文/中國檔案報(bào)社 羅京

努力做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)檔案管理工作

文/中國檔案報(bào)社 羅京

本文分析了承包地確權(quán)檔案工作的重要性；努力破解承包地確權(quán)檔案工作的難題；全力推進(jìn)承包地確權(quán)檔案工作規(guī)范化開展。

土地承包；經(jīng)營權(quán)；檔案管理

黨的十八屆五中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，明確提出今后要大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，提高社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)水平。當(dāng)前在全國開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證（以下簡稱承包地確權(quán)）工作是中央推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的重大歷史決策，牽一發(fā)而動(dòng)全身，決定著農(nóng)村總體改革的成效。而依法進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，離不開真實(shí)有效和完整的土地檔案，因此，各級檔案工作者要以高度的歷史使命感和責(zé)任感做好當(dāng)前的承包地確權(quán)檔案工作，確保登記的內(nèi)容齊全規(guī)范、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確無誤，圖、表、冊一致，人、地、證相符，做到萬無一失。

一、要充分認(rèn)識承包地確權(quán)檔案工作的重要性

我國是農(nóng)業(yè)大國，土地是農(nóng)民的命根子，解決好土地問題，是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。由于種種原因，新中國成立以來歷次農(nóng)村土地制度變革中，都沒有留下多少檔案。20世紀(jì)80年代，農(nóng)村集體土地按照黨在農(nóng)村的政策承包給個(gè)人，村集體需要制定承包方案，集體進(jìn)行討論、政府進(jìn)行指導(dǎo)，最終由村集體和農(nóng)民簽訂承包合同，這其中的每一個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)產(chǎn)生具有憑證作用的檔案。然而由于一些基層政府和干部任意干涉農(nóng)民對土地的處置、收益權(quán)利，最終導(dǎo)致了土地承包檔案中的信息失真，檔案本身功效受限，造成了從新中國土改到第一輪土地承包、第二輪土地延包都存在檔案資料不全、檔案不真實(shí)和檔案記載與土地實(shí)際不符的情況發(fā)生。這次土地確權(quán)是在多年農(nóng)村改革開放的成果上，首次提出將農(nóng)村土地權(quán)利按照集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)進(jìn)行“三權(quán)分置”，突破了以往的框架束縛，正逐漸成為中國當(dāng)代的“第三次土地改革”。中央高度重視這次土地確權(quán)，在開展土地確權(quán)登記試點(diǎn)之初，就將國家檔案局列為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員。這是因?yàn)槌邪卮_權(quán)檔案真實(shí)記錄了黨和政府在組織宣傳群眾、民主公開決策、依法公平公正把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記到每一個(gè)農(nóng)民的全過程，是農(nóng)民群眾親身參與農(nóng)村改革發(fā)展的歷史見證，是承包地確權(quán)工作的客觀反映，它關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益，關(guān)系到黨和政府的威信，關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的長期穩(wěn)定，具有極為重要的作用。

承包地確權(quán)檔案是確權(quán)工作的真實(shí)反映和歷史見證，是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包制度的重要保證，是維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的證明和根據(jù)，是建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的重要基礎(chǔ)，已經(jīng)在化解社會(huì)矛盾、維護(hù)人民群眾合法權(quán)益中發(fā)揮了重要依據(jù)和憑證作用，今后還將在依法治國的大環(huán)境中，為推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益發(fā)揮出更大作用，因此，各級檔案工作者要高度重視確權(quán)檔案工作，堅(jiān)持檔案管理與土地確權(quán)同步部署、同步安排、同步檢查、同步驗(yàn)收，要將當(dāng)前的承包地確權(quán)檔案工作抓緊管好，健全規(guī)章完善制度，部門協(xié)作密切配合，檢查監(jiān)督嚴(yán)格驗(yàn)收，結(jié)合實(shí)際不斷創(chuàng)新，與時(shí)俱進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，典型領(lǐng)先示范先行，以確保黨中央農(nóng)村土地制度的決策部署的順利實(shí)現(xiàn)。

二、努力破解承包地確權(quán)檔案工作的難題

為搞好這次土地確權(quán)，農(nóng)業(yè)部、國家檔案局在2010年聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村土地承包檔案管理工作的意見》，2014年，農(nóng)業(yè)部、國家檔案局聯(lián)合下發(fā)了關(guān)于印發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》）的通知，對承包地確權(quán)工作提供了有力支撐，起到了極大的推動(dòng)作用。2011年以來，各地在開展承包地確權(quán)工作時(shí)，都將檔案管理與確權(quán)工作同步進(jìn)行，使承包地確權(quán)檔案得到了比較全面的收集和有效保管，取得了較好的成效。目前全國已有四川、山東、安徽、湖南、湖北等12個(gè)省區(qū)展開全省整體推進(jìn)，2016年還將有一大批?。▍^(qū)、市）開展全?。▍^(qū)、市）的確權(quán)登記頒證工作。中央明確宣布要5年時(shí)間完成這次土地確權(quán)登記工作，相關(guān)部委配套工作也已經(jīng)全面展開。盡管如此，承包地確權(quán)檔案仍面臨困難，主要是：部分領(lǐng)導(dǎo)大局意識不強(qiáng)，工作缺乏積極主動(dòng)性；一些地方和部門對檔案工作重要性認(rèn)識不夠，資金投入不足，檔案設(shè)備設(shè)施差，存在安全隱患；一些地方檔案制度不健全，人員流動(dòng)性大，管理水平低等，這些都嚴(yán)重影響了承包地確權(quán)檔案工作的順利開展。為此，各地必須增強(qiáng)大局意識、責(zé)任意識、服務(wù)意識，解決好承包地確權(quán)檔案工作的難題。

一是早動(dòng)手早介入。各地要按照中央統(tǒng)一要求下發(fā)文件，組織開展工作，并擬定檔案工作總體思路和計(jì)劃，配合農(nóng)業(yè)部門建立健全承包地確權(quán)檔案管理辦法，落實(shí)責(zé)任，規(guī)范檔案管理，從根本上確保承包地確權(quán)檔案齊全完整、真實(shí)有效。二是嚴(yán)格檢查監(jiān)督和驗(yàn)收。《辦法》明確規(guī)定，省、市級土地承包管理部門和檔案行政管理部門應(yīng)組織對承包地確權(quán)檔案工作的檢查，重點(diǎn)檢查承包地確權(quán)檔案的完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)情況和檔案的安全保管情況。對于承包地確權(quán)檔案檢查不合格的單位，應(yīng)督促其及時(shí)糾正。各單位在檔案工作檢查驗(yàn)收過程中，要把檔案的規(guī)范管理、歸檔材料的完整作為檢查的主要內(nèi)容之一，并進(jìn)一步明確以檔案的內(nèi)容作為評估土地確權(quán)工作整體質(zhì)量的重要依據(jù)。三是聯(lián)系實(shí)際創(chuàng)新舉措。

這次承包地確權(quán)檔案的歸屬流向主要在基層，因而各級檔案行政管理部門要深入鄉(xiāng)村，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，開展分級分類指導(dǎo)。按照《辦法》的要求，遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、規(guī)范完整、安全方便”的總體思路，采取分級分類管理和“一戶一卷”的管理模式，將檔案工作與縣、鄉(xiāng)、村的具體實(shí)際結(jié)合起來開展。四是建立健全各項(xiàng)制度。針對承包地確權(quán)檔案管理特點(diǎn)，盡快制定本地區(qū)承包地確權(quán)檔案從形成到安全保管利用的各項(xiàng)規(guī)章制度，進(jìn)一步完善《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表》，督促指導(dǎo)土地承包管理部門建立健全一系列檔案管理制度和規(guī)范，確保不出現(xiàn)盜竊、偽造檔案等違法犯罪行為。五是開發(fā)服務(wù)功能。積極開展承包地確權(quán)檔案信息化管理工作，加快檔案數(shù)字化和信息化步伐，加強(qiáng)電子文件歸檔和電子檔案規(guī)范化管理，在確保歸檔電子文件的真實(shí)性、完整性、有效性的同時(shí)，大力開展網(wǎng)上查詢檔案信息服務(wù)，方便社會(huì)和群眾利用檔案。

三、全力推進(jìn)承包地確權(quán)檔案工作規(guī)范化開展

真實(shí)可靠的承包地確權(quán)檔案是今后農(nóng)村和農(nóng)業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的重要保障。當(dāng)前和今后一段時(shí)期，各地農(nóng)業(yè)和農(nóng)村檔案工作的重心要放在承包地確權(quán)檔案管理上來，檔案主管和分管的領(lǐng)導(dǎo)要靠前指揮，親自抓落實(shí)。一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任。各地要按照《檔案法》和《檔案法實(shí)施辦法》的要求，落實(shí)檔案部門領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，層層抓落實(shí)，確實(shí)加強(qiáng)檔案工作領(lǐng)導(dǎo)。要按照中央一號文件和《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)村適度規(guī)模經(jīng)營的意見》要求，確保承包地確權(quán)檔案有專人負(fù)責(zé)，有專門的設(shè)施設(shè)備保存。要與農(nóng)業(yè)部門密切配合，積極主動(dòng)形成業(yè)務(wù)監(jiān)督和指導(dǎo)，形成工作合力，確保承包地確權(quán)檔案齊全完整、真實(shí)有效。二是加大財(cái)政投入，管好檔案。完善的檔案管理基礎(chǔ)設(shè)施是實(shí)現(xiàn)承包地確權(quán)檔案保管安全、利用方便的前提。各地要積極創(chuàng)造條件，加大財(cái)政投入，按照檔案保管要求，新建、改建、擴(kuò)建基層檔案館室，配備必要的設(shè)施設(shè)備，做好承包地確權(quán)檔案的接收工作，確保檔案安全。三是加大培訓(xùn)力度，提高隊(duì)伍素質(zhì)。承包地確權(quán)檔案管理是專業(yè)性和技術(shù)性都比較強(qiáng)的工作，要求檔案人員既要懂得農(nóng)村土地承包地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記辦證的相關(guān)業(yè)務(wù)和技術(shù)規(guī)范，又要了解檔案工作的要求和標(biāo)準(zhǔn)，因此，各地檔案部門要采取會(huì)議交流、現(xiàn)場觀摩、當(dāng)面授課等方式，加大對相關(guān)人員的培訓(xùn)力度，使大家學(xué)有所用、學(xué)以致用。四是結(jié)合示范點(diǎn)創(chuàng)建，加強(qiáng)檔案目標(biāo)管理。將承包地確權(quán)檔案工作納入檔案目標(biāo)管理范疇，從組織領(lǐng)導(dǎo)、體制機(jī)制、業(yè)務(wù)建設(shè)等方面深入探索農(nóng)村檔案工作長效機(jī)制，為承包地確權(quán)檔案工作的開展?fàn)I造良好氛圍。

習(xí)近平總書記指出：“檔案工作是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，經(jīng)驗(yàn)得以總結(jié)、規(guī)律得以延續(xù)，各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展都離不開檔案?！备骷墮n案工作部門要按照這一指示精神，在工作中做到“穩(wěn)、準(zhǔn)、實(shí)”，即堅(jiān)持穩(wěn)定現(xiàn)有承包關(guān)系、堅(jiān)持積極穩(wěn)妥推進(jìn)、堅(jiān)持維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，準(zhǔn)確把握政策要求、準(zhǔn)確把握技術(shù)路線、準(zhǔn)確把握資金用途，實(shí)事求是制定工作方案、扎實(shí)細(xì)致完善工作步驟、全面翔實(shí)保存登記成果，努力開拓創(chuàng)新，真抓實(shí)干，將承包地確權(quán)檔案工作做好做實(shí)，為確保中央農(nóng)村土地制度的決策部署順利實(shí)現(xiàn)，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，促進(jìn)土地順暢流轉(zhuǎn)和依法治檔作出積極貢獻(xiàn)。