魏修柏

公共外交視野下的中蒙能源合作
——以塔本陶勒蓋煤礦開發(fā)為例

魏修柏

以神華集團(tuán)追蹤開發(fā)塔溫陶勒蓋為案例，從公共外交的角度分析了項(xiàng)目開發(fā)面臨的障礙，指出能源合作要跳出能源看能源，注重加強(qiáng)文化交流與人才培養(yǎng)，樹立良好企業(yè)形象，爭取有利輿論氛圍，最終實(shí)現(xiàn)共享雙贏的局面。

據(jù)路透社報道，為走出危機(jī)、刺激經(jīng)濟(jì)，蒙古政府希望重啟塔溫陶勒蓋煤礦項(xiàng)目（Tavan TolGoi，以下簡稱TT項(xiàng)目）。我國煤炭巨頭神華集團(tuán)跟蹤TT項(xiàng)目達(dá)13年之久，其領(lǐng)銜的國際聯(lián)合體曾在2011年和2014年兩次中標(biāo)獲得TT項(xiàng)目開發(fā)權(quán)，但均因蒙古方面原因而擱淺。本文從公共外交的視角，就神華集團(tuán)尋求TT項(xiàng)目開發(fā)權(quán)的歷程做一剖析，為中蒙能源合作提供必要的借鑒。

神華集團(tuán)追蹤開發(fā)TT項(xiàng)目歷程

礦產(chǎn)是蒙古最重要的資源之一，也是中蒙經(jīng)濟(jì)合作的重點(diǎn)。TT項(xiàng)目是目前世界上尚未完全開發(fā)的最大露天焦煤礦，項(xiàng)目距離中蒙邊境直線距離約180公里，距離中國甘其毛都口岸約245公里，探明儲量約15億噸，預(yù)計儲量超過64億噸。TT項(xiàng)目是蒙古國內(nèi)第二大礦產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，僅次于力拓集團(tuán)運(yùn)營的奧尤陶勒蓋銅金礦項(xiàng)目（Oyu TolGoi，以下簡稱OT項(xiàng)目）。

OT項(xiàng)目和TT項(xiàng)目是蒙古重要的經(jīng)濟(jì)支柱，雖然兩個項(xiàng)目富可敵國，但蒙古本身卻無力投資開發(fā)。焦煤是煉鋼的重要原材料，在對TT項(xiàng)目開采權(quán)的爭奪中，作為焦炭需求大國的中國行動最早。早在2003年，神華集團(tuán)就向蒙古表達(dá)了合作開發(fā)TT項(xiàng)目的訴求。

神華集團(tuán)追蹤開發(fā)TT項(xiàng)目可分為三個階段：第一階段，2003—2011年，煤炭“黃金十年”期，神華集團(tuán)積極主動尋求TT項(xiàng)目開發(fā)權(quán)；第二階段，2013—2015年，煤炭產(chǎn)業(yè)低迷期，神華集團(tuán)和蒙古國政府互有顧慮，TT項(xiàng)目艱難推進(jìn)；第三階段，2016年9月之后，煤炭產(chǎn)能嚴(yán)重過剩期，迫于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)壓力，蒙古國政府主動提議重啟TT項(xiàng)目。

2002—2012年是煤炭業(yè)歷史上的“黃金十年”。在此期間，我國工業(yè)化進(jìn)程大幅加快，城鎮(zhèn)化水平不斷提升，固定投資飛速增長，多重利好形成了對煤炭尤其對焦煤的巨大需求，煤炭價格也節(jié)節(jié)攀升。神華集團(tuán)主動尋求TT項(xiàng)目的開發(fā)權(quán)，原因主要有三：一是國內(nèi)市場需求，中國是全球最大的煤炭消費(fèi)市場，合理開發(fā)TT項(xiàng)目可獲取巨大的經(jīng)濟(jì)利益；二是從地理上說，蒙古煤炭出口中國運(yùn)輸距離最近、成本最低，有利于利潤最大化；三是神華集團(tuán)是世界上最大的煤炭供應(yīng)商，產(chǎn)業(yè)鏈和銷售網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢明顯。2009年蒙古國政府啟動TT項(xiàng)目國際招標(biāo)之后，多國礦業(yè)巨頭均向蒙古國政府表達(dá)了合作意向，但神華集團(tuán)無疑最具競爭力。2011年7月，神華集團(tuán)牽頭的國際財團(tuán)獲得了TT礦西部項(xiàng)目的40％股權(quán)。然而，中標(biāo)后，蒙古國內(nèi)反對聲音不斷，未中標(biāo)的其他國家財團(tuán)也表示不滿。2011年8月，蒙古國總統(tǒng)宣稱中標(biāo)作廢。

神華集團(tuán)并未放棄獲取TT項(xiàng)目開發(fā)權(quán)的努力。2011年末，神華集團(tuán)專門成立了神華海外公司主導(dǎo)對外開發(fā)投資，將TT項(xiàng)目作為國際化布局的重中之重。2013年10月，神華集團(tuán)與蒙古企業(yè)簽署（鐵路建設(shè)項(xiàng)目）合作備忘錄和促進(jìn)煤炭貿(mào)易諒解備忘錄。2014年4月，中蒙合資鐵路公司協(xié)議正式簽署，神華集團(tuán)將修建中國甘其毛都至蒙古噶順蘇海圖18公里口岸鐵路。通過該鐵路，TT項(xiàng)目將接入中國鐵路網(wǎng)，蒙古向中國出口煤炭將更便捷。2014年8月，習(xí)近平主席訪蒙期間，TT項(xiàng)目被列為中蒙能源合作的重點(diǎn)。

2012年后，煤炭產(chǎn)能過剩凸顯，煤炭行業(yè)整體低迷，TT項(xiàng)目價值也隨之縮水，但蒙古政府仍然“抱定金娃娃不松手”，不切實(shí)際地提出過高要求。神華集團(tuán)在堅持原則的基礎(chǔ)上，從大局出發(fā)，艱難推進(jìn)，2014年12月，神華集團(tuán)聯(lián)合體成功中標(biāo)，但因民族主義議員在大呼拉爾（蒙古國家議會）的阻撓，該次中標(biāo)又無果。

2016年9月，蒙古國政府請求重啟TT項(xiàng)目，以刺激幾近崩盤的經(jīng)濟(jì)。然而，煤炭市場已發(fā)生了翻天覆地的變化，全球煤炭供大于求，中國更是煤炭產(chǎn)能過剩嚴(yán)重。在這種背景下，TT項(xiàng)目即便重啟，價值也極為有限，但蒙古國政府可能很難接受這一現(xiàn)實(shí)。從神華集團(tuán)方面說，發(fā)展戰(zhàn)略已轉(zhuǎn)向清潔能源，開發(fā)TT項(xiàng)目可能背上沉重的包袱。因此，TT項(xiàng)目未來的開發(fā)，注定不會一路平坦。

TT項(xiàng)目面臨的主要障礙

TT項(xiàng)目之所以困難重重，原因是多方面的，主要包括以下方面。

一是蒙古既依賴中國經(jīng)濟(jì)，又擔(dān)心對中國經(jīng)濟(jì)過度依賴，存在矛盾心理。蒙古屬于較為典型的資源型國家，煤炭、銅、黃金等礦產(chǎn)資源占到出口的約80％，中蒙經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性強(qiáng)，地理位置接近，中國是蒙古最大的貿(mào)易伙伴國和最大的投資國，蒙古礦產(chǎn)整體出口的80％以上面向中國。盡管蒙古經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展得益于中蒙雙方的互惠合作，但蒙古又存在矛盾心理，不想把雞蛋放在同一個籃子里，竭力靠攏所謂的“第三鄰國”，努力促進(jìn)投資、貿(mào)易多元化，對中國投資尤其是涉及國民經(jīng)濟(jì)命脈的重大項(xiàng)目投資抱有一定的戒備心理。

二是中方過于依賴高層路線而忽略民心相通。作為骨干中央企業(yè)的神華集團(tuán)主要依靠高層互訪推動TT項(xiàng)目的進(jìn)展。2011年神華集團(tuán)聯(lián)合體中標(biāo)TT項(xiàng)目，得力于溫家寶總理訪蒙的推動；2014年鐵路協(xié)議的簽署和聯(lián)合體中標(biāo)，則是借助上海亞信峰會和習(xí)近平主席訪蒙的東風(fēng)促成。蒙古國政府通過決議規(guī)定礦產(chǎn)財富屬于全體國民，執(zhí)政黨競選前爭相許諾以TT項(xiàng)目為全體國民分發(fā)巨額現(xiàn)金或股票紅利。因此，民眾極容易將談判的遇阻歸結(jié)為中國企業(yè)只顧掠奪資源污染環(huán)境而不愿履行社會責(zé)任的貪心。遺憾的是，神華集團(tuán)在這13年的追蹤歷程中，幾乎從未探索從公共外交等方面入手改善形象，以民心相通推動項(xiàng)目進(jìn)展。反觀其他國家，譬如日本，非常注重對蒙文化交流和公共外交，從2002年起，日本在蒙古實(shí)施“草根計劃”，將援助重點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)方面逐漸轉(zhuǎn)向文化方面，在蒙古國立大學(xué)設(shè)立了蒙日文化中心，為年輕人舉辦知識講座、播放日本電影、開辦日語學(xué)習(xí)班；日本還將教育投資工作從首都向牧區(qū)特別是貧困省縣轉(zhuǎn)移，包括改擴(kuò)建基層中小學(xué)校舍、幼兒園和整修醫(yī)療診所，向殘疾人提供資助，為基層提供電腦、發(fā)電機(jī)、變壓器，更新輸水管道、污水凈化系統(tǒng)等；同時，日本還為蒙古精英提供優(yōu)厚的留學(xué)條件。蒙古各主流媒體經(jīng)常把日本列為“對蒙古最友好的國家之一”，有調(diào)查顯示，有超過七成的蒙古人對日本有親近感。又如韓國，也極其注重從文化和學(xué)術(shù)上對蒙古滲透。韓國獨(dú)資興建了烏蘭巴托大學(xué)，在蒙古宣揚(yáng)兩國人種和語言的同宗同源。而中國，雖然近年來一直為蒙古的最大貿(mào)易伙伴國和最大投資國，除了官方的孔子學(xué)院和活動式文化交流外，公共外交的豐富性、靈活性、層次性、特色性和長效性都嫌不足。中國的日用品充斥于蒙古人的日常生活中，但蒙古的大街小巷隨處可以看到英文、俄文、韓文等外文招牌，基本看不到中文。

三是熟悉蒙古語言、文化的人才缺乏。雖然蒙古的精英階層多能嫻熟地以英語作為談判語言，但兩國直接談判，大量場合和資料仍需要用蒙語、蒙文。由于多重原因，國內(nèi)很多蒙古族尤其是年輕的蒙古族，并不能說蒙語，對蒙古文化也了解甚少。在國內(nèi)高校中，蒙古語屬于小語種，招生學(xué)校較少，報考生源也有限。神華海外公司在招聘蒙古語商務(wù)、翻譯人員時，很難選到合適的高水平人才，TT項(xiàng)目組中也缺乏熟稔蒙古語和蒙古文化的人才。人才儲備的不足也在一定程度上影響了項(xiàng)目溝通和推進(jìn)的效率。

四是缺乏國際傳播意識和議程設(shè)置能力。一直以來，中國企業(yè)“走出去”總被刻意誣蔑為資源的掠奪者和環(huán)境的破壞者，尤其在蒙古，礦產(chǎn)業(yè)是支柱產(chǎn)業(yè)，資源民族主義更加嚴(yán)重。蒙古將TT項(xiàng)目待價而沽，第一階段時，國際競爭十分激烈，無論蒙古國內(nèi)還是國際媒體，一致指責(zé)批判中國企業(yè)，形成對神華集團(tuán)十分不利的輿論環(huán)境，但神華集團(tuán)在指責(zé)面前始終沒有發(fā)聲；2011年中標(biāo)作廢后，神華集團(tuán)亦未有相關(guān)回應(yīng)。而開發(fā)運(yùn)營OT項(xiàng)目的另一家國際礦業(yè)巨頭力拓集團(tuán)，在蒙古單方毀約后立刻發(fā)動國際輿論戰(zhàn)，對蒙古國政府的契約精神提出強(qiáng)烈質(zhì)疑和批判，并利用經(jīng)濟(jì)、法律、輿論等多重手段維護(hù)合法權(quán)益，最終爭取到有利的結(jié)果。

關(guān)于對蒙能源合作的建議

由于中蒙能源合作十分重要，與蒙古進(jìn)行能源合作的重要中國企業(yè)多為中央企業(yè)，除神華集團(tuán)外，還有國家電網(wǎng)、中石油、中鋁公司等?；谏袢A集團(tuán)的案例分析，我們建議對蒙能源合作要跳出能源看能源，從公共外交入手，樹立良好的企業(yè)形象，爭取有利的輿論氛圍，實(shí)現(xiàn)共享雙贏局面。

一是堅持原則，做到顧全大局與企業(yè)利益的平衡。講政治是中央企業(yè)的重要特征；但作為市場行為主體，利潤最大化才是企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵指標(biāo)。如何平衡大局和利益之間的關(guān)系，是對蒙能源合作的重要考量?？陀^地說，無論是神華集團(tuán)的TT項(xiàng)目，國家電網(wǎng)的全球能源互聯(lián)網(wǎng)計劃，還是中石油的石油勘探開發(fā)和中鋁的煤炭、銅礦貿(mào)易，在當(dāng)前大宗商品產(chǎn)能過剩、市場低迷的背景下，從經(jīng)濟(jì)性考量，并非最佳選擇；但從“一帶一路”建設(shè)、中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)和國家能源安全等大局出發(fā)，推進(jìn)對蒙能源合作又十分重要。在對蒙能源合作時，應(yīng)把握底線，堅持原則，做好與中蒙政府機(jī)構(gòu)、蒙古合作方的溝通，努力在經(jīng)濟(jì)性可行的基礎(chǔ)上促成項(xiàng)目的落地。

二是加強(qiáng)文化交流，促進(jìn)民心相通。積極拓展文化交流渠道，尤其是商會、行業(yè)協(xié)會、NGO等民間組織交流渠道，通過援建落后地區(qū)、培訓(xùn)語言和技能、進(jìn)行雙向交流等方式，構(gòu)建交流合作的長效機(jī)制，促進(jìn)蒙古民間對華友好度的提升。

三是加強(qiáng)人才交流與培養(yǎng)。國家層面的人才交流和培養(yǎng)計劃中，應(yīng)更注重精英和行業(yè)骨干人才的培養(yǎng)。企業(yè)也可以根據(jù)自身情況，探索校企聯(lián)合培養(yǎng)方式。譬如，神華海外公司曾考慮設(shè)立“神華獎學(xué)金”，鼓勵蒙古學(xué)生來中國高校就讀，專業(yè)對口且符合公司相關(guān)要求的在招聘時優(yōu)先錄用。雖然該計劃由于種種原因未能實(shí)施，但不失為一種對蒙人才培養(yǎng)和儲備的思路。

四是提高國際傳播能力和議程設(shè)置能力。中蒙能源合作是“一帶一路”建設(shè)的重要組成，也是命運(yùn)共同體理念的具體落實(shí)。中國企業(yè)在對蒙能源合作中要改變悶頭做事、低調(diào)做事的方式，將“共商、共建、共享”理念以合適的方式講出來。譬如TT項(xiàng)目，創(chuàng)造和拉動的就業(yè)機(jī)會以及將來可能創(chuàng)造的社會效益等，應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)姆绞郊右孕麄?；尤其是在全球?jīng)濟(jì)增長乏力、大宗商品走勢長期低迷的背景下，全球礦業(yè)巨頭紛紛裁員減產(chǎn)，只有中國企業(yè)在最困難時期敢于力所能及地提供幫助。這樣既占據(jù)了道義高地，又能讓蒙古公眾明白，中蒙兩國是命運(yùn)共同體；在中蒙能源合作中，蒙古也是實(shí)實(shí)在在的受益者。

魏修柏：中國電力傳媒集團(tuán)有限公司研究中心副主任，曾任中國神華海外開發(fā)投資有限公司政策研究主管。