◎文/張惠強(qiáng) 王妍

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廣東東莞多元化盤活存量土地的實(shí)踐

◎文/張惠強(qiáng) 王妍

隨著城鎮(zhèn)化的快速擴(kuò)張，我國(guó)城鄉(xiāng)用地粗放經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象非常普遍，通過(guò)更新改造提高用地效率、實(shí)現(xiàn)集約節(jié)約利用是城鎮(zhèn)化下一程的核心議題。城市更新改造的一般做法，是改變土地用途或增加土地利用強(qiáng)度（提高容積率），以此帶來(lái)的增值收益平衡各相關(guān)方利益。增值收益的獲取與宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境密切相關(guān)，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較為緩慢、增值收益不明的情況下，如何探索城市更新改造？這是當(dāng)下我國(guó)一些沿海城市面臨的緊迫任務(wù)。

東莞市作為改革開(kāi)放以來(lái)迅速發(fā)展起來(lái)的制造業(yè)重鎮(zhèn)，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度45%，僅次于深圳市，超過(guò)香港的兩倍。與此同時(shí)，土地利用效率較為低下。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地需求與新增供地之間的矛盾異常激烈，全市60%以上的鎮(zhèn)街沒(méi)有超過(guò)500畝的可集中建設(shè)地塊。鑒于此，從2009年開(kāi)始，東莞市積極推廣“三舊”（舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊）改造，動(dòng)員社會(huì)各方介入其中，取得了非常好的效果。

基本做法

1.操作主體多元化，積極引導(dǎo)各類主體進(jìn)入更新改造

“三舊”改造涉及非常復(fù)雜的利益關(guān)系，需要經(jīng)過(guò)的部門審批程序也很多；因此，早期的改造大多采取政府主導(dǎo)的模式，即由政府負(fù)責(zé)拆遷、補(bǔ)償和安置，然后再轉(zhuǎn)手將土地轉(zhuǎn)讓出去。當(dāng)前，東莞市更新改造的操作主體開(kāi)始多樣化，如東城區(qū)牛山鐘屋圍村的舊村改造是由開(kāi)發(fā)商與村集體聯(lián)合開(kāi)發(fā)，東坑鎮(zhèn)三甲工業(yè)城則由當(dāng)?shù)氐纳虝?huì)會(huì)員組成開(kāi)發(fā)公司合股聯(lián)建，位于市中心區(qū)的東城萬(wàn)達(dá)廣場(chǎng)則是由政府主導(dǎo)。

截至2015年5月，已經(jīng)實(shí)施（包括已經(jīng)完成）的項(xiàng)目中，政府主導(dǎo)、原權(quán)利人自行改造、村集體自行改造和村企合作改造的比重分別是18%、39%、18%和25%。

2.改造業(yè)態(tài)多元化，從注重商住開(kāi)發(fā)到注重工業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)

在已經(jīng)改造完成的項(xiàng)目中，“工改工”項(xiàng)目、“工改商住”項(xiàng)目分別占17%和81%。東莞市政府在2012年的“三舊”改造專項(xiàng)規(guī)劃中明確規(guī)定，滿足“三舊”改造用地規(guī)劃為居住用地和商業(yè)用地的比例，市區(qū)不高于60%，各鎮(zhèn)不高于40%。2013年以來(lái)，工業(yè)地產(chǎn)成為東莞市“三舊”改造的重要方向，新增的“工改工”項(xiàng)目占比超過(guò)50%，主要來(lái)自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)舊廠房和工業(yè)園區(qū)改造。改造項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)相結(jié)合，大多用于2.5產(chǎn)業(yè)（生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)），并向研發(fā)、設(shè)計(jì)等環(huán)節(jié)拓展。

3.資金來(lái)源多元化，大力動(dòng)員社會(huì)資本介入改造

“三舊”改造項(xiàng)目需要投入的資金量較大、項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，完全由政府投入所帶來(lái)的財(cái)務(wù)壓力非常大。截至2015年5月底，東莞市“三舊”改造已到位的投資資金達(dá)到272億元；其中，政府投入16億元，社會(huì)投入256億元，二者所占的比例分別為5.9% 和94.1%。社會(huì)投入包括村集體自籌與開(kāi)發(fā)商投入兩部分。村集體自行改造項(xiàng)目一般由集體經(jīng)濟(jì)組織自籌資金，村企合作改造項(xiàng)目以企業(yè)籌集資金為主，村集體則以土地等資產(chǎn)入股。

4.利益分配多元化，政府在土地價(jià)款和稅費(fèi)分配上大幅讓利

不同的改造項(xiàng)目在收益分配上各不相同，由鎮(zhèn)街政府主導(dǎo)改造的項(xiàng)目，土地出讓價(jià)款和稅費(fèi)市級(jí)分成部分返還給鎮(zhèn)街政府；由原權(quán)利人自改項(xiàng)目補(bǔ)繳的土地出讓金，市、鎮(zhèn)、村按4∶2∶4或3∶3∶4分成；村集體自改項(xiàng)目和村企合作改造的舊村莊項(xiàng)目，土地出讓金先繳后返；村企合作改造的“工改居”項(xiàng)目，按基準(zhǔn)地價(jià)的70%計(jì)繳地價(jià)，市、鎮(zhèn)、村按2∶4∶4分成；村企合作改造的“工改商”項(xiàng)目，按基準(zhǔn)地價(jià)的70%計(jì)繳地價(jià)，市、鎮(zhèn)、村按2∶3∶5分成。市一級(jí)分成部分則全部注入“三舊”改造資金，補(bǔ)助“工改工”項(xiàng)目。

5.開(kāi)發(fā)方式多元化，將城市更新與地下空間開(kāi)發(fā)及軌道交通有機(jī)地結(jié)合起來(lái)

位于中心城區(qū)的萬(wàn)達(dá)廣場(chǎng)項(xiàng)目地下空間采取掛牌出讓的方式，于2013年出讓9802平方米（每平方米851元），開(kāi)發(fā)范圍為地下2層，豎向區(qū)間為 -1.5米至-12米。該地下空間的出讓年限為40年，主要用于商業(yè)開(kāi)發(fā)和停車場(chǎng)建設(shè)。

更重要的是，萬(wàn)達(dá)廣場(chǎng)、卓越商業(yè)廣場(chǎng)和樞紐站地塊的地下空間全部連通，并與軌道站點(diǎn)出口接通，形成一個(gè)地下步行網(wǎng)絡(luò)，未來(lái)還將在這些商業(yè)綜合項(xiàng)目之間規(guī)劃二層步行連廊系統(tǒng)，從而形成一個(gè)立體步行環(huán)境，步行區(qū)域?qū)⒔ㄔO(shè)超過(guò)10萬(wàn)平方米商業(yè)設(shè)施，極大地提升了空間利用價(jià)值。

取得效果

1.提高土地利用效率

通過(guò)更新改造，大部分項(xiàng)目的容積率至少翻了一番。東坑鎮(zhèn)的三甲工業(yè)城在改造前的容積率為1.2，且權(quán)屬分散，涉及23個(gè)不同的產(chǎn)權(quán)主體，年產(chǎn)值不足億元。正在施工建設(shè)的一期容積率達(dá)到3.8，包括三棟八層的工業(yè)樓宇和一棟十層的宿舍樓。整個(gè)項(xiàng)目的平均容積率則達(dá)到2.5，改造區(qū)域內(nèi)還留出兩條開(kāi)放式道路。項(xiàng)目建成之后，年產(chǎn)值預(yù)計(jì)達(dá)到20億元。東城萬(wàn)達(dá)廣場(chǎng)項(xiàng)目占地25.71公頃，改造前總建筑面積27.4萬(wàn)平方米（包括舊廠房和舊村），改造后的建筑面積則達(dá)到64.5萬(wàn)平方米，容積率由1.07提升至2.51。

2.可分割轉(zhuǎn)讓的工業(yè)地產(chǎn)助力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

東莞市近年力推的“工改工”項(xiàng)目允許并鼓勵(lì)產(chǎn)權(quán)分割轉(zhuǎn)讓，有助于降低改造成本、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。東坑鎮(zhèn)三甲工業(yè)城由本鎮(zhèn)商會(huì)中幾位企業(yè)家合伙投資改造，極大地降低了前期的融資壓力。更為重要的是，這種產(chǎn)權(quán)可分割流轉(zhuǎn)、功能豐富多樣的工業(yè)樓宇貼合新興業(yè)態(tài)的空間需求，后者不同于傳統(tǒng)的工廠制造業(yè)和商貿(mào)行業(yè)，而是一些“輕資產(chǎn)、重研發(fā)、高附加值”的創(chuàng)新型企業(yè)，對(duì)本地制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)具有重要推動(dòng)作用。

3.周邊環(huán)境借助更新改造得到整治提升

鐘屋圍村在改造前屬于典型的舊村，道路破敗，房屋低矮潮濕且建筑質(zhì)量較差，大部分居民已經(jīng)搬出。村內(nèi)聚集了大量的無(wú)證小作坊，由于舊村環(huán)境污染嚴(yán)重、治安狀況差，周邊的學(xué)校與附近的村民頻繁上訪，立項(xiàng)改造后，這一頑疾得到根治。東城萬(wàn)達(dá)廣場(chǎng)項(xiàng)目在改造之前是位于城中心區(qū)的十幾個(gè)連片小工業(yè)區(qū)，存在嚴(yán)重的安全隱患。通過(guò)改造而建設(shè)的現(xiàn)代化樓房和商業(yè)設(shè)施較為徹底地整治了周邊環(huán)境，提升了物業(yè)價(jià)值。

4.拆遷安置與改造補(bǔ)償增加了村民與村集體的收入

以鐘屋圍舊村改造為例，該項(xiàng)目涉及344戶農(nóng)民，戶均賠償145萬(wàn)元，最高則達(dá)到3200萬(wàn)元。此外，村民可以每平方米2000元的價(jià)格購(gòu)買回遷安置房，這個(gè)價(jià)格相當(dāng)于同一地段商品房的1/3左右。東坑鎮(zhèn)三甲工業(yè)城項(xiàng)目中，彭屋村部分全部是村集體所有的土地，面積為5560.49平方米，每平方米補(bǔ)償1413.48元。

存在問(wèn)題

1.政策銜接不夠清晰規(guī)范

鐘屋圍舊村改造項(xiàng)目在報(bào)建過(guò)程中符合東莞市的控制性詳細(xì)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，通過(guò)了市規(guī)劃局的技術(shù)審查，并被列為廣東省國(guó)土廳的重點(diǎn)項(xiàng)目。然而，在項(xiàng)目即將開(kāi)工建設(shè)之際，開(kāi)發(fā)商卻被告知，該項(xiàng)目與城市總體規(guī)劃不相符，紅線范圍內(nèi)有一半面積在總規(guī)中屬于綠地。得知這一消息之后，項(xiàng)目停工15個(gè)月。據(jù)當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)人反映，由于總規(guī)的調(diào)整需要經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批復(fù)，至少還要再等兩年。

這種情況在東莞普遍存在，天安數(shù)碼城在當(dāng)?shù)亟?jīng)過(guò)招拍掛獲得的國(guó)有建設(shè)用地也有一部分在綠地范圍內(nèi)，致使其難以按照計(jì)劃投產(chǎn)建設(shè)。

2.民生保障因項(xiàng)目停滯而難以落實(shí)

改造項(xiàng)目因程序有問(wèn)題而停滯，影響的不僅是企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)，更是民生保障承諾的落實(shí)。鐘屋圍村項(xiàng)目一開(kāi)始承諾兩年之內(nèi)建好安置房，但至今一年多，仍無(wú)動(dòng)工跡象。從2014年3月到目前，村民多次聯(lián)合到區(qū)市政府要求加快回遷安置房建設(shè)。如果拖延到下半年還不能解決，開(kāi)發(fā)商擔(dān)心村民會(huì)集體上訪，企業(yè)也會(huì)面臨著違約的法律風(fēng)險(xiǎn)。

3.社會(huì)資本積極性不高

由于上述政策障礙，在經(jīng)濟(jì)下行的背景下，社會(huì)資本進(jìn)入的積極性受到嚴(yán)重影響。城市更新改造項(xiàng)目本身的利益關(guān)系就比較復(fù)雜，項(xiàng)目周期又比較長(zhǎng)，一旦政策法規(guī)程序不明晰規(guī)范，就會(huì)存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。受訪的開(kāi)發(fā)商認(rèn)為，“房地產(chǎn)項(xiàng)目的資金周轉(zhuǎn)要求非常高，早知道會(huì)拖這么長(zhǎng)，打死也不會(huì)進(jìn)來(lái)”。東城區(qū)“舊改辦”在摸底調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，開(kāi)發(fā)商大多對(duì)舊改項(xiàng)目看好，但目前基本處于觀望狀態(tài)。

進(jìn)一步的建議

1.放寬集體土地進(jìn)入改造的門檻，妥善解決歷史遺留問(wèn)題

當(dāng)前已完成更新改造的項(xiàng)目大多是兩類，一類是整塊國(guó)有土地，另一類是國(guó)有與集體土地交織而成的土地。歷史上“三來(lái)一補(bǔ)”產(chǎn)業(yè)所占用的土地在現(xiàn)行法律法規(guī)中多屬違法用地，其中大量建筑物面臨更新改造，這類房屋和土地進(jìn)入改造的程序非常復(fù)雜，與現(xiàn)行政策法規(guī)多有抵觸。

建議放寬更新改造的進(jìn)入門檻，鼓勵(lì)村民和村集體參與改造開(kāi)發(fā)，在這個(gè)過(guò)程中妥善解決土地和房屋權(quán)屬的歷史遺留問(wèn)題，進(jìn)一步減輕城市發(fā)展的各種包袱。

2.明確改造程序與合規(guī)要件，簡(jiǎn)化審批手續(xù)，縮短項(xiàng)目周期

即便是宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下行，東莞的城市更新改造還是不缺好的項(xiàng)目和機(jī)會(huì)。建議市政府出臺(tái)清晰明了的改造程序與合規(guī)要件清單，向社會(huì)發(fā)送明確的政策信號(hào)，保證社會(huì)資本的穩(wěn)定收益預(yù)期。與此同時(shí)，下大力氣簡(jiǎn)化各項(xiàng)審批手續(xù)，盡量縮短項(xiàng)目周期，特別需要規(guī)避部門之間相互設(shè)置前設(shè)條件的做法，引導(dǎo)社會(huì)資本有序進(jìn)入更新改造。

3.通過(guò)容積率獎(jiǎng)勵(lì)等杠桿手段合理配置城市空間資源

更新改造不可避免涉及公共空間與公共利益的界定，如需要留出一定比例的土地用于道路建設(shè)等。建議以提高容積率、建筑密度及開(kāi)發(fā)地下空間等做法，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)主體增加公共空間供給與營(yíng)造。

在此基礎(chǔ)上，積極探索利用市場(chǎng)機(jī)制配置空間資源的實(shí)踐路徑，如建立容積率交易中心，允許低于法定容積率的樓宇所有者將“剩余”容積率納入公開(kāi)交易，需求方可通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)價(jià)獲取容積率指標(biāo)等。

4.把城中村改造項(xiàng)目納入到棚戶區(qū)改造范疇，享受相關(guān)優(yōu)惠政策

城中村改造具有典型的民生工程特征，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等政策性金融機(jī)構(gòu)有相應(yīng)的棚戶區(qū)改造信貸資金，國(guó)家有關(guān)部委也出臺(tái)了稅收減免等優(yōu)惠政策。

建議東莞市政府積極向廣東省政府及國(guó)家相關(guān)部門爭(zhēng)取享受“棚改”優(yōu)惠政策，以此鼓勵(lì)和帶動(dòng)更多社會(huì)資本和開(kāi)發(fā)主體參與城市更新改造。

5.將存量土地盤活數(shù)量與新增用地指標(biāo)數(shù)量掛鉤，激勵(lì)各類主體進(jìn)入更新改造

盤活存量用地再開(kāi)發(fā)涉及的利益關(guān)系和政策程序較為復(fù)雜，加之社會(huì)資本投資意愿不足的現(xiàn)狀，鑒于這類活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益明顯，有助于改善多方利益，提升城市生活品質(zhì)與活力。

建議國(guó)土部門在存量土地盤活數(shù)量與新增用地指標(biāo)數(shù)量之間建立掛鉤機(jī)制。對(duì)超額完成盤活存量指標(biāo)的地方政府，按超出比例在下一年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)分配時(shí)，給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，并積極鼓勵(lì)、總結(jié)和推廣地方盤活存量用地的做法。

（作者單位：張惠強(qiáng)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心政策研究處；王妍，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）

■ 編輯：藺麗莉