陳雪飛

新中國(guó)公共外交的歷程與特點(diǎn)

陳雪飛

從新中國(guó)成立迄今，中國(guó)公共外交的實(shí)踐經(jīng)歷了“初創(chuàng)期”“調(diào)整期”與“建制期”三大階段，建立了以“對(duì)外傳播”和“人文交流”為主要支撐的戰(zhàn)略架構(gòu)，并形成了“主動(dòng)引導(dǎo)”“內(nèi)外并重”“依托傳統(tǒng)”等鮮明的特點(diǎn)，凸顯了中國(guó)公共外交含蓄、包容與強(qiáng)調(diào)合作的內(nèi)在機(jī)理。

新中國(guó)公共外交的歷程

“公共外交”這個(gè)名詞真正為我們所用在2001年美國(guó)“9·11”事件之后。之前雖然沒(méi)有“公共外交”一詞，但我們一直以不同的形式踐行著“公共外交”之實(shí)。總體而言，可以把新中國(guó)的公共外交分為三大階段。

新中國(guó)成立至20世紀(jì)70年代末是初創(chuàng)期。盡管建國(guó)之初我國(guó)的宣傳基礎(chǔ)并非一片空白，但需要重建與整合。1949年10月，新中國(guó)一成立，我們就建立了中央人民政府新聞總署，下設(shè)新華通訊社、廣播事業(yè)管理局和國(guó)際新聞局（1963年又改組為中國(guó)外文出版發(fā)行事業(yè)局，簡(jiǎn)稱外文局）等。截至1966年初，新華社國(guó)外分社已發(fā)展到51個(gè)，初步形成了國(guó)際報(bào)道網(wǎng)絡(luò)。對(duì)外發(fā)稿也從最初只用英文發(fā)展成為使用五種外文的對(duì)外傳播體系，發(fā)稿對(duì)象廣及世界87個(gè)國(guó)家；同時(shí)中國(guó)國(guó)際廣播電臺(tái)的廣播語(yǔ)種達(dá)到32種。1958年3月，在周恩來(lái)總理支持下，隸屬于外文局的中國(guó)唯一一份新聞周刊《北京周報(bào)》在北京創(chuàng)刊，致力于向國(guó)外及時(shí)報(bào)道中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和對(duì)外關(guān)系的發(fā)展情況。當(dāng)時(shí)印度、印尼等第三世界國(guó)家以及美國(guó)、加拿大等西方國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的辦公室都訂閱了《北京周報(bào)》，將其作為了解中國(guó)的重要渠道。1966年“文革”開(kāi)始以后，由于受到左傾思想的影響，我們的對(duì)外宣傳開(kāi)始轉(zhuǎn)向以輸出中國(guó)革命經(jīng)驗(yàn)為重，忽視受眾特質(zhì)，極大地影響了對(duì)外傳播的信度和效度。不過(guò)，盡管彼時(shí)我國(guó)的對(duì)外宣傳受到?jīng)_擊，幾近停滯，但在人文交流方面還是取得了不錯(cuò)的成績(jī)。一方面依靠建國(guó)之后與亞非拉國(guó)家的廣泛聯(lián)合，得益于他們的支持，我們?cè)?972年恢復(fù)了聯(lián)合國(guó)常任理事國(guó)席位；另一方面，由于與蘇聯(lián)關(guān)系的調(diào)整，我國(guó)與西方國(guó)家的敵對(duì)關(guān)系開(kāi)始得到緩解。其中最著名的莫過(guò)于中美關(guān)系實(shí)現(xiàn)了歷史性的突破，中美之間“小球轉(zhuǎn)動(dòng)大球”的“乒乓外交”成為一個(gè)生動(dòng)的注腳；中日之間秉承“民間先行，以民促官”原則的“民間外交”也在很大程度上促成了1972年中日邦交的正常化。中美關(guān)系、中日關(guān)系的發(fā)展與改善為中國(guó)的改革開(kāi)放奠定了基礎(chǔ)。

20世紀(jì)80年代至冷戰(zhàn)結(jié)束是調(diào)整期。這一階段正值改革開(kāi)放的前十年，我國(guó)的內(nèi)外政策都進(jìn)行了較大調(diào)整，和平與發(fā)展被確定為時(shí)代的兩大主題，以意識(shí)形態(tài)劃線的國(guó)際關(guān)系戰(zhàn)略為靈活務(wù)實(shí)的對(duì)外政策所取代。我國(guó)的公共外交實(shí)踐也強(qiáng)調(diào)“去革命化”“去意識(shí)形態(tài)化”，以期為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)創(chuàng)造良好的國(guó)際輿論環(huán)境。這一時(shí)期，中國(guó)公共外交開(kāi)始搭建“對(duì)外宣傳”與“人文交流”并重的戰(zhàn)略架構(gòu)。1980年，中宣部、中聯(lián)部、外交部、文化部、廣電部、國(guó)務(wù)院僑辦、新華社、港澳辦等十四家單位成立“對(duì)外宣傳小組”，負(fù)責(zé)我國(guó)的國(guó)際宣傳及對(duì)港澳臺(tái)僑的宣傳工作。1986年，“對(duì)外交流文化協(xié)會(huì)”在文化部的指導(dǎo)和支持下成立，旨在通過(guò)與各國(guó)的民間文化交流與合作，增進(jìn)中國(guó)人民同世界各國(guó)人民之間的相互了解與友誼，共同促進(jìn)人類(lèi)的文化事業(yè)。在對(duì)外宣傳方面，1981年，我國(guó)創(chuàng)辦了綜合性的英文日?qǐng)?bào)《中國(guó)日?qǐng)?bào)》和《瞭望·海外版》《人民日?qǐng)?bào)·海外版》等。當(dāng)時(shí)新華社外語(yǔ)通訊稿件每天達(dá)到300多條，中國(guó)國(guó)際廣播電臺(tái)的受眾人數(shù)也達(dá)到百萬(wàn)。在人文交流方面，這一階段我國(guó)與其他國(guó)家制訂的交流計(jì)劃達(dá)到253個(gè)，涉及藝術(shù)、廣播、影視以及書(shū)籍等多個(gè)方面。中日關(guān)系、中美關(guān)系亦進(jìn)入形式多樣、廣泛合作的“蜜月期”。我們與亞非拉國(guó)家的交流也繼續(xù)向前推進(jìn)，1988年，應(yīng)毛里求斯和貝寧政府之邀，“對(duì)外交流文化協(xié)會(huì)”分別在兩國(guó)首都路易港和科托努設(shè)立駐外機(jī)構(gòu)即中國(guó)海外文化中心，與駐在國(guó)民眾進(jìn)行文化交流，擴(kuò)大中國(guó)影響。

冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)是建制期。這一階段中國(guó)公共外交的發(fā)展重在體制的建設(shè)。在大多數(shù)國(guó)家，公共外交最重要的國(guó)家行為體是外交部。但在中國(guó)，國(guó)務(wù)院新聞辦公室和中共中央對(duì)外宣傳辦公室在公共外交事務(wù)中扮演主要角色，負(fù)責(zé)公共外交活動(dòng)的規(guī)劃和指導(dǎo)。中央對(duì)外宣傳辦是1990年恢復(fù)組建的中共中央宣傳思想工作領(lǐng)導(dǎo)小組的日常辦事機(jī)構(gòu)，于1991年6月1日正式辦公。國(guó)務(wù)院新聞辦成立于1991年6月4日。這兩個(gè)部門(mén)的成立是我國(guó)對(duì)外傳播管理體制的一大變革。盡管這兩個(gè)部門(mén)常被稱為“一體兩面”，但其具體職責(zé)各有側(cè)重，基本原則是黨政分工。中央對(duì)外宣傳辦主要在思想政治方面給予指導(dǎo)，而國(guó)務(wù)院新聞辦則在對(duì)外介紹中國(guó)情況擔(dān)任組織協(xié)調(diào)工作。1997年，中共中央宣傳部要求在英文中把宣傳一詞的譯法從Propaganda調(diào)整為publicity，這說(shuō)明我國(guó)在公共外交實(shí)踐中希望適應(yīng)形勢(shì)變化，有所創(chuàng)新。

不過(guò)，作為公共外交政策的執(zhí)行部門(mén)，外交部在我國(guó)公共外交政策制定中仍然肩負(fù)重任。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的崛起，中國(guó)足跡遍布世界，“中國(guó)威脅論”開(kāi)始成為國(guó)際輿論常用的論調(diào)。這意味著，在解決了“挨打”“挨餓”問(wèn)題之后，如何不再“挨罵”提上了議事日程，讓世界各國(guó)人民理解和平發(fā)展的中國(guó)形象尤為重要。2001年“9·11事件”之后，公共外交成為外交與國(guó)際關(guān)系學(xué)界的研究熱點(diǎn)，許多國(guó)家把公共外交作為對(duì)外政策的重要內(nèi)容。在此背景下，2004年，外交部成立了公眾外交處，2008年又更名為公共外交處。盡管二者只是一字之差，但很大程度上表明了一種理念的轉(zhuǎn)變，外交服務(wù)公眾的視域從國(guó)內(nèi)向國(guó)外拓展。2009年10月，公共外交處升格為公共外交辦公室，專(zhuān)司外交部、駐外使領(lǐng)館公共外交的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)。2010年8月，外交部成立了公共外交咨詢委員會(huì)，由資深外交官和專(zhuān)家學(xué)者組成，向國(guó)內(nèi)外公眾闡釋推介中國(guó)的外交政策和發(fā)展理念。同期，各地方外事機(jī)構(gòu)也積極參與公共外交活動(dòng)，紛紛成立地方公共外交協(xié)會(huì)。2012年12月31日，中國(guó)公共外交協(xié)會(huì)在北京成立，其職能為輔助外交部調(diào)動(dòng)社會(huì)資源和民間力量推進(jìn)公共外交。這一時(shí)期的制度建設(shè)為我們的公共外交奠定了堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。

在實(shí)踐方面，前一階段的戰(zhàn)略構(gòu)架得到延續(xù)。對(duì)外信息傳播和人文交流都取得了長(zhǎng)足發(fā)展。中國(guó)國(guó)際廣播電臺(tái)已達(dá)到每天用43種語(yǔ)言播放211個(gè)小時(shí)的節(jié)目，覆蓋全球200多個(gè)國(guó)家和地區(qū)。新華社海外分社已遍布全球，可以同時(shí)用英文、法文、西班牙文、俄文、阿拉伯文和葡萄牙文發(fā)稿。中國(guó)海外文化中心也從20世紀(jì)80年代的2家擴(kuò)展到現(xiàn)在的25家，遍布?xì)W洲、亞洲、美洲和非洲。當(dāng)然，這一階段影響最大的是國(guó)家漢語(yǔ)辦公室負(fù)責(zé)的孔子學(xué)院，截至2015年12月1日，中國(guó)在134個(gè)國(guó)家（地區(qū)）建立了500所孔子學(xué)院和1000個(gè)孔子課堂，不少國(guó)家和地區(qū)還將漢語(yǔ)教學(xué)納入了本國(guó)國(guó)民教育體系。同期，2008年北京奧運(yùn)會(huì)和2010年上海世博會(huì)所推進(jìn)的“奧運(yùn)外交”與“世博外交”賦予了大型賽會(huì)更多“人文交流”因素，這些大型賽會(huì)讓各國(guó)政要、媒體和普通民眾共濟(jì)一堂，成為多面向、多層次、多形式的公共外交場(chǎng)合，極大地提升了中國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)的正面形象。

新世紀(jì)中國(guó)公共外交的特點(diǎn)

經(jīng)過(guò)三個(gè)階段六十多年的發(fā)展，中國(guó)公共外交形成了以“對(duì)外傳播”和“人文交流”為主要支撐的戰(zhàn)略架構(gòu)，并呈現(xiàn)出主動(dòng)引導(dǎo)、內(nèi)外并重及依托傳統(tǒng)等鮮明特點(diǎn)。

主動(dòng)引導(dǎo)。由于意識(shí)形態(tài)的沖突、價(jià)值理念的分歧和冷戰(zhàn)思維的延續(xù)，西方國(guó)家仍然存在各種對(duì)華偏見(jiàn)、誤解和疑慮，“中國(guó)威脅論”“國(guó)強(qiáng)必霸論”以及各種“陷阱論”等層出不窮。在這一背景下，中國(guó)公共外交的主軸是回應(yīng)非議而非地評(píng)議他人，旨在對(duì)外營(yíng)造積極正面的國(guó)家形象，由此“向世界說(shuō)明中國(guó)”、“講好中國(guó)故事”成為核心議題。不僅政府公共外交理念是這樣，中國(guó)學(xué)者對(duì)“國(guó)家形象”、“軟實(shí)力”與“對(duì)外傳播”的關(guān)注也明顯多于國(guó)外學(xué)者。而當(dāng)前，為了更好地說(shuō)明自己、解釋自己，中國(guó)的公共外交戰(zhàn)術(shù)正在從之前的被動(dòng)防御轉(zhuǎn)向主動(dòng)引導(dǎo)，以期更好地影響國(guó)際輿論與國(guó)際關(guān)系的議程設(shè)置。比如中國(guó)在“南海仲裁事件”中的主動(dòng)出擊，就很好地影響了東盟峰會(huì)的議程。從菲律賓單方提起對(duì)中國(guó)的“仲裁”到“仲裁”結(jié)果出臺(tái)，中國(guó)一方面堅(jiān)持不接受、不參與、不承認(rèn)的“三不原則”，另一方面又積極向國(guó)際社會(huì)解釋南海爭(zhēng)議海域的歷史與現(xiàn)實(shí)，在美國(guó)紐約時(shí)報(bào)廣場(chǎng)投播南海主題的宣傳短片，澄清所謂“南海仲裁案”真相，強(qiáng)調(diào)對(duì)話協(xié)商才是妥善處理南海爭(zhēng)議的解決途徑；中國(guó)駐南非、丹麥、美國(guó)、英國(guó)、巴西等國(guó)使領(lǐng)館官員通過(guò)接受媒體采訪、發(fā)表署名文章等方式，堅(jiān)決反對(duì)菲律賓南海仲裁案臨時(shí)仲裁庭的非法裁決，等等。通過(guò)一系列努力，“南海仲裁結(jié)果”出臺(tái)的第二天，聯(lián)合國(guó)官方微博就發(fā)表聲明指出，“常設(shè)仲裁法院”與聯(lián)合國(guó)沒(méi)有任何關(guān)系，同時(shí)海牙國(guó)際法庭也表示自己自始至終從未參與所謂“南海仲裁案”。中國(guó)在南海問(wèn)題上的立場(chǎng)獲得90多個(gè)國(guó)家的公開(kāi)支持；2016年9月的東盟峰會(huì)也避談南海仲裁；再加上菲律賓新任總統(tǒng)杜特爾特積極向中國(guó)示好，這都表明了主動(dòng)引導(dǎo)這一戰(zhàn)術(shù)的成效。

內(nèi)外并重。公共外交主要是一國(guó)政府主導(dǎo)的針對(duì)他國(guó)公眾的外交活動(dòng)，美國(guó)還曾專(zhuān)門(mén)立法規(guī)定不能將美國(guó)民眾作為政府活動(dòng)的“宣傳”對(duì)象。而中國(guó)的公共外交最初的定位則是面向國(guó)內(nèi)公眾的，自2003年開(kāi)始的外交部“公眾開(kāi)放日”就是典型的例證。盡管2008年公眾外交處更名為公共外交處，但卻一直強(qiáng)調(diào)“內(nèi)外并重”。強(qiáng)調(diào)公共外交尤其需要統(tǒng)籌兼顧兩個(gè)大局，即改革發(fā)展穩(wěn)定的國(guó)內(nèi)大局與和平發(fā)展合作的國(guó)際大局。由于近幾年學(xué)者們對(duì)“新公共外交”的倡導(dǎo)，其他國(guó)家也開(kāi)始關(guān)注國(guó)內(nèi)受眾。比如荷蘭學(xué)者揚(yáng)·梅利森（Jan Melissen）在其主編的《新公共外交：國(guó)際關(guān)系中的軟實(shí)力》一書(shū)中就提到，雖然公共外交的對(duì)象是國(guó)外的民眾，但卻不能完全和國(guó)內(nèi)的民眾分開(kāi)，公共外交與公共事務(wù)是緊密聯(lián)系的。而且隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，嚴(yán)格區(qū)分國(guó)內(nèi)外受眾已然不太可能。從這一點(diǎn)來(lái)看，中國(guó)的公共外交并不是“后知后覺(jué)”，反而是“先知先覺(jué)”，具有充分的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。

依托傳統(tǒng)。在公共外交方面，每個(gè)國(guó)家總是盡力依托自己具有優(yōu)勢(shì)的渠道和資源來(lái)影響他國(guó)受眾，比如美國(guó)借助好萊塢、英國(guó)借助英語(yǔ)教育、法國(guó)借助法語(yǔ)聯(lián)盟，等等。中國(guó)最具優(yōu)勢(shì)的資源莫過(guò)于源遠(yuǎn)流長(zhǎng)延續(xù)幾千年的文明傳統(tǒng)。

首先，作為公共外交核心的哲學(xué)價(jià)值觀源于儒家文化中“和合”“中庸”“仁愛(ài)”等理念，它塑造了中國(guó)公共外交博大包容、和諧共贏的特色。中國(guó)強(qiáng)調(diào)的“和諧價(jià)值觀”、“親誠(chéng)惠容”的周邊外交理念、“命運(yùn)共同體”的構(gòu)想等等都是這一哲學(xué)價(jià)值觀的體現(xiàn)。中國(guó)公共外交的傳統(tǒng)價(jià)值觀基礎(chǔ)就在于既強(qiáng)調(diào)弘揚(yáng)中華文化，又強(qiáng)調(diào)文明互鑒、與其他文明的對(duì)話與交流，以合作促共贏，美美與共。

其次，中國(guó)傳統(tǒng)文化塑造了中國(guó)公共外交的戰(zhàn)略選擇。儒家文化強(qiáng)調(diào)“遠(yuǎn)人不服，則修文德以來(lái)之”，體現(xiàn)了中國(guó)公共外交的主要戰(zhàn)略取向。與“主動(dòng)引導(dǎo)”相一致，中國(guó)不站在道德制高點(diǎn)指摘?jiǎng)e人，而是高度重視自身發(fā)展模式與發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的獨(dú)特性，同時(shí)尊重其他國(guó)家探尋自身最佳發(fā)展模式的努力。比如我們對(duì)“中國(guó)模式”一直秉承的態(tài)度：因?yàn)槊總€(gè)國(guó)家都自己的歷史傳統(tǒng)和生活方式，都具有很強(qiáng)的獨(dú)特性，中國(guó)經(jīng)驗(yàn)只能解決中國(guó)自己的問(wèn)題，其他國(guó)家很難移植復(fù)制中國(guó)模式；但是，中國(guó)模式的確給了發(fā)展中國(guó)家的政策制定者一個(gè)非常不同于華盛頓共識(shí)的選擇。中國(guó)歡迎“向東看”的選擇，但“僅供參考”。這在很大程度上體現(xiàn)了西方國(guó)家與中國(guó)在世界秩序觀上的差異，前者是“西方的、英國(guó)或美國(guó)的、宗教的、傳經(jīng)布道式的”，后者是“東方的、中國(guó)的、文化的、文明教化式的”。

再次，中國(guó)傳統(tǒng)文化為中國(guó)的公共外交提供了豐富的內(nèi)容?？鬃訉W(xué)院是中國(guó)傳統(tǒng)文化與公共外交最具特色的結(jié)合?！爸袊?guó)文化年”、“中國(guó)文化節(jié)”、“中國(guó)文化月”、2008年奧運(yùn)會(huì)、2010年世博會(huì)、2016年二十國(guó)集團(tuán)峰會(huì)等國(guó)際交流活動(dòng)都大量運(yùn)用了書(shū)法、繪畫(huà)、戲曲、武術(shù)、文學(xué)等中國(guó)傳統(tǒng)文化元素。

總的來(lái)說(shuō)，從新中國(guó)成立至今，六十多年的時(shí)間，中國(guó)公共外交經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，形成了以“對(duì)外傳播”和“人文交流”為主要支撐的戰(zhàn)略架構(gòu)，并且在理念和實(shí)踐上，在制度與機(jī)制上，在戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)上，都形成了自身的特色——更含蓄的、更包容的、更強(qiáng)調(diào)合作的。當(dāng)然，中國(guó)的公共外交也遇到了不少挑戰(zhàn)，比如如何以恰當(dāng)?shù)姆绞阶屖鼙姼玫乩斫庵袊?guó)，特別是理解中國(guó)政治體制及政策的“合法性”議題；如何回應(yīng)信息技術(shù)發(fā)展帶來(lái)的沖擊；如何將更多非政府資源整合進(jìn)政府的公共外交架構(gòu)，等等，仍需深入研究和審慎處理。

陳雪飛：察哈爾學(xué)會(huì)研究員，外交學(xué)院外交學(xué)與外事管理系副教授、公共外交研究中心主任。