◎吳超

當代中國社會治理的發(fā)展歷程、挑戰(zhàn)與對策

◎吳超

新中國成立以來，圍繞“建立什么樣的社會”以及“怎樣進行社會治理”，為實現(xiàn)國家富強、民族振興、人民幸福，建立適應(yīng)我國國情的社會治理制度進行了長期探索和實踐。習近平指出，“獨特的文化傳統(tǒng)，獨特的歷史命運，獨特的國情，注定了中國必然走適合自己特點的發(fā)展道路”。當代中國社會治理發(fā)展道路是一個歷史的、動態(tài)的、發(fā)展的、與時俱進的探索歷程，經(jīng)歷了一個從傳統(tǒng)的社會管理到現(xiàn)代的社會治理的發(fā)展歷程。

一、當代中國社會治理的發(fā)展歷程

當代中國的社會治理發(fā)展史，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下在社會經(jīng)濟的變化、政治發(fā)展的邏輯、新型政治文化的形成和全球化沖擊的綜合考量下作出的歷史選擇，經(jīng)歷了一個從傳統(tǒng)的社會管理到現(xiàn)代的社會治理的發(fā)展歷程。實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化要從當代中國的發(fā)展來找答案，同時要從歷史的發(fā)展中來找答案，只有了解一個國家走過的發(fā)展之路，才能更好地把握當前事態(tài)的發(fā)展，才能更好地知曉她未來的走向。

（一）國家全面管控的社會治理（1949年—1978年）

1949年新中國的成立，為實現(xiàn)國家富強、民族振興和人民幸福創(chuàng)造了必要的前提。從西方帝國主義戰(zhàn)爭的威脅和蘇聯(lián)工業(yè)化道路的成功經(jīng)驗出發(fā)，打破了原來設(shè)想的從改善人民生活入手先發(fā)展農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)再發(fā)展重工業(yè)的計劃，基于中國工業(yè)化基礎(chǔ)十分薄弱，資金、技術(shù)、人才十分匱乏的現(xiàn)實，選擇了強大的政府主導型的計劃經(jīng)濟體制和優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的趕超戰(zhàn)略，以最快的速度集中力量加快工業(yè)化進程，以保障國家的安全和發(fā)展。這一發(fā)展戰(zhàn)略要求確保國家擁有強大的資源動員和配置能力，利用有限的資源推進現(xiàn)代化建設(shè)。因而，新中國很快完成了由新民主主義社會向社會主義社會的過渡，迅速創(chuàng)建了國家全面管控的社會治理體制。

一是政府全能的社會管理體制，建立起高度集中的計劃經(jīng)濟體制，通過干部統(tǒng)一調(diào)配、職業(yè)身份統(tǒng)一確定、人員統(tǒng)一安置、社會事務(wù)統(tǒng)一部署、一切社會活動統(tǒng)一組織等，建立起以政府為中心的全能社會管理體制。二是以“單位”為基礎(chǔ)的從業(yè)人員管理體制，國家機關(guān)、企事業(yè)單位、人民公社，都成為一個個“大而全”或“小而全”的單位組織，既是工作組織，也是提供基本公共服務(wù)、解決各種社會事務(wù)和落實社會管理控制任務(wù)的基層組織體系。三是以“街居”為基礎(chǔ)的城市社會人員管理體制，通過街道－居委會體系，管理社會無工作人員、閑散人員、民政救濟和社會優(yōu)撫對象等。由于絕大多數(shù)人都隸屬于某一單位，街居體制起著社會管理的輔助作用。四是以單位制度、戶籍制度、職業(yè)身份制度和檔案制度為基礎(chǔ)的社會流動管理體制，一般社會成員的就業(yè)和居住盡量固定，使社會高度組織化和有序化。

在當時的生產(chǎn)力水平和經(jīng)濟社會發(fā)展條件下，這種一元化的社會管理體制以最大限度地整合社會力量，把“一盤散沙”的中國社會凝聚成一個整體，使國家具備了強大的社會動員能力，使新中國僅用30年時間就建立了獨立的比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系，并在低水平下促進社會事業(yè)的發(fā)展，解決了總體性貧困。1972年，英國學者湯因比在與日本學者池田大作的對話中就中國人來說，“幾千年來，比世界上任何民族都成功地把幾億民眾，從政治文化上團結(jié)起來。他們顯示出這種在政治、文化上統(tǒng)一的本領(lǐng)，具有無與倫比的成功經(jīng)驗”。但是，這種管理體制和管理模式最大的弊端是權(quán)力過于集中，黨政不分、政企不分、政社不分和管制過死，使經(jīng)濟和社會生活缺少活力，嚴重制約了社會經(jīng)濟的進一步快速發(fā)展。

（二）改革開放中的調(diào)整與變革（1978年—1992年）

社會管理制度的變革一直和改革開放同行，從1978年十一屆三中全會直到1992年黨的十四大確定社會主義市場經(jīng)濟為止，中國的社會結(jié)構(gòu)、社會組織形式、社會價值理念等都已經(jīng)和正在發(fā)生深刻變化，大量社會矛盾易發(fā)多發(fā)，原有的權(quán)力高度集中、政府統(tǒng)管一切的社會管理方式已經(jīng)不能適應(yīng)新的現(xiàn)實要求。伴隨著這一轉(zhuǎn)型過程，必然要求“多方面地改變同生產(chǎn)力發(fā)展不適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，改變一切不適應(yīng)的管理方式、活動方式和思想方式”，中國的社會管理也不斷調(diào)整、完善，以適應(yīng)快速發(fā)展的經(jīng)濟社會。針對政治、經(jīng)濟一體化的權(quán)力高度集中的管理體制，實行黨政分開、政社分開、政企分開的“放權(quán)”改革。在農(nóng)村，廢止政社合一的人民公社體制，建立鄉(xiāng)政權(quán)，實行政社分開；在城市，為了“搞活企業(yè)”，實行政企職責分開，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”，企業(yè)實行經(jīng)營承包責任制。

改革開放以來，身份制得到了合理化的改革。由于經(jīng)濟建設(shè)成為各項工作的中心，社會生活中的政治色彩開始淡化，原有的階級身份系列在城鄉(xiāng)社會都日益弱化，并趨于消滅。以“大包干”為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革使農(nóng)民有了生產(chǎn)與分配的自主權(quán)，與生活資源的分配密切相連的戶籍制度與票證制度的日益松動，經(jīng)濟體制改革以來城市中計劃外經(jīng)濟的發(fā)展，大量農(nóng)村剩余勞動力流向城市，流向鄉(xiāng)鎮(zhèn)，體制內(nèi)的干部與工人在利益驅(qū)使下流向體制外新的就業(yè)崗位，所有制身份也日益弱化，社會上逐漸出現(xiàn)了新的社會群體。1985年頒布《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》開始對流動人口實施暫住證管理，同年開始實施居民身份證制度。1990年全國流動人口突破3000多萬人。改革開放以來整個社會經(jīng)濟體制和社會調(diào)控體制的變革，單位的地位和作用發(fā)生了重要的變化，政企分開使企業(yè)成為利益主體，企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧，對政府指令的責任減少。新組織形態(tài)也開始萌生，主要包括行業(yè)協(xié)會、商會、文化體育協(xié)會、學術(shù)性協(xié)會、基金會、聯(lián)誼會等，民間社會組織化程度加強，開始與單位制分離。社會治理由原來的高度集中統(tǒng)一轉(zhuǎn)向放松管制、放權(quán)搞活，不同的社會組織和市場主體開始參與社會治理，由黨和政府包攬一切向注重激發(fā)社會活力轉(zhuǎn)變。運動式、批斗式的管理方式被新的法制化管理方式所取代，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度日益松動，作為社會控制細胞和福利供給者的單位逐漸變?yōu)楸容^單純的工作場所。

社會管理體制的調(diào)整和變革推動著改革開放事業(yè)的順利發(fā)展，放松管制帶來了市場活力和社會生機，社會生產(chǎn)力獲得新的解放，安定團結(jié)的政治局面不斷鞏固，十一億人民的溫飽問題基本解決，正在向小康邁進。但由于未從根本上觸動計劃經(jīng)濟體制，社會管理的調(diào)整和變革是在許多方面未進行配套改革，政府主要通過行政手段管理社會經(jīng)濟的方式?jīng)]有改變的情況下進行的，社會管理仍從屬于行政體制下的社會管理。

（三）從社會行政管理到社會管理的市場化轉(zhuǎn)軌（1992年—2002年）

1992年，鄧小平南方談話和中共十四大的召開，確立了社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展目標，經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型和法制化建設(shè)的步伐加快，在優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟的基礎(chǔ)上推進社會全面發(fā)展，社會體制的改革滲透到社會領(lǐng)域的各個方面。這一時期，社會治理服務(wù)或配套于經(jīng)濟體制的市場化改革，從社會行政管理向社會治理的市場化轉(zhuǎn)變，同時也加快了社會治理法制化進程，并且出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)分化和治理重心下移。

市場化。隨著社會主義市場經(jīng)濟改革的推進，加之各級政府社會管理職能擴大帶來的財政壓力，政府公共服務(wù)和社會事業(yè)管理越來越多地吸收和應(yīng)用市場要素、市場機制和市場手段，市場的原則被大量引入社會管理領(lǐng)域，管理的效率和效益均有不同程度的提高。社會管理方式手段市場化發(fā)展有多種表現(xiàn)形式，一是公共服務(wù)市場化。二是社會事業(yè)單位的市場化改革（1993年，中共中央印發(fā)的《關(guān)于黨政機構(gòu)改革的方案》和《關(guān)于黨政機構(gòu)改革方案的實施意見》明確提出，事業(yè)單位改革的方向是實行政事分開，推進事業(yè)單位的社會化。1996年，中辦、國辦印發(fā)了《中央機構(gòu)編制委員會關(guān)于事業(yè)單位改革若干問題的意見》，對新一階段的事業(yè)單位改革作出了全面部署）。在社會管理的方式手段市場化、經(jīng)營化發(fā)展中也形成了一些有效的工具性方法，如合同外包、特許經(jīng)營、用者付費、內(nèi)部市場等，這些市場化的工具提高了管理的效率。但是也出現(xiàn)了政府的“公司化”趨勢，職能部門的“尋租”現(xiàn)象，以及再分配權(quán)力濫用市場邏輯的問題。

法制化。單位體制的瓦解，原來承擔生產(chǎn)經(jīng)營、秩序維持、生活保障的共同體單位逐漸解體，致使基層社會管理、社會治安管理、社會團體管理成為市場經(jīng)濟體制下社會秩序重構(gòu)的迫切要求，社會管理體制的法制化進程穩(wěn)步推進。首先是基層社會管理的法制化得到加強。1998年《村民委員會組織法》對農(nóng)村基層組織建設(shè)做出了全面的戰(zhàn)略部署，對村民委員會的性質(zhì)、職能和相關(guān)問題作了更明確的規(guī)定；2000年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見的通知》，城市基層社會管理被納入了社區(qū)建設(shè)范疇。其次，社會治安管理法制化也在穩(wěn)步推進。相繼出臺了《關(guān)于實行社會治安綜合治理領(lǐng)導責任制的若干規(guī)定》（中央綜治委等1993年）、《關(guān)于加強農(nóng)村治保會工作的意見》、《關(guān)于加強社會治安綜合治理的決定》（中共中央、國務(wù)院1996年）、《關(guān)于進一步開展基層安全創(chuàng)建活動的意見》（中央綜治委1997年）等，中共中央、國務(wù)院于2001年發(fā)出的《關(guān)于進一步加強社會治安綜合治理的決定》提出要堅持“打防結(jié)合，預防為主”的方針。第三，隨著政社合一體制退出歷史舞臺，社會團體在我國大量涌現(xiàn)，社團的法制化管理也步入正軌。1998年6月，在國務(wù)院機構(gòu)改革中成立了民政部民間組織管理局；1998年9月國務(wù)院重新修訂了《社會團體登記管理條例》，并于同年10月頒布了《民辦非企業(yè)單位管理條例》。

重心下移。市場化改革帶來的社會管理事務(wù)的增多，社會管理主體多元化發(fā)展，社會管理結(jié)構(gòu)分化與重心下移的趨勢非常明顯。1990年代以后，政府雖仍然是最重要的社會管理主體，承擔著其他社會管理主體難以完成的社會管理任務(wù)，如社會保障、社會治安、環(huán)境治理、危機應(yīng)急、基礎(chǔ)公共設(shè)施建造等，但是除了政府之外，社會管理主體的多元化發(fā)展的趨勢已相當明顯。在這段時期，政府之外的社會管理主體包括事業(yè)單位、社區(qū)自治組織、社會組織、企業(yè)組織，這與計劃經(jīng)濟體制下政府一元化社會管理形成了鮮明的對比。民間組織管理從定期清理走向依法登記管理，20世紀90年代以來獲得很大發(fā)展。城市社區(qū)建設(shè)提上黨和政府的議程，農(nóng)村村民自治走上規(guī)范化管理的軌道。

這一階段社會治理發(fā)展迅速但不平衡，這主要是由于市場化推動，或者說是服務(wù)于、配套于經(jīng)濟體制的市場化改革的結(jié)果。社會治理著眼于解決社會巨大變遷和經(jīng)濟發(fā)展中不斷凸顯的社會問題，以緩和社會矛盾，維護社會穩(wěn)定，從而減少經(jīng)濟建設(shè)的阻力。作為經(jīng)濟體制改革的“配套工程”，給企業(yè)減負，給政府甩包袱，各項社會建設(shè)政策得以制定和實施。盡管這一時期還沒有把社會治理和社會建設(shè)作為獨立的概念提出，也沒有形成較為完備和系統(tǒng)的理論，但已經(jīng)把社會治理作為社會發(fā)展的重要組成部分，社會治理的具體內(nèi)容已經(jīng)包含在經(jīng)濟、政治和文化建設(shè)中，在黨的報告和文獻中，已以論斷或論述的形式加以體現(xiàn)，為下一階段社會治理的進一步推進奠定了良好的基礎(chǔ)。

（四）構(gòu)建和諧社會，加強和創(chuàng)新社會管理體制（2002年—2012年）

2002年黨的十六大召開，提出了全面建設(shè)小康社會的奮斗目標，把社會更加和諧列為全面建設(shè)小康社會的一個重要目標，明確了構(gòu)建社會主義和諧社會在中國特色社會主義事業(yè)總體布局中的地位，將社會管理作為政府的四大職能之一，并從維護社會穩(wěn)定的角度提出要“改進社會管理、保持良好的社會秩序”。2003年7月，胡錦濤在總結(jié)“非典”經(jīng)驗教訓時指出，要進一步加強社會管理體制的建設(shè)和創(chuàng)新，建立健全與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的社會管理體制。

2004年《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》正式提出“加強社會建設(shè)和社會管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”，“建立健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，明確了社會管理的領(lǐng)導體制。2006年10月，中共十六屆六中全會審議通過《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，從健全社會管理格局、健全社會管理機制、完善社會治安防控體系等三個方面對加強社會管理的具體途徑進行了部署，將“社會管理體系更加完善”作為“2020年構(gòu)建社會主義和諧社會的目標和主要任務(wù)”之一。2007年，中共十七大報告從實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會新要求的角度提出了建設(shè)更加健全的社會管理體系的要求，提出了要“最大限度激發(fā)社會創(chuàng)造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素”的新要求，并提出全民進行以民生為重點的社會建設(shè)。由此，社會體制改革正式提上黨委和政府的工作日程，體現(xiàn)了社會管理思想逐步成熟。

2011年，中國進一步加強和創(chuàng)新社會管理。3月，“加強和創(chuàng)新社會管理”獨立成篇，寫入了“十二五”規(guī)劃綱要；7月，中共中央、國務(wù)院又專門出臺了我國第一個關(guān)于創(chuàng)新社會管理的正式文件——《關(guān)于加強和創(chuàng)新社會管理的意見》，以構(gòu)建社會主義和諧社會為目標，將社會秩序與社會發(fā)展貫通起來，實現(xiàn)社會建設(shè)與社會管理并舉。經(jīng)過長期探索和實踐，初步形成了黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，在運用行政手段的同時，更多地運用法律規(guī)范、經(jīng)濟調(diào)節(jié)、道德約束、心理疏導、輿論引導等手段。

（五）社會治理現(xiàn)代化的重大進展

2012年11月，中共十八大召開，對中國特色社會管理體系作了全面闡述：一是提出了“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設(shè)”，將社會管理和民生并列為社會建設(shè)的兩個重要方面，統(tǒng)一于社會主義和諧社會建設(shè)之中；二是關(guān)于中國特色社會主義社會管理體系的闡述，提出要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制。在社會管理體制中增加了“法治保障”這一新內(nèi)容，體現(xiàn)了社會管理與依法治國的結(jié)合，社會管理不僅是政府層面的行政性管理，法治成為社會管理基礎(chǔ)性的保障；三是對加強和創(chuàng)新社會管理的措施提出了新要求，提高社會管理科學化水平。

2013年11月，中共十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，專列一章部署“創(chuàng)新社會治理體制”。這是中國共產(chǎn)黨自成立以來在黨的正式文件中第一次提出“社會治理”概念，第一次在中央文件中獨立成篇，“社會治理”成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，標志著由傳統(tǒng)的社會體制向適應(yīng)時代發(fā)展的現(xiàn)代社會體制轉(zhuǎn)變，也就是要求通過深化社會體制改革和社會治理創(chuàng)新逐步實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深改革若干重大問題的決定》把“政府負責”改為“政府主導”，表述更加準確，進一步優(yōu)化了社會治理主體格局，改變重政府包攬、輕多方參與的現(xiàn)象，既發(fā)揮黨委、政府的領(lǐng)導和主導作用，又要鼓勵和支持社會各方面參與，促進社會治理多元主體良性互動，形成整體合力。傳統(tǒng)社會管理更多側(cè)重單一主體的政府管理、自上而下的政府管控，而社會治理更加強調(diào)多元參與、共同治理，更加強調(diào)民主協(xié)調(diào)、依法管理，更加強調(diào)以人為本、維護權(quán)利，是共治與自治的結(jié)合、法治與德治的并用。

2012年以來，隨著全面深化改革的推進，中國的社會體制改革進入新階段，社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)取得了明顯的進展，政府社會管理和公共服務(wù)職能得到加強，就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等民生事業(yè)得到進一步發(fā)展，公共安全體系和應(yīng)急管理建設(shè)不斷加強，基層社區(qū)服務(wù)管理有序推進。

二、社會治理改革面臨的諸多挑戰(zhàn)

作為一個擁有13億人口的發(fā)展中大國，面對人類歷史上規(guī)?？涨暗纳羁套兏锖涂焖侔l(fā)展，能夠保持社會和諧穩(wěn)定，充分證明我國社會治理與我國國情和社會主義制度基本上是適應(yīng)的。同時，也要看到經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的艱難任務(wù)，社會治理現(xiàn)代化面臨著諸多挑戰(zhàn)。

隨著社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，我國社會也發(fā)生了巨大變遷，規(guī)模之大、速度之快、波及之廣、影響之深、勢頭之猛，在世界現(xiàn)代化歷史上是罕見的。在社會的大變動、大轉(zhuǎn)型時期，世界格局日益復雜，社會各階層的利益結(jié)構(gòu)不斷分化、重組，貧富差距擴大、地區(qū)發(fā)展不平衡、分配不公以及與此相聯(lián)系的腐敗問題，社會思潮相互激蕩，意識形態(tài)滲透愈演愈烈，在社會生活全球化和信息傳播網(wǎng)絡(luò)化的情況下，社會治理面臨一系列社會問題：既包括政治性社會問題、經(jīng)濟性社會問題，又包括文化性社會問題和日常生活中的社會問題；既包括普遍性社會問題，又包括特殊型社會問題；既包括歷史遺留問題，又包括隨著經(jīng)濟社會發(fā)展出現(xiàn)的新問題（如大學生和農(nóng)民工的就業(yè)安置、網(wǎng)絡(luò)犯罪等）。新老問題交織在一起，各地發(fā)生了不少參與人數(shù)眾多、沖突激烈、影響廣泛的群體性沖突事件，并且呈現(xiàn)出利益矛盾普遍化、矛盾主體多元化、一般問題復雜化、單一問題擴大化、利益問題政治化、個體問題群體化、群體問題組織化、組織發(fā)動網(wǎng)絡(luò)化、訴求表達對抗化、內(nèi)部矛盾外部化的趨勢，困擾著我國的社會穩(wěn)定、社會秩序。鄧小平早就指出，“發(fā)展起來以后的問題不比不發(fā)展時少”。這些問題，有些是在社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌過程中因結(jié)構(gòu)沖突、體制摩擦、規(guī)范空白、法律法規(guī)不健全造成的，有些是快速發(fā)展過程中因各種原因歷史積累和遺留的，有些是政府工作缺位、方法不當或某些工作失誤造成的。

共同貧窮的時代早已被送進了歷史，新時期的民生訴求在全面升級，已不再滿足于吃飯、穿衣問題，群眾的需求由生存向發(fā)展轉(zhuǎn)變，由生存向權(quán)利轉(zhuǎn)變，由生存向生態(tài)轉(zhuǎn)變，由溫飽向環(huán)保轉(zhuǎn)變。人們的維權(quán)意識與維權(quán)方式也在發(fā)生重大變化，從個體維權(quán)到集體維權(quán)，從底線維權(quán)到發(fā)展維權(quán)，正在成為一種新常態(tài)。人們的價值取向已經(jīng)多元化，輿論生態(tài)亦已經(jīng)多元化、復雜化，傳統(tǒng)的與現(xiàn)代的、境內(nèi)的與境外的、左的與右的觀念同時并存，而發(fā)達的互聯(lián)網(wǎng)則成了放大器。2015年中國境內(nèi)活躍的手機網(wǎng)民數(shù)量達7.8億，占全國人口數(shù)量的56.9%，互聯(lián)網(wǎng)正在全方位地改變著人們生活的方方面面，揭示了新時期的社會治理不可能再簡單地延續(xù)過去的方式方法了。

市場經(jīng)濟條件下人們的價值理念發(fā)生深刻變化，與這種變化相適應(yīng)的社會道德和誠信體系建設(shè)卻滯后于變化。另外，約束、監(jiān)督追求個人利益的行為規(guī)范卻沒有建立完善；適應(yīng)這種復雜性的社會治理和監(jiān)督監(jiān)控技術(shù)卻沒有得到符合需求的提高。不依法用權(quán)就會導致權(quán)力失范，不為民用權(quán)就會造成權(quán)力侵害權(quán)利。強攤、強派，強拆、強征等一幕幕權(quán)力“亂作為”鬧劇，構(gòu)成了“推動”社會問題的重要原因。同時，面對復雜局面、深層次問題，一些部門畏手畏腳、明哲保身，嚴重“不作為”。“亂作為”和“不作為”構(gòu)成了權(quán)力失范這枚硬幣的正反兩面。

面對上述各方面的新問題，過去看似行之有效的治理理念、治理制度、治理手段都已經(jīng)難以完全適應(yīng)當前中國社會發(fā)展的需要，對社會的治理需要新思維、新方法。這些巨大變化對我國社會治理體制提出的挑戰(zhàn)，迫切要求加強和創(chuàng)新社會治理，走出一條與社會主義民主政治和市場經(jīng)濟相適應(yīng)的社會治理的新路。

三、全面深化社會治理改革的對策建議

從總體上看，我國社會治理領(lǐng)域存在的問題，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段性特征的集中反映。在經(jīng)濟社會發(fā)生巨變的現(xiàn)實背景下，社會體制的改革和社會治理的創(chuàng)新已經(jīng)成為一個難以繞開的重要改革。全面深化社會治理改革，必須從我國實際出發(fā)，走自己的路。這就要求必須同我國根本政治經(jīng)濟制度和經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，堅持經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，調(diào)動各種力量，以實現(xiàn)社會治理能力和社會治理體系現(xiàn)代化。

（一）系統(tǒng)治理，在協(xié)調(diào)推進“四個全面”中創(chuàng)新社會治理

全面建成小康社會是創(chuàng)新社會治理的目的和歸宿，也是前提和基礎(chǔ)；創(chuàng)新社會治理是全面建成小康社會的必然要求和重要保障，兩者相輔相承、不可分割。因此，必須把社會治理納入到全面建成小康社會的總體布局中去謀劃和推進，而不能簡單地就社會治理抓社會治理。全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨是三大戰(zhàn)略舉措。全面創(chuàng)新和改革社會治理，就必須在全面深化改革布局中推進社會體制改革，以經(jīng)濟建設(shè)為中心、以社會建設(shè)為基礎(chǔ)、以黨的建設(shè)為保障，推進社會服務(wù)體制改革、社會組織體制改革、街道體制改革、社區(qū)治理體制創(chuàng)新和社會領(lǐng)域黨建創(chuàng)新，從國家層面完善體制、加強項層設(shè)計、統(tǒng)籌規(guī)劃、全面推進；在全面依法治國布局中，全面推進法治社會建設(shè)，必須進一步健全和完善社會治理的法律法規(guī)，提升社會治理工作人員法律意識和法治理念，加大社會治理執(zhí)法的力度；在全面從嚴治黨布局中加強和創(chuàng)新社會領(lǐng)域黨建工作，加快推進社會領(lǐng)域黨組織和黨的工作全覆蓋，深化黨管理社會的理念和原則，以廣大人民群眾切身利益和實際需求為導向，引導和動員廣大人民群眾和不同社會階層積極有序參與公共事務(wù)與社會治理。

（二）多元主體合作共治，完善社會治理體制

多元社會主體合作共治，是社會治理走向現(xiàn)代化的重要標志。要加快形成科學有效的社會治理體制，必須從中國的國情出發(fā)，既不能走把治理權(quán)力都集中到政府、政府包管一切社會事務(wù)的老路，也不可能走一些西方國家倡導的完全依賴民間組織發(fā)育社會的道路。

第一，實現(xiàn)黨對社會的有效整合，發(fā)揮凝聚和引領(lǐng)作用。創(chuàng)新社會治理要堅持以黨的組織引領(lǐng)社會組織，不斷擴大黨的組織和工作覆蓋面，通過宣傳、教育、發(fā)動、組織、指導人民群眾和社會組織有序地參與社會治理，形成多方參與、共同治理的局面。第二，盡快實施政社分開，培育各類社會組織。加快事業(yè)單位的分類改革，引導和強調(diào)企業(yè)承擔社會責任，建立一批承擔更多社會責任的“社會企業(yè)”，發(fā)展壯大承接政府購買社會服務(wù)的社會組織。各類社會組織，或稱為非政府組織，在公共管理體系和政治文明建設(shè)中都是必不可少的因素和環(huán)節(jié)。對于公共管理而言，它扮演著三分天下有其一的角色，與政府、企業(yè)共同構(gòu)成多元治理結(jié)構(gòu)。第三，完善基層群眾自治制度，創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制。搞好基層治理，是社會治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程。社區(qū)治理的首要任務(wù)，是培育以地域為基礎(chǔ)的真實的生活共同體，塑造社區(qū)文化與社區(qū)認同，改進社會治理方式，進一步樹立起與社會平等合作的治理理念。第四，構(gòu)建“多中心、協(xié)作型、整體性”治理模式，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，形成多主體參與，整體性協(xié)作，網(wǎng)絡(luò)化治理的態(tài)勢，實現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)良性和均衡。

（三）創(chuàng)新工作方式方法，完善社會治理工作機制

深化社會治理改革，必須采取綜合治理，積極探索社會治理工作機制，靈活運用各種行之有效的治理方法。與新的社會治理理念、工作格局和制度體系相適應(yīng)，在用好傳統(tǒng)手段的同時，還要善于學會運用新方式，綜合運用多種手段。對于各種社會矛盾糾紛，應(yīng)當針對其不同的特點，綜合運用政策、法律、經(jīng)濟、行政等手段以及教育、協(xié)商、調(diào)解、疏導、聽證等辦法綜合施策，使各項工作運轉(zhuǎn)更加協(xié)調(diào)規(guī)范有序。針對信息化的快速發(fā)展，工作方法上，運用網(wǎng)格化手段，實現(xiàn)社會治理精細化；運用信息化手段，實現(xiàn)社會治理動態(tài)化；運用科技化手段，實現(xiàn)社會治理數(shù)字化。作為東方經(jīng)驗，應(yīng)充分發(fā)揮調(diào)解在化解社會矛盾，緩和社會沖突，消解社會對立，促進社會和諧的重要作用和優(yōu)勢，通過人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的有機結(jié)合，實現(xiàn)訴訟和調(diào)解的對接，充分發(fā)揮訴訟調(diào)解與大調(diào)解機制的優(yōu)勢，提高調(diào)解解決糾紛的效率。

社會治理的現(xiàn)代化和科學化要實現(xiàn)“自上而下”的社會管理與“自下而上”的社會自治“縱向有機結(jié)合”，“自外而內(nèi)”的法治與“自內(nèi)而外”的德治“橫向有機結(jié)合”，以及“縱向治理”與“橫向治理”的結(jié)合，以及注重源頭治理、動態(tài)管理與應(yīng)急處置的相互結(jié)合。在社會治理手段上，要實現(xiàn)市場的無形之手、政府的有形之手、社會的隱形之手的有機結(jié)合。從資源配置方面來看：市場的無形之手配置經(jīng)濟資源，主要遵循效率原則；政府的有形之手保障秩序、配置公共產(chǎn)品，主要遵循公平原則；社會的隱形之手維系人們的基礎(chǔ)公共生活，主要遵循自治原則。

（四）從實際出發(fā)，加強理論研究，完善社會管理創(chuàng)新的頂層設(shè)計

馬克思指出，“批判的武器當然不能代替武器的批判，物質(zhì)力量只能用物質(zhì)力量來摧毀；但是理論一經(jīng)掌握群眾，也會變成物質(zhì)力量。理論只要說服人，就能掌握群眾；而理論只要徹底，就能說服人。所謂徹底，就是抓住事物的根本”。中共十八屆三中全會指出，“堅定走中國特色社會主義道路”，要一切從實際出發(fā)，“總結(jié)國內(nèi)成功做法，借鑒國外有益經(jīng)驗，勇于推進理論和實踐創(chuàng)新”。治理理論是一個舶來品，要在中國發(fā)揮作用，能夠發(fā)展，需要將其中國化。建立起適合我國國情的社會治理制度。我國各地情況千差萬別，改革過程中被實踐證明的一項成功做法，就是注重總結(jié)地方經(jīng)驗。要通過系統(tǒng)總結(jié)地方經(jīng)驗并加以提煉，完善社會治理創(chuàng)新的頂層設(shè)計，走出一條中國特色社會主義的社會治理道路。體制方面，厘清社會與國家、社會與政治經(jīng)濟的各自領(lǐng)域及邊界，理順政府不同部門之間的權(quán)責關(guān)系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，發(fā)展社會組織，塑造公民參與治理的模式。機制方面，要完善協(xié)作機制，加強治理主體的溝通、參與、合作、協(xié)同、整合，建立信任機制、健全責任機制、強化監(jiān)督機制、完善信息交流機制，構(gòu)建透明運作型的社會治理模式。

（吳超，中國社會科學院當代中國研究所副研究員。本文系國家社會科學基金項目“當代中國社會治理史研究”<15BDJ026>的階段性研究成果/責編劉玉霞）