文/黃曉春

當(dāng)代中國(guó)社會(huì)組織的制度環(huán)境

文/黃曉春

近年來(lái)，學(xué)術(shù)界日趨關(guān)注當(dāng)代中國(guó)社會(huì)組織在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型以及社會(huì)變遷中所扮演的角色。盡管研究視角不盡相同，但研究者多將社會(huì)組織所處的制度環(huán)境視為研究的基石。因?yàn)樵谝粋€(gè)強(qiáng)國(guó)家推動(dòng)的社會(huì)轉(zhuǎn)型歷史進(jìn)程中，理解了社會(huì)組織所面臨的制度性激勵(lì)、約束以及機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)，才能從總體上把握其發(fā)展特征以及未來(lái)走向。本文將重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)組織領(lǐng)域不同層級(jí)政府在互動(dòng)中塑造的制度環(huán)境，并評(píng)估其對(duì)社會(huì)組織的影響機(jī)理。

宏觀(guān)政策的模糊發(fā)包特征

隨著社會(huì)組織在國(guó)家治理中的重要性不斷凸顯，越來(lái)越多的政策文件開(kāi)始涉及社會(huì)組織。由于該領(lǐng)域并不存在國(guó)家級(jí)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，政策缺乏系統(tǒng)梳理，由此形成了一個(gè)模糊性日增的政策領(lǐng)域，集中表現(xiàn)為三點(diǎn)。一是黨的政策報(bào)告與現(xiàn)行法規(guī)間時(shí)有距離，如：十八屆三中全會(huì)提出四類(lèi)社會(huì)組織“成立時(shí)直接依法申請(qǐng)登記”，但迄今為止，1998年的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中關(guān)于社會(huì)組織登記時(shí)需尋求上級(jí)主管單位的相關(guān)條例并未做相應(yīng)修正，這導(dǎo)致一些地區(qū)的民政部門(mén)和其他政府部門(mén)就各自的主管單位職責(zé)產(chǎn)生認(rèn)知分歧。二是在具體管理規(guī)章、制度層面存在沖突，如《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》引入非競(jìng)爭(zhēng)性原則來(lái)強(qiáng)化對(duì)社會(huì)組織的管理，但財(cái)政部、民政部、工商總局印發(fā)的《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》卻強(qiáng)調(diào)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)時(shí)采取“公開(kāi)擇優(yōu)”的競(jìng)爭(zhēng)篩選原則。三是現(xiàn)有制度中存在較多原則性的概述，制度的針對(duì)性和操作性都較為模糊，導(dǎo)致下級(jí)政府執(zhí)行難。比如十八大、十八屆三中全會(huì)文件都提到“加快推進(jìn)政社分開(kāi)”，但相應(yīng)操作細(xì)則一直缺位。

在社會(huì)組織政策領(lǐng)域，政策信號(hào)和制度框架的模糊特征決定了自上而下的過(guò)程監(jiān)管機(jī)制難以運(yùn)用。因而國(guó)家在推進(jìn)政策執(zhí)行時(shí)更多采取行政發(fā)包治理機(jī)制。就此而言，該領(lǐng)域的政策執(zhí)行具有行政發(fā)包治理機(jī)制的普遍特點(diǎn)，如：自由裁量權(quán)在政府體系內(nèi)逐級(jí)下放；每一級(jí)政府在總體上對(duì)轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織發(fā)展負(fù)總責(zé)等。但進(jìn)一步分析則會(huì)發(fā)現(xiàn)，由于該領(lǐng)域前述模糊性特征，政策執(zhí)行在許多方面又區(qū)別于普通的行政發(fā)包治理機(jī)制。一是在政策執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)構(gòu)中，地方政府承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)。二是在政策執(zhí)行的激勵(lì)設(shè)置中，地方政府面對(duì)的是弱激勵(lì)，與經(jīng)濟(jì)、建設(shè)等領(lǐng)域行政發(fā)包治理機(jī)制蘊(yùn)含的強(qiáng)激勵(lì)不同，社會(huì)組織領(lǐng)域并不存在顯著的強(qiáng)激勵(lì)。三是在控制權(quán)行使方式上，自上而下的檢查驗(yàn)收和評(píng)估多是低強(qiáng)度的。典型的行政發(fā)包強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向的控制機(jī)制，因此多伴以較高強(qiáng)度的檢查驗(yàn)收和評(píng)估。但在社會(huì)組織領(lǐng)域，由于政策框架蘊(yùn)含多重目標(biāo)，且發(fā)展績(jī)效較為抽象、難以測(cè)量，不存在強(qiáng)有力的檢查驗(yàn)收。

社會(huì)組織領(lǐng)域政策執(zhí)行具有的這些特征與以往文獻(xiàn)討論的行政發(fā)包治理機(jī)制有顯著的差別，為區(qū)別起見(jiàn)，本文稱(chēng)其為“模糊發(fā)包”。模糊發(fā)包大多涉及社會(huì)領(lǐng)域的漸進(jìn)式變革，在這些領(lǐng)域，政策制定者不可能一蹴而就地設(shè)定清晰的改革路線(xiàn)圖，為防止出現(xiàn)因“激勵(lì)扭曲”而導(dǎo)致的社會(huì)危機(jī)，也不會(huì)配置強(qiáng)激勵(lì)，而地方政府亦深知這些領(lǐng)域存在一定的制度生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府的風(fēng)險(xiǎn)控制與技術(shù)治理

這里的“地方政府”指位于政策執(zhí)行鏈條中端的省、市級(jí)政府。它們既是貫徹中央政府政策精神、因地制宜出臺(tái)地方政策的“代理人”，又是督促基層政府落實(shí)相關(guān)制度安排的“管理和監(jiān)督者”。地方政府具有相對(duì)的獨(dú)立性，其制度生產(chǎn)對(duì)于社會(huì)組織發(fā)展具有重要意義。

模糊發(fā)包的治理機(jī)制決定了地方政府在發(fā)包體系中要解決的主要政策執(zhí)行議題以及遵循的基本原則。首先，模糊抽象的政策目標(biāo)難以執(zhí)行，必須在實(shí)踐中逐步明晰化。在高風(fēng)險(xiǎn)和弱激勵(lì)的背景下，目標(biāo)明晰化的過(guò)程也是風(fēng)險(xiǎn)控制的過(guò)程。地方政府會(huì)努力把政策執(zhí)行控制在行政技術(shù)的層面，避免涉及體制改革，具有鮮明的技術(shù)治理特征。其次，地方政府作為“承包方”，必須為基層政府貫徹制度安排提供一定的激勵(lì)，并發(fā)展出相應(yīng)的檢查驗(yàn)收方法。由于發(fā)展社會(huì)組織暗含著多方面政策目標(biāo)，并與其他社會(huì)治理領(lǐng)域高度相關(guān)（如社區(qū)建設(shè)等），因此地方政府會(huì)運(yùn)用“打包激勵(lì)”等相對(duì)模糊的方法來(lái)設(shè)置激勵(lì)與評(píng)估機(jī)制。

1.風(fēng)險(xiǎn)控制導(dǎo)向的目標(biāo)設(shè)定。

（1）篩選社會(huì)組織發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域。不同地區(qū)的政府都遵循相似的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避邏輯來(lái)設(shè)置社會(huì)組織重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域。（2）繞開(kāi)“存量”走“增量”的改革發(fā)展思路。諸如登記管理、財(cái)政扶持、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等社會(huì)組織管理制度大多涉及多個(gè)政府部門(mén)間的協(xié)同治理，也涉及對(duì)傳統(tǒng)管理模式和公共服務(wù)模式的調(diào)整。要在這些領(lǐng)域開(kāi)展實(shí)質(zhì)性的制度創(chuàng)新，必然會(huì)對(duì)一些在體制內(nèi)根深蒂固的存量制度進(jìn)行修正。對(duì)于民政局而言，這意味著可能會(huì)和其他政府部門(mén)的既有制度安排沖突，在宏觀(guān)政策信號(hào)模糊的情況下，民政局傾向于避免與其他部門(mén)發(fā)生沖突以規(guī)避治理風(fēng)險(xiǎn)。（3）保持與公共權(quán)力領(lǐng)域的適度距離。當(dāng)社會(huì)組織規(guī)?？焖贁U(kuò)大，且獲得越來(lái)越多公共資源時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)控制的機(jī)制就變得更為復(fù)雜。此時(shí)，單純篩選社會(huì)組織功能領(lǐng)域的做法并不足以保證社會(huì)組織不向非預(yù)期的領(lǐng)域轉(zhuǎn)型。

2.模糊化的激勵(lì)與評(píng)估設(shè)置。

一是抓“典型”，這種激勵(lì)方式影響的范圍極為有限。一方面，由于其運(yùn)作過(guò)程具有較高不確定性，因此難以調(diào)動(dòng)多數(shù)基層政府的積極性；另一方面，“典型”的圈子較為封閉。這導(dǎo)致大多數(shù)自知難以進(jìn)入“典型”范疇的街道在發(fā)展社會(huì)組織時(shí)缺乏激勵(lì)。二是設(shè)置“打包”的激勵(lì)體系。由于目標(biāo)模糊，主管單位常常借助其他具有較高合法性基礎(chǔ)的工作領(lǐng)域來(lái)“定義”社會(huì)組織發(fā)展目標(biāo)，這就導(dǎo)致社會(huì)組織發(fā)展的激勵(lì)指標(biāo)被“打包”到其他制度領(lǐng)域。

由于激勵(lì)體系不是為發(fā)展社會(huì)組織“量身定做的”，因此考核評(píng)估中與社會(huì)組織發(fā)展相關(guān)的那些指標(biāo)大多會(huì)被忽略。上級(jí)部門(mén)大多僅在一些缺乏識(shí)別度的象征性指標(biāo)上考核評(píng)估基層政府（如“是否購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)”等），由此導(dǎo)致了績(jī)效考核的儀式化。

基層政府工具主義的制度執(zhí)行邏輯

在社會(huì)組織研究領(lǐng)域，基層政府的行為特征一直令人困擾：它們有時(shí)被描繪為積極扶持和鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展的治理創(chuàng)新者，有時(shí)又會(huì)被發(fā)現(xiàn)具有設(shè)置社會(huì)組織“隱性進(jìn)入壁壘”的排斥性偏好。在既有的研究視角中，這些現(xiàn)象是“斷裂”甚至彼此矛盾的。本文認(rèn)為，模糊發(fā)包治理機(jī)制下的地方政府制度實(shí)踐，構(gòu)成了我們理解上述問(wèn)題的重要線(xiàn)索?；鶎诱鎸?duì)的不是一個(gè)高度抽象的社會(huì)組織政策環(huán)境，而是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和弱激勵(lì)的雙重影響。此時(shí)，基層政府對(duì)“發(fā)展社會(huì)組織” 與“治理創(chuàng)新”“社區(qū)建設(shè)”間的因果機(jī)制有普遍的認(rèn)識(shí)，對(duì)那些被市政府選擇為重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域的各類(lèi)公益社會(huì)組織普遍持鼓勵(lì)態(tài)度。由于“發(fā)展社會(huì)組織”的目標(biāo)被打包到社區(qū)建設(shè)中去，基層政府大多將發(fā)展社會(huì)組織理解為社區(qū)建設(shè)的績(jī)效指標(biāo)，因此往往用一種工具主義的態(tài)度來(lái)發(fā)展和管理社會(huì)組織，并逐步形成了發(fā)展社會(huì)組織的工作重心，即對(duì)不同類(lèi)型社會(huì)組織采取進(jìn)一步的分類(lèi)管理與控制。下面詳述基層政府的制度執(zhí)行邏輯：

1.風(fēng)險(xiǎn)控制邏輯導(dǎo)致基層政府更為嚴(yán)格地篩選社會(huì)組織功能領(lǐng)域。在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避制度思路的影響下，基層政府會(huì)清晰地篩選社會(huì)組織的功能領(lǐng)域。它們更傾向于把社會(huì)組織看成公共服務(wù)的輔助手段。

2.增量改革邏輯引發(fā)基層政府的項(xiàng)目化扶持思路。基層政府有可能以?xún)煞N方式來(lái)發(fā)展與管理社會(huì)組織：第一種方式是將社會(huì)組織嵌入于基層治理的網(wǎng)絡(luò)中，使其在居民區(qū)自治、基層公共服務(wù)體系乃至公共議題討論中都處于一種制度性位置。但這種選擇需要基層政府以社會(huì)組織發(fā)展為目標(biāo)來(lái)進(jìn)行整體制度設(shè)計(jì)并承擔(dān)一定的制度生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。在上級(jí)政府普遍采取“繞開(kāi)存量走增量”的改革思路影響下，考慮到弱激勵(lì)的現(xiàn)實(shí)情況，基層政府通常沒(méi)有足夠的動(dòng)力采取第一種行為方式，它們大多采用第二種工具主義的方法，即以項(xiàng)目化委托服務(wù)的方式來(lái)扶持與管理社會(huì)組織。由于項(xiàng)目制本身具有“增量改革”和“一事一議”的特征，以此方式來(lái)發(fā)展社會(huì)組織既不容易與既有基層治理體制發(fā)生“沖撞”，又有助于基層政府以較低制度生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)完成上級(jí)政府布置的打包任務(wù)。

3.激勵(lì)打包引發(fā)基層政府“屬地化”的社會(huì)組織發(fā)展思路。由于社會(huì)組織發(fā)展目標(biāo)被打包到社區(qū)建設(shè)中，而后者卻是各基層政府在治理競(jìng)賽中排他性競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域，因此超地域的社會(huì)組織發(fā)展目標(biāo)也就被基層政府悄然轉(zhuǎn)化為具有屬地特征的發(fā)展指標(biāo)，其后果是基層政府大多優(yōu)先發(fā)展本地社會(huì)組織。

根據(jù)模糊發(fā)包下的政策執(zhí)行邏輯，我們可以發(fā)現(xiàn)在已有研究中看似矛盾的基層政府行為恰恰具有邏輯上的內(nèi)在一致性：它們支持社會(huì)組織發(fā)展大多是在公益領(lǐng)域，且針對(duì)的是轄區(qū)內(nèi)或?qū)俚卣畡?chuàng)新治理機(jī)制具有重要“外顯功能”的社會(huì)組織；它們?cè)O(shè)置隱性“進(jìn)入壁壘”針對(duì)的是轄區(qū)外的或者可能挑戰(zhàn)現(xiàn)有基層治理秩序的社會(huì)組織。在此實(shí)踐邏輯下，基層政府的這些行為背后隱含著系統(tǒng)的自我強(qiáng)化機(jī)制。

（作者系上海大學(xué)社會(huì)學(xué)系副教授；摘自《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第9期；原題為《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)組織的制度環(huán)境與發(fā)展》）