文/余應(yīng)敏 王蓓

政府債務(wù)規(guī)模與地方財政風(fēng)險防范
——以寧波市公債危局為例

文/余應(yīng)敏 王蓓

地方政府舉債相關(guān)理論與文獻回顧

（一）公共產(chǎn)品和財政分權(quán)理論：地方政府舉債的理論基礎(chǔ)

1957年，美國經(jīng)濟學(xué)家喬治·施蒂格勒（George Stigler）在《地方政府功能的有效范圍》中指出，與民眾接觸最頻繁的低層次政府制定的政策更能夠滿足人民的需要，更有利于資源的合理配置。約瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）認為只有在特定位置的居民才能夠消費定量的公共物品。?？怂固梗≒eter Echesten）認為中央政府應(yīng)按照公共產(chǎn)品的有效范圍和受益范圍來制定相應(yīng)各級地方政府的職能和效力。公共產(chǎn)品理論的意義在于：一方面，公共產(chǎn)品和財政分權(quán)理論將地方政府支出劃分為資本性支出和經(jīng)營性支出，這為政府彌補資本性支出而借債提供了理論依據(jù)。另一方面，公共產(chǎn)品理論為地方政府更加合理地進行資源有效配置提供了現(xiàn)實依據(jù)。財政分權(quán)理論使得地方政府在借債過程中能受到中央政府“有形的手”的制約。由此可見，該理論既可以讓中央和地方共享收入，又能夠提高地方政府發(fā)展振興地方經(jīng)濟的積極性。

（二）委托代理理論：地方政府債務(wù)規(guī)模擴張的理論基礎(chǔ)

委托代理理論是指委托人依靠代理人來完成某項工作，由于委托人不能夠掌握所有信息，而代理人能夠掌握全面信息，信息不對稱可能會導(dǎo)致代理人為一己私欲而做出侵害委托人利益的行為。它實質(zhì)上描述的是一種契約關(guān)系。我國各級政府之間存在的委托代理關(guān)系包括：（1）全國人大和中央政府。全國人大作為國家最高的權(quán)力機關(guān)，委托中央政府治理國家，中央政府必須維護委托人即全國人大的利益；（2）各地人大及地方政府（同上）；（3）中央政府和地方政府；（4）上級地方政府和下級地方政府。

地方政府既是中央政府的代理人，又是下級地方政府的委托人。在中央政府和地方政府的代理關(guān)系中，中央政府作為委托人具有檢查監(jiān)督的權(quán)利，但是地方政府作為代理人卻掌握著大量地方經(jīng)濟發(fā)展信息，例如地方的預(yù)算收支、當?shù)乜平涛男l(wèi)事業(yè)的支出、公共服務(wù)的供求狀況等。不盡完善的預(yù)算公開制度使得中央政府并不能夠全面掌握地方發(fā)展的信息。同時，各級地方政府為取得GDP錦標賽的勝利，大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投資項目，這導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴大。在地方政府與人民大眾這層代理關(guān)系中，廣大人民群眾作為委托人具有政府決策的知情權(quán)、參與權(quán)和選舉權(quán)，但是實際上，自上而下的政治體制使得作為代理人的地方政府并不在意廣大群眾的需求，而是更多關(guān)注上級政府的需要。由于廣大納稅人對政府各項行為監(jiān)督缺位，因此很容易造成地方官員不顧當?shù)厝嗣竦睦?，透支當?shù)氐呢斄σ垣@得向上升遷的機會。對債務(wù)不負擔任何責(zé)任的官員可以輕松地將債務(wù)留給繼任者，從而造成債務(wù)規(guī)模不斷擴大的惡性循環(huán)。綜上，委托代理理論說明，由于地方政府存在雙重代理身份，地方官員有充分動機為了提升基于GDP考核的政績而大規(guī)模舉債。

（三）權(quán)力制約理論：地方政府債務(wù)監(jiān)督管理的理論基礎(chǔ)

地方政府官員應(yīng)行使公共權(quán)力來保障地區(qū)公共事務(wù)正常運行。在行使公共權(quán)力的過程中，地方政府應(yīng)受到人民群眾和上級政府的有效監(jiān)督，這不僅有利于政府各項政策的落實，也有利于預(yù)防和防止地方政府官員的不正當行為。只有建立合理的權(quán)力制約體系，樹立地方政府債務(wù)風(fēng)險意識，做好對地方政府的監(jiān)督管理工作，才能夠有效地落實中央政府的各項政策。

目前我國各級地方政府投融資平臺集聚了大量風(fēng)險。部分投融資平臺以政府信用作為“隱形擔?！?， 一旦融資平臺出現(xiàn)債務(wù)危機，地方政府不得不對其開展救助。袁高峰在分析我國地方政府投融資平臺的債務(wù)風(fēng)險時發(fā)現(xiàn)地方政府投融資平臺債務(wù)規(guī)模大且增速過快，同時，過分依賴土地財政使得地方政府的收入來源十分不穩(wěn)定。收入來源不穩(wěn)定和債務(wù)增速過快導(dǎo)致投融資平臺頃刻集聚了大量風(fēng)險。謝清河在研究地方政府投融資平臺的債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險的同時，分析了我國地方政府自發(fā)債務(wù)的可行性和關(guān)注點，并提出了關(guān)于降低政府債務(wù)風(fēng)險的政策建議。另外，投融資平臺的債務(wù)責(zé)任不明確也使得部分投資人誤把當?shù)卣鳛閭鶆?wù)的隱性擔保。蒲丹琳認為近年來我國各級政府投融資平臺飛速擴張，一些管理不完善且高風(fēng)險的投融資平臺更是讓地方政府債務(wù)風(fēng)險達到了臨界狀態(tài)。為控制各級地方政府的債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險，中央政府要求各地加強對地方政府投融資平臺的管理，清理部分隱蔽性強且風(fēng)險高的投融資平臺，切實做好地方政府債務(wù)置換工作。巴曙松認為我國地方政府債務(wù)融資平臺機制不完善，管理不健全，兼任投融資平臺領(lǐng)導(dǎo)的官員常常為一己私欲而放松對投融資項目的審批和監(jiān)管。因此，中央政府須加強對地方政府債務(wù)融資平臺的管理控制和監(jiān)督，杜絕官員擔任投融資平臺領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象，做好投融資平臺的風(fēng)險管控工作。

寧波市政府公債危局案例分析

（一）寧波市政府債務(wù)的基本構(gòu)成

根據(jù)審計署寧波市政府性債務(wù)結(jié)果，2013年寧波市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府負有償還責(zé)任的債務(wù)分別為845.36億元、827.19億元和60.27億元。截至2012年年底和2013年6月，寧波市政府負有償還責(zé)任的債務(wù)分別為1504.17億元和1732.82億元。

（二）寧波市政府財政債務(wù)風(fēng)險評價——指標選擇與分析

1.評價指標的選取。地方政府的債務(wù)風(fēng)險系地方政府作為借債主體不能按期如數(shù)償還其所負擔債務(wù)的可能性。筆者以國家審計署規(guī)定的地方政府債務(wù)風(fēng)險評價指標體系為依據(jù)，對寧波市各級政府的各項運營指標進行分析，評價寧波市各級政府的債務(wù)風(fēng)險。

為評價寧波市政府債務(wù)風(fēng)險，本文擬從償債風(fēng)險和流動性風(fēng)險兩個層面入手，運用四類指標重點分析、監(jiān)控其政府債務(wù)風(fēng)險。這四類指標分別從地方政府財政管理水平和財政收支情況、借債能力、債務(wù)負擔能力、財政分配體系等方面全面地反映地方政府債務(wù)管理水平和能力。

2.寧波市政府財政債務(wù)風(fēng)險的指標分析結(jié)果。（1）寧波市政府償債率呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，己經(jīng)超過了參考標準15%，除債務(wù)率風(fēng)險較高外，寧波市政府短期償債壓力也很大。（2）寧波市債務(wù)負擔率比較高，遠超浙江省政府的警戒線和國內(nèi)警戒線15%。（3）寧波市地方財政占GDP的比率也有逐年上升的趨勢，已超過標準值10%。這說明急劇增長的地方政府債務(wù)已經(jīng)給政府的財政收入和經(jīng)濟發(fā)展造成了一定負擔。

（三）寧波市政府償債與財政風(fēng)險防范能力分析

寧波市政府化解債務(wù)存量規(guī)模的收入，從來源上分析不外乎：（1）依靠土地出讓收入償債，而“土地財政”不宜作為長久之計。（2）政府債務(wù)資金投向的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項目所產(chǎn)生的收益。從寧波市負債結(jié)構(gòu)看，大多數(shù)為短中期負債，而寧波市政府的債務(wù)資金主要投向基礎(chǔ)設(shè)施、科教文衛(wèi)和生態(tài)環(huán)保建設(shè)等領(lǐng)域。這些領(lǐng)域的回收期大多超過了融資期限。即使已經(jīng)投入使用的投資項目，短期內(nèi)產(chǎn)生的回報也不足以滿足高額的債務(wù)。因此，項目經(jīng)營形成的收入無法滿足短期高額借款的需要，這增加了借款的流動性風(fēng)險。（3）寧波市地稅收入及其他行政事業(yè)收費帶來的收入。（4）現(xiàn)階段的地方國有企業(yè)改制中取得的收入，主要是國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入。然而，隨著國有經(jīng)濟戰(zhàn)略布局逐漸調(diào)整到位，國有企業(yè)改制將會逐漸減少，國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入作為償債手段的角色將會減弱。

規(guī)范我國地方政府債務(wù)融資行為的政策建議

綜上所述，出現(xiàn)寧波市等地方政府公債危局的主要根源在于地方財力保障不足。自1994年實行分稅制以來，由于財權(quán)集中上收，而事權(quán)下移，地方政府財權(quán)與事權(quán)不對稱分布，有限的財政收入僅能滿足政府對公共服務(wù)以及科教文衛(wèi)事業(yè)等剛性需要。為促進地方經(jīng)濟發(fā)展，錦標賽式地大搞城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要巨額資金只能通過舉債解決，從而出現(xiàn)：（1）各級地方政府直接負有償還責(zé)任的債務(wù)增長速度快，債務(wù)風(fēng)險高；（2）部分行業(yè)債務(wù)壓力比較大，償債期限較為集中；（3）“土地財政”的現(xiàn)象比較嚴重；（4）部分政府違法使用政府債務(wù)資金、違法融資的現(xiàn)象比較嚴重。筆者認為，這些問題不僅存在于寧波市，也同樣是其他省市地方政府共同面臨的問題。因此，我國各級地方政府有必要采取多種措施釋放短期高額的償債壓力，一解燃眉之急后，建立一套健全合理高效的風(fēng)險管理體制和債務(wù)管理模式，在發(fā)揮政府債務(wù)資金作用的同時把政府潛在風(fēng)險降到可接受的水平。在確立以應(yīng)計制政府會計報告模式為基礎(chǔ)的政府會計體系上，建立健全地方政府債務(wù)預(yù)算體系和政府財政透明度報告體系，促進政府債務(wù)管理模式健康可持續(xù)發(fā)展。

1.積極推進應(yīng)計制政府會計改革，核實地方政府債務(wù)規(guī)模。2.加強地方政府性債務(wù)風(fēng)險管理，建立科學(xué)的風(fēng)險預(yù)警機制。此外，政府各級相關(guān)部門應(yīng)實時地對各種影響債務(wù)風(fēng)險的因素進行識別和追蹤，并及時評估經(jīng)濟形勢，綜合各種信息生成相對全面的報告。3.建立債務(wù)信息強制審計披露制度。充分的債務(wù)信息披露不僅是確保地方政府債務(wù)健康運行的基礎(chǔ)，而且能夠為減少并杜絕我國財政與金融運行中的違法違規(guī)行為提供支持。

（余應(yīng)敏系中央財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院教授，王蓓系中央財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院碩士研究生；摘自《中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2015年第9期；原題為《政府債務(wù)規(guī)模與地方財政風(fēng)險防范：以寧波市公債危局為例》）