益同時也必然會對環(huán)境帶來影響。新《環(huán)保法》在具體規(guī)定中并非禁止工廠的建立而是通過設(shè)立一系列制度如排污許可證、排污收費、三同時制度等使其對環(huán)境的影響降到最低。

2.保護優(yōu)先原則與協(xié)調(diào)發(fā)展理念的關(guān)系

新《環(huán)保法》第五條對保護優(yōu)先原則作出規(guī)定后，有學(xué)者認為這是對協(xié)調(diào)發(fā)展原則的全面超越。但筆者認為保護優(yōu)先原則與協(xié)調(diào)發(fā)展原則存在本質(zhì)的一致性，其根本目的都是在促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

新《環(huán)保法》將第四條原有的“環(huán)境保護工作同經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)”改為“使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)”，由此可見：①新《環(huán)保法》之前協(xié)調(diào)發(fā)展原則就作為我國環(huán)境管理的一項基本原則規(guī)定在法律中。②新《環(huán)保法》之前協(xié)調(diào)發(fā)展原則立足點是經(jīng)濟發(fā)展，即環(huán)境保護要服從于經(jīng)濟發(fā)展。③隨著《環(huán)保法》的修改，新的協(xié)調(diào)發(fā)展原則則把環(huán)境保護放在優(yōu)先考慮的位置。舊的協(xié)調(diào)發(fā)展原則和當時經(jīng)濟落后，貧窮問題廣泛存在，國家急需發(fā)展經(jīng)濟的國情有關(guān)。新的協(xié)調(diào)發(fā)展原則則是建立在我國經(jīng)濟發(fā)展到一定水平，環(huán)境問題日益突顯的現(xiàn)狀之上的。由此可以看出新協(xié)調(diào)發(fā)展原則與保護優(yōu)先原則建立基礎(chǔ)的一致性以及根本目的的一致性。

新《環(huán)保法》在第五條中進一步確立保護優(yōu)先原則，筆者認為這是要改善過去經(jīng)濟發(fā)展中對環(huán)境保護不夠重視的現(xiàn)象。保護優(yōu)先原則并非是對協(xié)調(diào)發(fā)展中經(jīng)濟因素的否定，相反保護優(yōu)先原則是在經(jīng)濟發(fā)展這個大前提下討論的。保護優(yōu)先原則本身蘊含著經(jīng)濟發(fā)展之意。關(guān)于這點可以從保護優(yōu)先原則產(chǎn)生的背景去揭示。保護優(yōu)先原則在環(huán)境問題日益突顯的情況下產(chǎn)生。保護優(yōu)先原則是為了解決經(jīng)濟發(fā)展中的環(huán)境嚴重惡化問題，是為了平衡環(huán)境利益和經(jīng)濟利益以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。由此可見其和協(xié)調(diào)發(fā)展原則之間具有本質(zhì)一致性。

三、保護優(yōu)先原則的適用

在保護優(yōu)先原則適用時應(yīng)避免其的極端化，即避免不計代價的保護優(yōu)先和環(huán)境價值是絕對的這樣的錯誤理解。

在保護優(yōu)先原則適用時應(yīng)注意：①不違背新《環(huán)保法》第四條所確立的協(xié)調(diào)發(fā)展原則的規(guī)定。無論是環(huán)境利益的保護還是經(jīng)濟利益的保護其最終目的都是為了人類的可持續(xù)發(fā)展。想要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展必然要保持經(jīng)濟利益和環(huán)境利益的平衡。在過去，我們在利益權(quán)衡中天平往往偏向經(jīng)濟的一邊。在今后我們在貫徹保護優(yōu)先原則時也要警惕對環(huán)境利益的過度偏向。保護優(yōu)先原則并非凌駕于協(xié)調(diào)發(fā)展理念之上，它的貫徹必須結(jié)合協(xié)調(diào)發(fā)展原則。②在立法上通過制度安排具體化保護優(yōu)先原則。保護優(yōu)先原則作為法律原則其直接適用性不強。要通過具體的立法活動使原則得以貫徹。同時在立法特別是地方行政法規(guī)、規(guī)章中應(yīng)避免對保護優(yōu)先原則的極端理解而做出不合理的制度安排。我國《淮河流域水污染防治暫行條例》就是其中的一個反例。該條例在具體措施中將淮河水環(huán)境保護價值置于優(yōu)先保護地位，關(guān)閉大量污染企業(yè)，最終的結(jié)果是短期內(nèi)收益后的污染反彈。③在法律實施中當法律沒有明文規(guī)定時，保護優(yōu)先原則雖可作為行使自由裁量權(quán)的依據(jù)，但應(yīng)避免其極端化的適用。在司法、執(zhí)法時應(yīng)根據(jù)不同的情況作出不同的利益衡量，并考慮環(huán)保法中其他原則性的規(guī)定，在此基礎(chǔ)上作出合理的判決。

［1］竺效.基本原則條款不能孤立解讀［J］.新環(huán)境，2014（8）：20.

［2］汪勁.環(huán)境法學(xué)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2013：91-128.

［3］周衛(wèi).論《環(huán)境保護法》修訂案中的保護優(yōu)先原則［J］.南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報，2014（3）：7-11.

［4］楊群芳.論環(huán)境法的基本原則之環(huán)境優(yōu)先原則［J］.中國海洋大學(xué)學(xué)報，2009（2）：62-65.

［5］曹建章.試論環(huán)境保護優(yōu)先原則［J］.法制與社會，2015（4）：276-281.

［6］周志遠.我國《環(huán)境保護法》中的保護優(yōu)先原則［J］.法制與社會，2015（9）：46-47.

（作者單位：西北政法大學(xué)）