鄒小站

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 近代史研究所, 北京 100006)

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民初聯(lián)邦論思潮探析

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(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 近代史研究所, 北京 100006)

中華民國(guó)南京臨時(shí)政府組建前后，中國(guó)思想界曾出現(xiàn)過短暫的聯(lián)邦論思潮，但很快就為中央集權(quán)論淹沒。隨著袁世凱專制集權(quán)日趨嚴(yán)密，聯(lián)邦論思潮再度興起。對(duì)于民國(guó)三年到五年的聯(lián)邦論，人們往往只把它看作是一個(gè)政制方案，但在此期鼓吹聯(lián)邦制的人士那里，聯(lián)邦制是一個(gè)解決中國(guó)問題的系統(tǒng)方案。本文即探究此期聯(lián)邦論思潮的內(nèi)涵及其局限。

聯(lián)邦論; 法治“地盤”; 統(tǒng)一; 輿論造邦

自秦以后，歷代王朝均力圖集權(quán)中央，但由于疆域遼闊，受限于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度與信息傳輸技術(shù)，又缺乏地方自治的傳統(tǒng)，歷代的中央集權(quán)體制對(duì)于地方的控制根本上取決于中央的實(shí)力，“中央之力盛，則各地方皆受制于中央之威權(quán)，而不敢略有從違，中央之力微，則各地方皆自行其意，而國(guó)法遂失效”，造成王朝的沒落。*戴季陶：《省長(zhǎng)民選問題》，《戴季陶集》，武漢：華中師范大學(xué)出版社1991年版，第547—552頁(yè)，原載《民權(quán)報(bào)》1912年11月3—5日。由于缺乏自治，傳統(tǒng)的中央集權(quán)體制往往能集權(quán)而不能集治，不但造成國(guó)家治理能力薄弱，地方事務(wù)難以發(fā)達(dá)的問題，更使地方居民的自治能力與政治能力無由發(fā)達(dá)，無由通過參與地方政務(wù)構(gòu)建其國(guó)家認(rèn)同。海通以來，中國(guó)一方面面臨著西方列強(qiáng)的強(qiáng)力沖擊，必須動(dòng)員國(guó)民參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，必須通過國(guó)民的政治參與構(gòu)建國(guó)民的國(guó)家認(rèn)同，另一方面經(jīng)歷鎮(zhèn)壓太平天國(guó)與捻軍、洋務(wù)運(yùn)動(dòng)、庚子事變等一系列事件后，傳統(tǒng)的中央集權(quán)體制漸次崩潰，督撫已具備“幾等封建諸侯之權(quán)”，*宣樊：《政治之因果關(guān)系論》，《東方雜志》第7年第12期，1911年1月。在國(guó)家政治決策中也具備越來越大的發(fā)言權(quán)，于是重構(gòu)中央地方權(quán)力關(guān)系就成為政治領(lǐng)域的一個(gè)重大議題。對(duì)于這一問題，聯(lián)邦制曾一度是思想界一些人士的一個(gè)選項(xiàng)，并且在20世紀(jì)20年代形成了頗具規(guī)模的聯(lián)省自治思潮，但近代中國(guó)的聯(lián)邦論幾經(jīng)起落，卻并未成為中國(guó)政治建構(gòu)的選擇，其中原因值得探究。

對(duì)于近代中國(guó)的聯(lián)邦論，學(xué)術(shù)界的研究主要集中于聯(lián)省自治思潮，對(duì)于民國(guó)最初幾年的聯(lián)邦論，相關(guān)的研究并不多。比如胡春惠的《民初的地方主義與聯(lián)省自治》一書，是比較早的系統(tǒng)研究近代中國(guó)聯(lián)邦論思潮的專著，但其注重點(diǎn)在研究聯(lián)省自治思潮，對(duì)于武昌起義后的聯(lián)邦論思潮也有較多的討論，但對(duì)于1914年到1916年間的聯(lián)邦論思潮則一筆帶過。*胡春惠：《民初的地方主義與聯(lián)省自治》，臺(tái)北：正中書局1983年版。龍長(zhǎng)安的博士論文《近代中國(guó)聯(lián)邦制運(yùn)動(dòng)研究》*龍長(zhǎng)安：《近代中國(guó)聯(lián)邦制運(yùn)動(dòng)研究》，浙江大學(xué)博士學(xué)位論文，2008年。側(cè)重點(diǎn)也在聯(lián)省自治問題，對(duì)1914年到1916年的聯(lián)邦論思潮也著墨不多?？傮w上看，一般研究近代中國(guó)聯(lián)邦論問題的著述對(duì)于1914年到1916年的聯(lián)邦論，大都會(huì)提及，但很少有深入的論述，對(duì)于此期聯(lián)邦論的核心意蘊(yùn)，即此期聯(lián)邦論者不但將聯(lián)邦制作為一個(gè)可行的制度安排，看作通過法律變革以避免暴力革命的途徑，更將其看作解決中國(guó)政治問題的系統(tǒng)方案，認(rèn)為聯(lián)邦制可以培育政治上的“對(duì)抗力”，可以養(yǎng)成“調(diào)和立國(guó)”的精神，將聯(lián)邦制看作中國(guó)由人治過渡到法治的可以利用的“地盤”的思想，幾乎沒有著述論及。因此，本文擬探究此期聯(lián)邦論思潮的深層意蘊(yùn)，并討論其價(jià)值與局限。

一、聯(lián)邦論在1914年再度興起之原因

南京臨時(shí)政府成立后，曾一度頗有市場(chǎng)的聯(lián)邦論迅速衰落，強(qiáng)有力政府論與中央集權(quán)論大盛一時(shí)，而地方分權(quán)論、省自治論則身背妨礙統(tǒng)一、分裂國(guó)家之惡名。袁世凱利用此種思潮，力謀中央集權(quán)。二次革命后，袁世凱解散國(guó)民黨，又解散國(guó)會(huì)和各級(jí)地方議會(huì)，并于1914年5月用行政命令的方式公布新省制。新省制的基本架構(gòu)是曾被臨時(shí)參議院一致否決的虛省三級(jí)地方制草案，其要點(diǎn)在于取消省議會(huì)，使得省絕無發(fā)生自治之余地，又設(shè)巡按使，擴(kuò)大巡按使的權(quán)力，巡按使之權(quán)力較原虛省三級(jí)地方制中省行政長(zhǎng)官的權(quán)力要大得多。時(shí)人即指出，此案之出發(fā)點(diǎn)，不在謀地方之發(fā)展，而是“徒為謀中央行政之便宜”。*丁佛言：《評(píng)省官制》，《中華雜志》第1卷第4號(hào)，1914年6月1日。該案之謬誤在于：一是將地方自治與統(tǒng)一對(duì)立起來，以為欲謀國(guó)家統(tǒng)一，必須廢除地方自治尤其省議會(huì)；二是囿于傳統(tǒng)官僚政治的思維，以為中央掌握巡按使之任免，即可予巡按使大權(quán)，而不必?fù)?dān)心其違抗中央政令；而地方議會(huì)尤其是省議會(huì)，其議員由民選，非中央可以控制，一旦給予省議會(huì)權(quán)力，則必妨礙國(guó)家統(tǒng)一。政府所以不容地方自治存在，主要是擔(dān)心恢復(fù)地方議會(huì)與省議會(huì)，將會(huì)為革命黨人提供合法的活動(dòng)地盤，“更不幸有如前清之咨議局與革命黨勾通，民國(guó)省議會(huì)之涉嫌內(nèi)亂，則危險(xiǎn)殊甚”，乃罔顧“自治力強(qiáng)、自治思想厚之民，弱不亡，亡不奴，奴不久也”的基本道理，因噎廢食，徹底廢除省議會(huì)。當(dāng)局對(duì)獨(dú)擁大權(quán)的巡按使不擔(dān)心其跋扈擅權(quán)，唯獨(dú)擔(dān)心省議會(huì)、地方議會(huì)之參與“暴亂”，故省官制一方面給予巡按使等同于前清督撫之權(quán)力，一方面對(duì)于地方自治又顧忌靳勒，遲迴疑慮，而莫肯慨予，“遂致地方有實(shí)權(quán)廣漠之行政首長(zhǎng)，無監(jiān)督獨(dú)立之議事機(jī)關(guān)，馴至陽(yáng)用集權(quán)之名，陰襲分權(quán)之制，終乃無分權(quán)之利益而有集權(quán)之弊”*李其荃：《中央集權(quán)與地方自治》，《中華雜志》第1卷第6號(hào)，1914年7月1日。。

國(guó)會(huì)解散之后，原立憲派以及國(guó)民黨之溫和派還一度希望通過地方政治活動(dòng)，逐漸改革政治，但是新省制的推行，斷絕了他們的這一希望，引發(fā)他們強(qiáng)烈的擔(dān)憂。他們認(rèn)為，“一切優(yōu)美之代議制度皆由自治而出”，*張東蓀：《予之聯(lián)邦組織論》，《正誼》第1卷第5號(hào)，1914年9月15日?！盁o獨(dú)立之自治，則無真正之共和”*圣心：《聯(lián)邦立國(guó)論》，《新中華》第1卷第1號(hào)，1915年10月1日。，欲鞏固共和，必須發(fā)達(dá)地方自治。但是，袁世凱政府倒行逆施，強(qiáng)推 “無容納地方自治之余地”的省制，將危及共和政治，這不能不引起他們的強(qiáng)烈憂慮。*光升：《讀柏哲士論民族所有政治上之性質(zhì)并討究中國(guó)人之政治特性》，《中華雜志》第1卷第10號(hào)，1914年10月1日。從實(shí)際情形看，當(dāng)局的中央集權(quán)，并沒有帶來所謂的統(tǒng)一，并沒有強(qiáng)化中央對(duì)于地方的控制，相反，“國(guó)令不及于京津……前之抗中央者，猶為地方之民，今之抗中央者，乃顯為中央之命官……權(quán)愈集，裂愈甚”*曼公：《大一統(tǒng)論》，《新中華》第1卷第1號(hào)，1915年10月1日。。在總統(tǒng)大權(quán)的體制下，所謂中央集權(quán)就是集權(quán)于大總統(tǒng)一人，整個(gè)國(guó)家“不見有中央各省，亦不見有官吏人民，且并不見有國(guó)家，惟中央當(dāng)權(quán)之一個(gè)人而已”*中州退叟：《吾國(guó)省之價(jià)值于國(guó)家之組織》，《新中華》第1卷第2號(hào)，1915年11月1日。。這將為野心家復(fù)辟帝制打開方便之門。一旦帝制復(fù)辟，不但政治不能上軌道，而且當(dāng)此“當(dāng)權(quán)之一人”離世時(shí)，必然“大局潰解，中央必陷于無政府之狀況，各省紛紛獨(dú)立，當(dāng)更有分崩割據(jù)之隱憂”*中州退叟：《吾人對(duì)于國(guó)體變更必要之注意》，《新中華》第1卷第1號(hào)，1915年10月1日。。所有這些都引發(fā)思想界強(qiáng)烈的擔(dān)憂，聯(lián)邦論思潮由此再度興起。

這樣，自1914年秋天起，“海內(nèi)外學(xué)者，鑒于現(xiàn)行無條件之中央集權(quán)，其流弊至于無所底止，于是地方分權(quán)之論大倡”*中州退叟：《吾國(guó)省之價(jià)值于國(guó)家之組織》，《新中華》第1卷第2號(hào)，1915年11月1日。。張東蓀在1914年9月曾說，“此種(聯(lián)邦制)思想已普及全國(guó)”，*張東蓀：《予之聯(lián)邦組織論，《正誼》第1卷第5號(hào)，1914年9月15日。這略有夸張，但到1915年秋，此種思想確實(shí)已經(jīng)比較有氣候了。隨著袁世凱專制集權(quán)的推展，尤其是其復(fù)辟之心日漸暴露，聯(lián)邦論遂成一時(shí)輿論熱點(diǎn)。

除戴季陶外，此期鼓吹聯(lián)邦制的代表性人物，大體上屬于進(jìn)步黨之激進(jìn)派與國(guó)民黨之溫和派，他們之所以鼓吹聯(lián)邦制，與他們所面臨的政治形勢(shì)以及他們對(duì)于袁世凱死后政局趨勢(shì)的判斷有關(guān)，也與他們恐懼革命、對(duì)平和變革情有獨(dú)鐘有關(guān)。隨著袁世凱解散國(guó)會(huì)、解散各級(jí)地方議會(huì)、頒布新省制、肆行專制主義的集權(quán)措施，新派政治人物幾乎完全喪失了合法的政治活動(dòng)地盤，無法以合法的政治活動(dòng)落實(shí)共和政治。當(dāng)此情形，以孫中山為首的革命黨人再次揭橥革命的旗幟，欲以暴力革命重建共和，此種主張起初并不能得到一般社會(huì)輿論的認(rèn)可。而原立憲派則或寄希望于袁世凱實(shí)行開明專制，或希望袁世凱至少保存共和政治的虛殼，不要?dú)壒埠驼蔚目蚣芏謴?fù)帝制，然而他們內(nèi)心卻很明白，這只是善良的希望而已，袁世凱之由專制集權(quán)走上帝制復(fù)辟道路，才是真正的趨勢(shì)。同時(shí)，他們也清晰地看到，在帝制已然崩潰，而共和政治的基本規(guī)則尚未成為社會(huì)共識(shí)，地方實(shí)力派已然形成的情況下，袁世凱的專制集權(quán)之維系全賴袁世凱個(gè)人威權(quán)，一旦袁世凱這樣一個(gè)可以維持北洋勢(shì)力內(nèi)部結(jié)合，并能鎮(zhèn)服地方實(shí)力派的強(qiáng)權(quán)人物離世，地方實(shí)力派必乘機(jī)崛起，擴(kuò)展勢(shì)力，而中央政府由于缺乏足夠多的民意基礎(chǔ)與合法性，既不能以合法的民意令地方實(shí)力派服從，又缺乏足夠的武力以壓服地方實(shí)力派，國(guó)家必陷入軍閥割據(jù)與軍閥混戰(zhàn)的局面，那時(shí)不但共和政治不能落實(shí)，國(guó)家建設(shè)的和平環(huán)境無法求得，而且一般生民將遭戰(zhàn)火之毒。他們的擔(dān)心也為后來的事實(shí)所證明。

這樣，不希望看到革命，不希望軍閥割據(jù)局面出現(xiàn)，對(duì)于改革中央政制失去希望的人們，乃將眼光轉(zhuǎn)向地方，希望通過法律變革，將國(guó)家由單一制改為聯(lián)邦制，一面建構(gòu)比較均衡的中央地方關(guān)系，以省自治議會(huì)對(duì)省行政長(zhǎng)官形成制約，防止軍閥割據(jù)局面的出現(xiàn)，又以自治各省對(duì)于中央政府形成制約，防止中央集權(quán)走向?qū)Ｖ婆c帝制復(fù)辟，同時(shí)又可以通過省自治養(yǎng)成政治的對(duì)抗力，培養(yǎng)省民的參政意識(shí)與參政能力，進(jìn)而逐步落實(shí)共和政治。正是在此背景下，一度被拋棄的聯(lián)邦制再度成為思想界的熱點(diǎn)議題。

關(guān)于聯(lián)邦論再度興起的思想背景，丁佛言有清晰的概括。他說：“有志之士，目睹政局之危險(xiǎn)，群焉恐怖而思設(shè)法預(yù)防，于是有所謂維持共和者，其保衛(wèi)之方法則為第三次革命。次則委曲求全，僥幸國(guó)體不發(fā)生問題，惟希望憲政之恢復(fù)，所謂立憲派是也。再次則每況愈下，但希望國(guó)體不生問題，即此托名開明專制?！?丁佛言：《民國(guó)國(guó)是論》，《中華雜志》第1卷第8號(hào)，1914年8月1日。然而，暴力革命并非理想的出路，因?yàn)椋旱谝?，革命并無善后之方，無以堅(jiān)國(guó)人之信用。第二，當(dāng)局之統(tǒng)治尚有相當(dāng)之根基，不易動(dòng)搖。近代政治以法律道義為統(tǒng)治要件，專制統(tǒng)治則以威權(quán)勢(shì)力為統(tǒng)治要件，而中國(guó)久經(jīng)專制統(tǒng)治，國(guó)人習(xí)慣于服從威權(quán)統(tǒng)治，威權(quán)統(tǒng)治在中國(guó)仍然有比較深厚的社會(huì)心理基礎(chǔ)?！爸袊?guó)人民屈服于數(shù)千年專制之下，其與國(guó)家向無何種關(guān)系，直至今日，大多數(shù)國(guó)民仍不脫鑿井耕田之習(xí)慣，充其知識(shí)所及，惟有個(gè)人生命財(cái)產(chǎn)之足重，無論國(guó)為君主民主，政體為專制立憲，但使不妨礙個(gè)人之生命財(cái)產(chǎn)，則彼皆熟視無睹。若有他之侵損其個(gè)人之生命財(cái)產(chǎn)，更有一人者能稍稍保護(hù)其不被侵損，則即感恩戴德，視同天帝，即此保護(hù)者間有不利于其個(gè)人或不能充分盡其保護(hù)之責(zé)任，但使彼視為無傷大體，亦必低回系戀，而決不肯輕易以彼易此。……故中國(guó)人民對(duì)于政治上之要求，惟此消極的極小范圍之個(gè)人生命財(cái)產(chǎn)之安全，而治中國(guó)之不二要訣，亦只在能使多數(shù)人民安居樂業(yè)。欲使多數(shù)人民安居樂業(yè)，舍用威權(quán)勢(shì)力排除此侵損個(gè)人之生命財(cái)產(chǎn)者之行為，即不足得多數(shù)人民之信用?！钡谌?，從現(xiàn)有政治格局看，現(xiàn)政府崩潰之后，國(guó)家極可能分崩離析，謀國(guó)者當(dāng)盡力避免這種局面的出現(xiàn)。至于“再請(qǐng)開國(guó)會(huì)”，以恢復(fù)憲政，從當(dāng)前情況看，即便當(dāng)局從人民所請(qǐng)，再開國(guó)會(huì)，其國(guó)會(huì)恐不過約法會(huì)議、政治會(huì)議之類而已，不過俯首聽命于政府，為其分謗卸責(zé)之機(jī)關(guān)而已，政府可以一紙之命令停止其職務(wù)，遣散議員。此種國(guó)會(huì)，有之不如無之，不可能由此確立憲政，蓋“國(guó)會(huì)之為物，必有確實(shí)已定之地盤為所托命，必有強(qiáng)大有效之力量為其后援”，才能真正發(fā)揮作用。至于所謂維持國(guó)體，行開明專制之論，丁佛言明確指出，這是將希望寄托在力謀個(gè)人專斷的袁世凱身上，是絕沒有可能的。因此，他提出，解決中國(guó)問題，需先假定兩個(gè)前提：第一，不傾覆現(xiàn)政府，促其自然之土崩瓦解之事實(shí)提前發(fā)現(xiàn)，且要以正當(dāng)方法預(yù)先消滅其未來之土崩瓦解之危險(xiǎn)。第二，不依賴國(guó)會(huì)而能以強(qiáng)大有效之力量驅(qū)現(xiàn)政府入于憲政軌道，即不變更現(xiàn)行之總統(tǒng)制亦無妨礙。也就是說，他希望在不經(jīng)過暴力革命，且不依賴無實(shí)力的國(guó)會(huì)以恢復(fù)憲政的前提下，找到具體的方案，一方面驅(qū)現(xiàn)政府入于憲政軌道，使中央政府得完善鞏固之組織，且同時(shí)能令尾大不掉之地方得以發(fā)達(dá)，且更能令地方與中央彼此推誠(chéng)、相與綱維，國(guó)家共謀真實(shí)之統(tǒng)一，聯(lián)邦制則是一個(gè)理想的方案。*丁佛言：《今后持國(guó)政改革論者所應(yīng)認(rèn)定之方向》，《中華雜志》第1卷第5號(hào)，1914年6月16日。

由于對(duì)革命不抱希望，對(duì)于袁世凱不抱希望，對(duì)星散的國(guó)民不抱希望，思想界的一部分人士乃將眼光轉(zhuǎn)向地方實(shí)力派，希望借助地方實(shí)力派的力量，一面限制袁世凱的集權(quán)與帝制復(fù)辟，一面在開明的地方實(shí)力派的領(lǐng)導(dǎo)下，在省一級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)推行自治，以逐漸將國(guó)家政治引上軌道。這就需要提出一個(gè)對(duì)于地方實(shí)力派有吸引力的政制方案，于是聯(lián)邦制的方案中擴(kuò)張地方權(quán)力的要素，就被看作可以吸引地方實(shí)力派的絕佳方案。而在鼓吹聯(lián)邦制的革命黨如戴季陶等人那里，聯(lián)邦制方案還可以挑起不滿袁世凱過度中央集權(quán)的地方實(shí)力派對(duì)于袁世凱的反感，動(dòng)搖各省大吏對(duì)于袁世凱的忠誠(chéng)度，以為革命創(chuàng)造空間。*李劍農(nóng)：《戊戌以后三十年中國(guó)政治史》，北京：中華書局1980年版，第310頁(yè)。中州退叟說：“猶憶前清末年，人民請(qǐng)開國(guó)會(huì)與運(yùn)動(dòng)革命之時(shí)，友人某君曾發(fā)一奇論曰，以立憲望之清室親貴，事必?zé)o成，以變政望之平民革命，即僥幸成功，而建設(shè)亦難，危險(xiǎn)尤甚。依中國(guó)情勢(shì)，其幸而督撫中有一二雄才大略之人，出而倡議聯(lián)約各省，推倒清室，即以分治為各省自治之基礎(chǔ)，以散其勢(shì)，更以分治之各省，合成意思，以為國(guó)家筑造之地盤，庶乎其稍可救乎？此語(yǔ)當(dāng)時(shí)人皆嗤為理想，予獨(dú)韙之。今日政治改革之趨勢(shì)，去前清末年不遠(yuǎn)，而吾友昔年之理想乃同于天造地設(shè)，不期漸近于實(shí)現(xiàn)?！?中州退叟：《于人治過渡法治之中間研究中國(guó)建設(shè)問題》，《新中華》第1卷第1號(hào)，1915年10月1日。他說的“奇論”，說的是清末，所指為當(dāng)時(shí)。他對(duì)于依靠當(dāng)局或通過革命改善政治，都不抱希望，乃寄希望于當(dāng)時(shí)掌握地方實(shí)權(quán)的人物，這也是當(dāng)時(shí)不少鼓吹聯(lián)邦制的人物的共同意愿。

二、聯(lián)邦制：由人治向法治過渡的“地盤”

聯(lián)邦論者認(rèn)為，當(dāng)前世界仍處于一個(gè)激烈競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代，非國(guó)家內(nèi)力充足，不能存立于世。欲國(guó)家內(nèi)力充足，國(guó)家必須以國(guó)民之意思為意思，若欲以星散的國(guó)家而欲與人之新式國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)，不過驅(qū)羸羊而入虎群，只能聽人宰割。*丁佛言：《民國(guó)國(guó)是論》，《中華雜志》第1卷第8號(hào)，1914年8月1日。欲以國(guó)民之意思構(gòu)成國(guó)家之意思，中國(guó)必須實(shí)現(xiàn)由人治到法治的轉(zhuǎn)變，這是無可選擇的。*中州退叟：《吾國(guó)省之價(jià)值于國(guó)家之組織》，《新中華》第1卷第2號(hào)，1915年11月1日。

然而中國(guó)卻缺乏直接由人治過渡到法治的條件。丁佛言稱，要完成由人治向法治的過渡，中國(guó)面臨三大障礙。其一，國(guó)內(nèi)存在崇尚武力、不能以法律道義約束的“特別勢(shì)力”，即以袁世凱為代表的舊官僚勢(shì)力。其二，國(guó)民仍習(xí)慣于接受威權(quán)統(tǒng)治，威權(quán)政治在中國(guó)仍有深厚的基礎(chǔ)。其三，近代國(guó)家意思之發(fā)動(dòng)，必須經(jīng)由國(guó)民，形成國(guó)民之公意。這需要國(guó)民至少是其優(yōu)秀分子有一定的參政意識(shí)與參政能力，而中國(guó)國(guó)民星散，無參政意識(shí)與參政能力，欲構(gòu)成國(guó)民公意，以為國(guó)家之意思，面臨巨大的困難。他說，中國(guó)處于舊式國(guó)家與文明國(guó)家之間，一方面以一人之意思而冒稱國(guó)家之意思已不具備合法性，另一方面國(guó)民之多數(shù)尚為無意思、無勢(shì)力者，不能構(gòu)成國(guó)民公意。同時(shí)，國(guó)民程度非可以能短時(shí)間內(nèi)得到實(shí)質(zhì)性的提高，必須經(jīng)過相當(dāng)時(shí)期的培育，必須有適當(dāng)?shù)臋C(jī)會(huì)以歷練、以訓(xùn)練。因此，中國(guó)面臨的問題就是，“果以何方法能使此程度不及之國(guó)民得有保衛(wèi)共和之助力，與憲政訓(xùn)練之機(jī)會(huì)，而使國(guó)家得有正當(dāng)意思之表現(xiàn)，且無論使誰(shuí)何當(dāng)局亦不敢以其個(gè)人意思冒稱國(guó)家意思，而不敢為破壞共和蹂躪憲政之舉動(dòng)”。*丁佛言：《民國(guó)國(guó)是論》，《中華雜志》第1卷第8號(hào)，1914年8月1日。這就需要熟察國(guó)情，尋找可為表達(dá)國(guó)民意思，訓(xùn)練國(guó)民憲政能力，并可為國(guó)民保衛(wèi)共和之努力提供現(xiàn)實(shí)力量的“國(guó)基”。

一般論者談?wù)螁栴}多用“國(guó)情”的概念，而聯(lián)邦論者認(rèn)為，相對(duì)政治根本問題的解決來說，“國(guó)基”的概念更能準(zhǔn)確表達(dá)問題的實(shí)質(zhì)。所謂國(guó)情，內(nèi)涵十分豐富，包括一國(guó)之歷史、地理、種族、宗教、風(fēng)俗習(xí)慣等等，但其中可以稱得上“國(guó)基”的應(yīng)當(dāng)是“有組織國(guó)家之意思”、占國(guó)家政治權(quán)力之主要部分的勢(shì)力。在他們看來，中國(guó)的“國(guó)基”就是省。丁佛言說：“中國(guó)之地方，非地方，乃組織國(guó)家之主成分，直接構(gòu)成國(guó)家之單位也。通常之國(guó)家皆以人民為分子，而中國(guó)之國(guó)家則先以人民組織地方，而后乃以地方組織其國(guó)家。通常之國(guó)家必人民背叛，國(guó)家始有變革，而中國(guó)之國(guó)家，地方若有崩離，國(guó)家即為解體。通常之國(guó)家，地方托命于政府，而中國(guó)之國(guó)家，政府托命于地方。故他之國(guó)家恒虞人民叛變，而中國(guó)之國(guó)家則惟憂地方分裂?！薄盀橹袊?guó)求意思之所在，主權(quán)之由來，則舍著眼地方無他法門，以今日中國(guó)惟有地方有為國(guó)家之意思與組織國(guó)家之勢(shì)力。合地方為國(guó)家之意思以成國(guó)家，則建設(shè)鞏固，集地方勢(shì)力以監(jiān)督政府，政治改良?！彼^的“地方”就是省。*丁佛言：《中國(guó)國(guó)是論》，《中華雜志》第1卷第8號(hào)，1914年8月1日。覺公則稱，所謂“國(guó)基”就是，在國(guó)家組織之初，能使國(guó)內(nèi)之離心力與向心力互相綱維，同時(shí)隱然顯示國(guó)家政治“對(duì)抗力”之所在，使得各主要政治勢(shì)力，不能不活動(dòng)于法律范圍之內(nèi)的力量。這個(gè)力量，“不在神圣文武之帝王，亦不在滿盤散沙之人民，而在于有歷史有潛勢(shì)有實(shí)力之地方，即今日之所謂‘省’是也”*覺公：《今后建設(shè)國(guó)家必由之軌道》，《新中華》第1卷第1號(hào)，1915年10月1日。。中州退叟稱，中國(guó)的省有深厚的歷史基礎(chǔ)，為“國(guó)家財(cái)政之源泉，結(jié)合之命脈”，非可輕易廢除；省不只是客觀的存在，更是“自覺的認(rèn)識(shí)”，即各省人士均有明確的省界意識(shí)；“省非行政區(qū)域乃地方人格”，省不僅有范圍較廣的地方行政權(quán)，而且一度有地方民意機(jī)構(gòu)，各省人民自認(rèn)其省為具有意思與行為的權(quán)利主體；省“非自治體乃政治結(jié)合”，“非國(guó)家之附屬品，乃國(guó)家地盤之一部”，“省于中央，非隸屬的關(guān)系，乃對(duì)立的性質(zhì)”。*中州退叟：《吾國(guó)省之價(jià)值于國(guó)家之組織》，《新中華》第1卷第2號(hào)，1915年11月1日。許多聯(lián)邦論者都有此類強(qiáng)調(diào)省的特殊性的文字，內(nèi)容亦大體相近?？傊麄冋J(rèn)為，省具有獨(dú)立的地位、獨(dú)立的意識(shí)，為獨(dú)立的人格，與中央政府立于對(duì)等之地位，已具邦之性質(zhì)，而非僅為“地方”。應(yīng)該說，在清末民初的政治生活中，省的崛起是一件重大的事情，但尚并非如聯(lián)邦論者所稱，已經(jīng)具有邦的性質(zhì)，聯(lián)邦論者夸大了省的特殊性。張君勱即指出，中國(guó)各省之間雖有利害之不同，但并非如瑞士有各邦之間的語(yǔ)言差異，非如加拿大有民族之間的對(duì)抗，非如美國(guó)移民有宗教移民、商業(yè)移民之差異，“凡他聯(lián)邦國(guó)中所謂利害不同之點(diǎn)，我皆無有”。而且，行聯(lián)邦制而政治善良者如美國(guó)、瑞士，其聯(lián)邦制是以城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治為基礎(chǔ)的，中國(guó)向無地方自治之傳統(tǒng)，清末以來，省漸次崛起，但省還只是一種行政區(qū)域，遠(yuǎn)沒有成為所謂的“地方人格”。*張君勱：《聯(lián)邦十不可論》，《大中華》第2卷第9期，1916年9月20日。他的判斷是符合實(shí)際情況的。

由省具備邦的性質(zhì)，為中國(guó)“國(guó)基”的認(rèn)識(shí)出發(fā)，聯(lián)邦論者認(rèn)為，中國(guó)欲實(shí)現(xiàn)由人治向法治的過渡，必須尊重省已具備“沉雄偉大之勢(shì)力”，否則其政治構(gòu)造“皆為不適當(dāng)、不合法”，不可能真正有效。*中州退叟：《吾人對(duì)于國(guó)體變更必要之注意》，《新中華》第1卷第1號(hào)，1915年10月1日。他們檢討清末以來的政治改革，認(rèn)為自清末憲政改革到民初共和政治的試驗(yàn)之所以陷入斷港絕潢，根本原因是國(guó)人漠視“國(guó)基”。預(yù)備立憲時(shí)，各省設(shè)咨議局，又由各省咨議局選派代表組織資政院，省作為國(guó)家構(gòu)成分子的意味已有所體現(xiàn)，本可確認(rèn)省之自治權(quán)，又以各省立法機(jī)關(guān)之代表組織中央國(guó)會(huì)，逐步完成由人治向法治的過渡。但統(tǒng)治當(dāng)局貪?rùn)?quán)，不肯承認(rèn)省的特殊地位，大搞中央集權(quán)，結(jié)果土崩瓦解。辛亥革命之成功，源于“軍隊(duì)之武力與人民憲政之思潮”，而這二者均“以省為本據(jù)，以省為號(hào)召，以省為集中點(diǎn)”。當(dāng)獨(dú)立各省聯(lián)合建立新政府時(shí)，本可照美國(guó)之例，組織聯(lián)邦政府，但國(guó)人誤以一時(shí)紛亂之象乃各省獨(dú)立所造成，“舉國(guó)上下視地方分權(quán)如洪水猛獸”，“咸拜服于中央集權(quán)四字之下”，*丁佛言：《民國(guó)國(guó)是論》，《中華雜志》第1卷第8號(hào)，1914年8月1日；中州退叟：《吾人對(duì)于國(guó)體變更必要之注意》，《新中華》第1卷第1號(hào)，1915年10月1日；曼公：《大一統(tǒng)論》，《新中華》第1卷第1號(hào)，1915年10月1日?；蛑鲝埣瘷?quán)于國(guó)會(huì)，或主張集權(quán)于中央政府與大總統(tǒng)。主張集權(quán)于國(guó)會(huì)者，不知“權(quán)力者，事實(shí)也，非架空之法律所一旦而創(chuàng)造者也。權(quán)力之在彼者，決非一日之功，可以轉(zhuǎn)移之于此”*張東蓀：《予之聯(lián)邦組織論》，《正誼》第1卷第5號(hào)，1914年9月15日。。沒有實(shí)際政治力量支撐的國(guó)會(huì)，不可能憑空產(chǎn)生自己的權(quán)力：“彼平民代表，國(guó)會(huì)議員，歷史上有何根基，對(duì)于政府有何威力，對(duì)于國(guó)民有何信用？……果何所恃以對(duì)抗政府、鎮(zhèn)攝地方，取信百姓，更依何法以促進(jìn)國(guó)政之改良，各省之發(fā)展，人民之自由乎？”*中州退叟：《吾人對(duì)于國(guó)體變更必要之注意》，《新中華》第1卷第1號(hào)，1915年10月1日。在此情形下，國(guó)會(huì)被袁世凱當(dāng)局玩弄于股掌之間，最終被解散就不足為奇了。至于集權(quán)于大總統(tǒng)與中央政府，則易發(fā)生野心家復(fù)辟的危險(xiǎn)，其實(shí)際效果已有目共睹。袁世凱完全無視省的地位，根本否定省自治，則不僅使人民無練習(xí)政治之機(jī)會(huì)，其必然的后果就是，“民力偷墮，則政治任其專制；民怨?jié)l(fā)，則草間崛起革命”，革命之后，國(guó)家將陷入分崩離析的境地。*汪馥炎：《集權(quán)平權(quán)之討論與行省制度》，《甲寅》第1卷第7號(hào)，1915年7月10日。由此，國(guó)人必須明白，中國(guó)欲由人治過渡到法治，必須尊重省的地位，以省的勢(shì)力作為中國(guó)由人治過渡到法治的“過渡之地盤”。*中州退叟：《于人治過渡法治之中間研究中國(guó)建設(shè)問題》，《新中華》第1卷第1號(hào)，1915年10月1日。

聯(lián)邦論者認(rèn)為，實(shí)行聯(lián)邦制、各省自治、設(shè)省議會(huì)、監(jiān)督省政府，又由各省省長(zhǎng)派出之委員以及各省議會(huì)派出之代表組織中央議會(huì)，就可以一面使得地方自由發(fā)展，地方人民得到民主政治的訓(xùn)練，另一方面又可經(jīng)由省構(gòu)成國(guó)家意思，為中央議會(huì)提供實(shí)際的支持力量，有效制約中央政府，防止野心家破壞民主政治。如此，就可以使省成為中國(guó)由人治向法治過渡的“地盤”。不僅如此，聯(lián)邦論者認(rèn)為，聯(lián)邦制可以通過省自治培養(yǎng)國(guó)人“軌律之精神”與調(diào)和立國(guó)的觀念，確立法治國(guó)家所必需的國(guó)民精神。有自署“覺公”者對(duì)此有系統(tǒng)的闡述。他說，人治以威權(quán)勢(shì)力為統(tǒng)治手段，而法治則以法律道義為統(tǒng)治手段，欲建立法治，必須培育人們的“軌律之精神”，必須有力量迫使掌握軍政實(shí)權(quán)“特別勢(shì)力”不得不服從法律。中國(guó)有數(shù)千年專制政治的歷史，有權(quán)有勢(shì)者絕無守法之精神，統(tǒng)治者對(duì)于法律更是“隨創(chuàng)造，隨破壞”，要養(yǎng)成“軌律之精神”，在制度設(shè)計(jì)上必須充分利用現(xiàn)實(shí)的力量，制約統(tǒng)治者，“使不得不入守法之范圍，即養(yǎng)成守法之習(xí)慣”?！败壜芍瘛钡酿B(yǎng)成，需要“對(duì)抗力”，否則就無法強(qiáng)迫特殊勢(shì)力“守法”。他盛贊張東蓀的“對(duì)抗論”，但認(rèn)為張氏提出的養(yǎng)成“對(duì)抗力”的辦法不可行。張東蓀認(rèn)為社會(huì)上利益、意見各異的不同政治力量即“對(duì)抗力”的存在，是調(diào)和立國(guó)精神養(yǎng)成的必備條件。對(duì)于“對(duì)抗力”的養(yǎng)成，張東蓀提出的辦法是：“必國(guó)中常有一部分上流人士，惟服從一己所信之真理，而不肯服從強(qiáng)者之指令?！?張東蓀：《對(duì)抗論之價(jià)值》，《庸言》第1卷第24號(hào)，1913年11月16日。覺公認(rèn)為此法不可行：“對(duì)抗力果何自而發(fā)生？若謂起于一部分人士，則此一部分人士果何所附麗，有恃不恐，惟服從一己所信之真理，而不從強(qiáng)者之指命？進(jìn)一步言之，一國(guó)之中，既有反對(duì)之政敵，現(xiàn)據(jù)有勢(shì)位者，無論蓄如何野心，行如何殘暴，何以不能不優(yōu)容政敵，仍競(jìng)爭(zhēng)于一定范圍之內(nèi)、一定軌道之上。此因非人治所能期，亦非漫無根基之法治所能奏效，是必于國(guó)家組織之成分，隱然示對(duì)抗力源淵之所在，相視而莫敢侵犯，而后用事者，有所制限，常偱理而治，國(guó)家乃受福于無窮?！背败壜伞钡木裰?，憲政還需要“調(diào)和立國(guó)之精神”，否則即便存在一定的“對(duì)抗力”，各“對(duì)抗力”之間也會(huì)彼此排斥，發(fā)生逸出法律軌道的沖突。他贊同章士釗的調(diào)和立國(guó)論的立意，但認(rèn)為章氏只問調(diào)和之理是否可通，并不問調(diào)和之方將于何而出的態(tài)度，并不能解決問題。他試圖找出調(diào)和之方：“吾更端以進(jìn)曰，調(diào)和之治，存乎人，調(diào)和之武器恃乎法，而法制之創(chuàng)造在深契乎國(guó)家組織之初，使離心力與向心力互相綱維，無論何人處乎其中，皆有調(diào)和之權(quán)能，無沖突之機(jī)會(huì)，自不能旁軼突出于范圍之外，而以安以治?！彼麑⒅袊?guó)實(shí)行憲政的道路、調(diào)和立國(guó)的方法、對(duì)抗力養(yǎng)成的方法全都?xì)w結(jié)為聯(lián)邦制，認(rèn)為實(shí)行聯(lián)邦制，則可以通過省自治，養(yǎng)成國(guó)民之能力，培育國(guó)民容納異己力量的調(diào)和立國(guó)精神，養(yǎng)成社會(huì)的“對(duì)抗力”，又可以省自治的力量，為中央立法機(jī)構(gòu)提供實(shí)力支撐，迫使“特殊勢(shì)力”不能不在法律軌道內(nèi)活動(dòng)。*覺公：《今后建設(shè)國(guó)家必由之軌道》，《新中華》第1卷第1號(hào)，1915年10月1日。

行憲政，自然需要地方自治，需要地方對(duì)于中央議會(huì)的支撐。聯(lián)邦制下，各邦固然有較大的自治權(quán)，可以對(duì)中央構(gòu)成一定的制約。但是，聯(lián)邦制也好，憲政也好，都是地方自治發(fā)展的結(jié)果，若沒有地方自治的傳統(tǒng)，即便行聯(lián)邦制，各邦議會(huì)其實(shí)也缺乏支撐其權(quán)力的實(shí)力，實(shí)際權(quán)力將集中在地方行政長(zhǎng)官手中，地方自治并不必定有展開的空間。張君勱即提出，由于缺乏地方自治的基礎(chǔ)，中國(guó)的省甚至還不是自治團(tuán)體，“省權(quán)向不在省民，省民亦無自握省權(quán)之能。夫以如是之省民，即有省憲法，吾不知誰(shuí)為保證，而不至為豪暴所利用所蹂躪。思之惟思之，惟有股栗而已”。*張君勱：《聯(lián)邦十不可論》，《大中華》第2卷第9期，1916年9月20日。這種擔(dān)心并非多余。

三、聯(lián)邦制與國(guó)家之統(tǒng)一、富強(qiáng)

本來，聯(lián)邦、地方分權(quán)與國(guó)家統(tǒng)一、富強(qiáng)并不必然對(duì)立，美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，然而聯(lián)邦無礙其統(tǒng)一與富強(qiáng)；但是在民初不少人士的觀念中，統(tǒng)一與中央集權(quán)幾乎就是同義詞，要統(tǒng)一必須中央集權(quán)，而地方分權(quán)、聯(lián)邦制則被看作國(guó)家自我分裂，削弱國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的自殘之舉。民國(guó)建立的最初兩年中，聯(lián)邦論就身背分裂國(guó)家的惡名，被看作革命黨圖謀一黨私利的“黨見”，又或被看作日本人削弱中國(guó)的圖謀。人們多認(rèn)為，行聯(lián)邦制度，則必造成國(guó)家分裂，而且也不符合建設(shè)強(qiáng)有力政府，以強(qiáng)有力政府領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的需要，只有中央集權(quán)，才有利于構(gòu)建強(qiáng)有力政府，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)。所謂輿論專制之勢(shì)既成，自由討論之風(fēng)莫起，當(dāng)中央集權(quán)論大行其道之時(shí)，不但聯(lián)邦制成為不可居之名，人們甚至對(duì)地方分權(quán)、省自治之類的提法亦唯恐不及。正因?yàn)檫@樣，當(dāng)1914年聯(lián)邦論再度興起時(shí)，多數(shù)鼓吹聯(lián)邦制的人言聯(lián)邦制往往“舉其實(shí)而避其名”，*錢基博：《現(xiàn)代中國(guó)文學(xué)史》，長(zhǎng)沙：岳麓書社1986年版，第456頁(yè)。因此，聯(lián)邦與國(guó)家統(tǒng)一、國(guó)家富強(qiáng)之關(guān)系，就成了聯(lián)邦論者必須解釋清楚的重大問題，否則聯(lián)邦論就難有支持者。為此，聯(lián)邦者乃反復(fù)強(qiáng)調(diào)，聯(lián)邦并不會(huì)造成國(guó)家分裂，相反是中國(guó)實(shí)現(xiàn)真正統(tǒng)一的要道，聯(lián)邦制亦無礙于國(guó)家主義目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)。

對(duì)于這一問題，聯(lián)邦論者的闡述大體上有以下幾點(diǎn)：

第一，將聯(lián)邦制國(guó)家認(rèn)定為分裂的國(guó)家是完全錯(cuò)誤的，“聯(lián)邦非支離破碎之國(guó)家，而實(shí)統(tǒng)一完全之國(guó)家也，非中央萬能之國(guó)家，而實(shí)地方分權(quán)之國(guó)家”。“近世之聯(lián)邦國(guó)，其組織之完備，不亞于單一國(guó)，而政治上之運(yùn)用，亦不讓于單一國(guó)?！?戴季陶：《中華民國(guó)與聯(lián)邦組織》，《民國(guó)》第1年第3號(hào)，1914年7月10日。這一問題，很容易闡釋，也容易為一般稍有法政知識(shí)的人士所理解。

第二，對(duì)于中國(guó)來說，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的真正統(tǒng)一，中央集權(quán)并不是恰當(dāng)?shù)耐緩?，?lián)邦制反倒是較為理想的方案。聯(lián)邦論者指出：“統(tǒng)一生于同情，而喚起其同情之感，惟在許其自由，俾其自安，使無受壓之苦、反抗之念，而有共同利害之自覺、互相扶助之醒悟，積而久之，則利害愈統(tǒng)，情感愈投，而統(tǒng)一乃愈堅(jiān)矣?！彼^國(guó)家之真正統(tǒng)一，應(yīng)是地方真能效順中央，國(guó)民真知國(guó)家與自身福利密切相關(guān)，而真心擁護(hù)國(guó)家。統(tǒng)一的基礎(chǔ)在國(guó)民心理上之認(rèn)同與擁護(hù)，而非用強(qiáng)力將國(guó)民統(tǒng)合起來。*圣心：《聯(lián)邦立國(guó)論》(續(xù))，《新中華》第1卷第2號(hào)，1915年11月1日。這就要根據(jù)實(shí)際國(guó)情與人民心理，為政設(shè)制，“使國(guó)民之一切相異互差之情感、利害、權(quán)利、志趣，皆差足自安”，*圣心：《聯(lián)邦立國(guó)論》(續(xù))，《新中華》第1卷第2號(hào)，1915年11月1日?！笆菇M成一國(guó)之各分子各得其所，以樂隸乎上”，而不是“中央政府，獨(dú)擅其威，以自處于孤”*曼公：《大一統(tǒng)論》，《新中華》第1卷第1號(hào)，1915年10月1日。。中國(guó)地廣人眾，風(fēng)俗言語(yǔ)不一，情感相異，利害互差，民情不齊，而自清末以來，省界意識(shí)漸深，各省自主意識(shí)漸見萌芽，并且革命以來，各省獨(dú)立，各省人民多希望能自主一省之政，當(dāng)此情形，革命之后實(shí)行聯(lián)邦制本順乎國(guó)情，應(yīng)乎人心，可以一面認(rèn)可各省已經(jīng)取得的自治地位，使“各省于相當(dāng)之范圍內(nèi)，獲有獨(dú)立之權(quán)力，得以治其地方獨(dú)殊之政”，另一方面則“舉其(即各省——引注)政之關(guān)系對(duì)外及全國(guó)一般者悉以隸諸中央”，就可以實(shí)現(xiàn)國(guó)家的真正統(tǒng)一。但是革命之后，國(guó)人普遍崇拜中央集權(quán)，欲強(qiáng)以中央集權(quán)求國(guó)家統(tǒng)一，結(jié)果國(guó)家雖表明統(tǒng)一，但實(shí)際上“各省之服從中央，純?yōu)閯?shì)力問題”，而國(guó)家實(shí)際上處于分裂狀態(tài)。*戴季陶：《中華民國(guó)與聯(lián)邦組織》，《民國(guó)》第1年第3號(hào)，1914年7月10日。有鑒于此，今后若欲重建合理的中央地方關(guān)系，必須行聯(lián)邦制，以容納各省歧異之政情民俗，順應(yīng)各省要求自治其本省事務(wù)的要求，通過憲法劃定中央地方權(quán)力，使中央與地方皆活動(dòng)于憲法之下，“地方不悖中央統(tǒng)治之威權(quán)，中央亦不奪地方特有之機(jī)能，分為活動(dòng)，互為援助，而成一有統(tǒng)系有生機(jī)之一體”，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的真正統(tǒng)一。*曼公：《大一統(tǒng)論》，《新中華》第1卷第1號(hào)，1915年10月1日。

對(duì)于關(guān)心政治的人來說，袁世凱的中央集權(quán)所帶來的國(guó)家表面統(tǒng)一，而內(nèi)里分裂，中央名義上大權(quán)在握，實(shí)際上不得各省之同意不能行一政的現(xiàn)狀，使得他們不難認(rèn)同聯(lián)邦論者所說集權(quán)并不能帶來真正統(tǒng)一的看法。甚至對(duì)于聯(lián)邦制若真能實(shí)行，并不妨礙國(guó)家統(tǒng)一的說法，一般人士也不難認(rèn)同。但是，人們最主要的擔(dān)心是，中國(guó)改單一制為聯(lián)邦制的過程本身會(huì)不會(huì)造成國(guó)家的分裂。這個(gè)擔(dān)心基于兩個(gè)方面的考慮，一是袁世凱醉心于中央集權(quán)，不可能主動(dòng)改單一制國(guó)家為聯(lián)邦制國(guó)家，那么改單一為聯(lián)邦就必然要通過革命，而革命則是一般人士極力希望避免的。二是中國(guó)歷來是中央集權(quán)的統(tǒng)一國(guó)家，缺乏地方自治與聯(lián)邦制的傳統(tǒng)，尤其是近代以來列強(qiáng)覬覦中國(guó)邊疆，若行聯(lián)邦制，則各省區(qū)自治權(quán)大，中央政府對(duì)于邊疆地區(qū)的控制必然弱化，則西藏、蒙古、新疆等邊疆地域恐“破壁飛去，化為人有”。應(yīng)該說，此種擔(dān)心是很有道理的，也是近代以來聯(lián)邦論不能為多數(shù)國(guó)人贊同的重要原因。

對(duì)于第一層擔(dān)心，章士釗曾發(fā)表《學(xué)理上之聯(lián)邦論》一文，著力論證實(shí)行聯(lián)邦制并不需要通過暴力革命，也不需要先將統(tǒng)一的國(guó)家分裂為各邦，只需要通過輿論鼓吹，使人們接受聯(lián)邦制，然后通過制憲，劃分中央地方權(quán)力關(guān)系，確定省自治權(quán)，即可將“地方”轉(zhuǎn)化為“邦”。他說：“聯(lián)邦之成否，惟視輿論之熟否以為衡。輿論朝通，則聯(lián)邦夕起，輿論夕通，則聯(lián)邦朝起，初無俟乎革命也。若夫輿論終不可通，聯(lián)邦即永無由起，雖革命無益也?！?秋桐：《學(xué)理上之聯(lián)邦論》，《甲寅》第1卷第5號(hào)，1915年5月10日。他立論的主要依據(jù)是南美國(guó)家如巴西、阿根廷之改單一制為聯(lián)邦制，就是通過輿論鼓吹與法律改革而實(shí)現(xiàn)的，既沒有通過革命，也沒有造成國(guó)家分裂。某種程度上，這種看法是有道理的，政治變革欲取得成功，必先經(jīng)過思想革命。但是，正如批評(píng)者指出的那樣：“蓋法制之良否，非可抽象討論，必按諸其國(guó)之實(shí)際，然后良否之議乃得而施。今離于實(shí)際以為言，曰是理充滿也；所謂理者則學(xué)者一家之理，所謂充滿者，則論者主觀之充滿?！比糁饔^之理充滿，則政制即可實(shí)現(xiàn)，充其所極，無政府主義也可以實(shí)現(xiàn)。*潘力山：《讀秋桐君〈學(xué)理上之聯(lián)邦論〉》，《甲寅》第1卷第7號(hào)，1915年7月10日。“輿論造邦”只有在國(guó)家政治局穩(wěn)定，社會(huì)自由度較大的時(shí)期，才有和平操作的空間，而在袁世凱專斷統(tǒng)治之下，聯(lián)邦論的主張必然遭到袁世凱的強(qiáng)力打壓。批評(píng)聯(lián)邦論的人即指出，不論鼓吹聯(lián)邦制的人將聯(lián)邦制說得如何盡善盡美，當(dāng)局都不會(huì)接納，“夫爭(zhēng)權(quán)攘利，出于天性，未得之權(quán)，且猶爭(zhēng)之，既得之權(quán)，詎甘放棄，私權(quán)且然，況政權(quán)乎？以聯(lián)邦論強(qiáng)聒于政府，譬若與狐謀皮，固不得，且有吞噬之憂”*儲(chǔ)亞心：《聯(lián)邦論》，《甲寅》第1卷第7號(hào)“通訊”，1915年7月10日。。聯(lián)邦者也清楚這一點(diǎn)，同時(shí)他們也了解，中國(guó)國(guó)民還處于分散狀態(tài)，還不能將自己的意思團(tuán)聚為國(guó)家意思，也不能成為改單一制為聯(lián)邦制的依靠力量，因此他們將改單一為聯(lián)邦的希望寄托在各省實(shí)力派身上，希望各省大員中不滿袁世凱的中央集權(quán)的人士，起而倡聯(lián)邦制。于此，反對(duì)聯(lián)邦制的人士很尖銳地指出，且不論地方大員有無此膽識(shí)，即便有地方大員出而倡導(dǎo)，各省積極響應(yīng)，進(jìn)而構(gòu)建聯(lián)邦制，地方權(quán)力將集中于地方長(zhǎng)官，而此等地方長(zhǎng)官將非有名無實(shí)之地方議會(huì)所鉗制，聯(lián)邦制所得，將非地方自治之發(fā)展與民權(quán)之發(fā)達(dá)，而是地方長(zhǎng)官之專橫跋扈與地方割據(jù)?！八崭靼钍组L(zhǎng)專橫，勢(shì)無可免，厚賦重?cái)?，以意為之，雖有議會(huì)，不啻敝躧，覆車相偱，終無所止?！?儲(chǔ)亞心：《聯(lián)邦論》，《甲寅》第1卷第7號(hào)“通訊”，1915年7月10日。這真正擊中了此期聯(lián)邦論者的要害，聯(lián)邦論者無法就此給出令人信服的答案。

對(duì)于第二層擔(dān)心，即憂慮改單一為聯(lián)邦將造成中央政府對(duì)于邊疆地區(qū)的失控，是追求統(tǒng)一的國(guó)人的另一個(gè)重大憂慮，但此期聯(lián)邦論者并沒有人能從正面給出有力的回應(yīng)，倒是在南京臨時(shí)政府成立前后思想界關(guān)于聯(lián)邦制問題的討論中，聯(lián)邦論者對(duì)此問題有簡(jiǎn)單的回應(yīng)。其意思大體是，中國(guó)邊疆與內(nèi)地風(fēng)氣殊教，發(fā)展程度不同，存在較大差異，而革命以來，蒙古、新疆、西藏紛紛獨(dú)立，假如實(shí)行聯(lián)邦制，則可以容納此種差異，又可以實(shí)現(xiàn)邊疆與內(nèi)地政治上之平等，可以使其不致分離，淪入他國(guó)。若不顧實(shí)際情形，對(duì)邊疆強(qiáng)行中央干涉，“名為中央集權(quán)，實(shí)則內(nèi)外暌隔，百務(wù)廢弛”?！懊晒盼鞑?，雖隸圖籍，一切羈縻，實(shí)與列邦無異，中央政府之實(shí)力初不能達(dá)，放棄委任，理所不能，強(qiáng)行干涉，勢(shì)又不可?！睂?shí)陷入兩難境地。*梁?jiǎn)⒊骸缎轮袊?guó)建設(shè)問題》,《飲冰室合集》文集之二十七；《國(guó)民共進(jìn)會(huì)共和聯(lián)邦制商榷書》，《大公報(bào)》1912年2月26—28日。此種回應(yīng)，實(shí)不能解除人們心中的憂慮。

第三，關(guān)于聯(lián)邦制與國(guó)家治理、國(guó)家富強(qiáng)之關(guān)系，聯(lián)邦論者提出以下幾個(gè)看法。首先，欲國(guó)家治理，必須先國(guó)家內(nèi)部安定，而內(nèi)部安定則必須令國(guó)內(nèi)人民之利益、感情、意見差足自安。中國(guó)各省風(fēng)俗政情各殊，各省人民的省界意識(shí)、自治意識(shí)日趨明顯，各省地方實(shí)力派對(duì)于中央集權(quán)的抵制情緒日趨濃厚，當(dāng)此情形，若欲厲行中央集權(quán)，勉強(qiáng)涂飾，以期國(guó)家之純一堅(jiān)強(qiáng)，斷無可能，所謂國(guó)家對(duì)外之競(jìng)爭(zhēng)力也就無從談起。若行聯(lián)邦制，則可容納各省之差異，順應(yīng)各省人民的自治意愿，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)安定，進(jìn)而謀求國(guó)家富強(qiáng)。聯(lián)邦論者指出，德國(guó)是世界上國(guó)家主義甚為盛行的國(guó)家，但德國(guó)實(shí)行的是聯(lián)邦制，因?yàn)橹挥新?lián)邦制才能容納其國(guó)內(nèi)的民情、政情之差異與離心力，其國(guó)家的向心力也只達(dá)到“行聯(lián)邦制之國(guó)家主義”的程度。中國(guó)今日的向心力還只達(dá)到“行聯(lián)邦制之國(guó)家主義”的程度，因此也就只能實(shí)行聯(lián)邦制。*秋桐：《政治與社會(huì)》，《甲寅》第1卷第7號(hào)，1914年7月10日；圣心：《聯(lián)邦立國(guó)論》，《新中華》第1卷第1號(hào)，1915年10月1日。不過，對(duì)于中國(guó)內(nèi)部的離心力、各省的差異是否必須用聯(lián)邦制來解決，反對(duì)聯(lián)邦制的人士提出了截然相反的看法。其次，聯(lián)邦論者提出，國(guó)家富強(qiáng)的根基在發(fā)揮人民的創(chuàng)造能力，而這就需要以法治來保障人民權(quán)利，給予人民發(fā)揮能力的空間，在這個(gè)問題上，地方分權(quán)較中央集權(quán)更有優(yōu)勢(shì)。戴季陶即稱，專制與立憲的區(qū)別就是，前者為集權(quán)政治，后者為分權(quán)政治，集權(quán)思想其實(shí)就是專制思想。又說，統(tǒng)觀歷史，“中國(guó)文化之發(fā)達(dá)，由于地方分權(quán)，而文化之退步，由于中央集權(quán)”，行單一集權(quán)之制，雖或可以維持社會(huì)秩序，然“于社會(huì)文化、個(gè)人身心之發(fā)達(dá)實(shí)多障礙”。*戴季陶：《中華民國(guó)與聯(lián)邦組織》，《民國(guó)》第1年第3號(hào)，1914年7月10日。曼公則指出，從國(guó)家治理的角度看，中國(guó)地廣人眾，各地民情風(fēng)俗各殊，交通不便，若“非有所謂三頭六臂，千手千眼，而欲舉此風(fēng)俗言語(yǔ)教化利害不相同之人民與地方，震動(dòng)昭蘇，開闔操縱，于以修廢補(bǔ)敗，悉安其所，萬無有濟(jì)，若欲有以濟(jì)之，則非取近世之地方分權(quán)不可”*曼公：《大一統(tǒng)論》，《新中華》第1卷第1號(hào)，1915年10月1日。。再次，聯(lián)邦論者強(qiáng)調(diào)，以革命求共和政治，革命之后共和政治面臨的最大威脅不是所謂的“暴民專制”，而是野心家復(fù)辟帝制，而中央集權(quán)則是野心家復(fù)辟帝制的必要前提。因此，革命后應(yīng)當(dāng)以地方分權(quán)、地方自治來制約中央政府的權(quán)力，防范高度中央集權(quán)可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)。這曾是二次革命前國(guó)民黨的看法，一般立憲派人士并不贊同，但是隨著袁世凱專制集權(quán)進(jìn)程的加速，立憲派也多贊同之。二次革命后，張東蓀就放棄中央集權(quán)的主張，轉(zhuǎn)而倡導(dǎo)聯(lián)邦制。他說，中國(guó)專制歷史悠久，惟辟作威、惟辟作福的觀念中于人心，帝王之位常引有心者艷羨，有力者更存取而代之之心。當(dāng)政治轉(zhuǎn)型之際，秩序未定，一切政治制度皆未確立，民力與民智均有不足，野心家最易乘機(jī)而起，圖謀恢復(fù)帝制。彼時(shí)，人民無充足之能力克制野心家之復(fù)辟，而讀書之士因歷史原因多仰食于政府，很難不顧身家、性命、富貴而去反對(duì)帝制復(fù)辟，相反其大多數(shù)會(huì)為衣食之計(jì)贊助帝制復(fù)辟。一旦帝制復(fù)辟，憲政必遙遙無期，富強(qiáng)必不可期，且必引發(fā)新舊兩大政治勢(shì)力間曠日持久的爭(zhēng)斗，陷國(guó)家于內(nèi)亂。因此，轉(zhuǎn)型之初，最重要的任務(wù)是防止野心家與官僚勢(shì)力作惡，這就需要建立分權(quán)制衡機(jī)制，尤其必須用地方用分權(quán)制來限制中央的野心家。*張東蓀：《政制論》，《甲寅》第1卷第7號(hào)、第8號(hào)，1915年7月10日、8月10日。聯(lián)邦論者的此種說法有其一面之理，但正如梁?jiǎn)⒊赋龅?，?dāng)社會(huì)沒有發(fā)展到相應(yīng)的程度，人民程度未足之時(shí)，行單一制不能實(shí)現(xiàn)憲政立憲，而欲通過改行聯(lián)邦制來落實(shí)憲政，道理上不通，今后應(yīng)當(dāng)從事的不是簡(jiǎn)單地謀求制度的變革，而應(yīng)從社會(huì)改造入手，為制度的變革逐步準(zhǔn)備條件。*梁?jiǎn)⒊骸墩沃A(chǔ)與言論家之指針》，《大中華》第1卷第2期，1915年2月20日。然而聯(lián)邦論者多是政治改造優(yōu)先論者，亟亟于以政治改造推動(dòng)社會(huì)變革，而對(duì)于逐步的社會(huì)變革則缺乏足夠的耐心與深刻的認(rèn)識(shí)。

四、結(jié) 語(yǔ)

聯(lián)邦論者連篇累牘地向國(guó)人宣講聯(lián)邦制的妙處，不厭其煩地提出了種種具體的聯(lián)邦制方案，“恍若聯(lián)邦之制，行之有道，容足奠民于安利，拯國(guó)命于糾紛”*秋桐：《學(xué)理上之聯(lián)邦論》，《甲寅》第1卷第5號(hào)，1915年5月10日。。他們將聯(lián)邦制當(dāng)作中國(guó)由人治向法治過渡的唯一可行的方案，看作防遏野心家復(fù)辟帝制、避免再次革命，從而以和平的法律變革的方式確立良好政制，解決中央地方緊張關(guān)系，使國(guó)家政治上軌道的救世良藥。又把聯(lián)邦制看作可以利用各省人關(guān)愛本省的觀念與省際競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)各省之發(fā)展；保障新疆、蒙古、西藏等邊疆地區(qū)的自治權(quán)，發(fā)達(dá)其區(qū)域經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)民族“平和堅(jiān)固之結(jié)合”，解決邊疆問題與民族問題的可行方案。*戴季陶：《中華民國(guó)與聯(lián)邦組織》，《民國(guó)》第1年第3號(hào)，1914年7月10日。應(yīng)該說，此期的聯(lián)邦論對(duì)于自清末憲政改革到民初共和政治試驗(yàn)時(shí)期，省在國(guó)家政治生活中的獨(dú)特地位的認(rèn)識(shí)，是比較準(zhǔn)確的；對(duì)于政治轉(zhuǎn)型初期，民主政治最大危險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，也有相當(dāng)?shù)览恚粚?duì)于中國(guó)不能直接由法治向人治過渡，必須有一個(gè)可以依托的“地盤”的認(rèn)識(shí)，也有相當(dāng)?shù)膬r(jià)值；對(duì)于地方自治尤其是省自治，對(duì)于中國(guó)實(shí)行共和政治的意義，也值得注意。這些認(rèn)識(shí)是在經(jīng)歷民初共和政治試驗(yàn)的挫折之后得出的，自有其價(jià)值。南京臨時(shí)政府成立前后，是中國(guó)行聯(lián)邦制的最好時(shí)機(jī)，然而深厚的大一統(tǒng)思想與中央集權(quán)思想使此機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)瞬即逝。到袁世凱肆意推行專斷政治時(shí)，聯(lián)邦制的機(jī)會(huì)已經(jīng)喪失了。

民國(guó)三年到五年間鼓吹聯(lián)邦制的人士中，真正破除了崇尚中央集權(quán)觀念，一直推崇聯(lián)邦制的人卻很少，他們并非將聯(lián)邦制作為中國(guó)政制的不二選擇，而主要是將它看作解決中國(guó)政治困境的工具。在社會(huì)還較為分散，共和憲政的基本社會(huì)條件尚不充分，當(dāng)局的專制主義集權(quán)措施使得憲政發(fā)育空間遭到強(qiáng)力擠壓，新式政治精英喪失了合法的政治活動(dòng)空間，國(guó)家未來可能遭遇暴力革命和軍閥割據(jù)局面的情形下，他們將聯(lián)邦制看作避免革命、實(shí)現(xiàn)由人治到法治過渡的系統(tǒng)方案。聯(lián)邦論者大體上屬于“惟以法律制度為治具”的制度決定論者，每“以移植制度為能盡治國(guó)之能事”，將救國(guó)圖治的希望寄托在制度變革本身。這是清末民初不少人的通病。張君勱在批評(píng)聯(lián)邦論者時(shí)即指出，“凡行一制，必先有行此制之積極條件，此積極條件而不備，非特其制不行，而他弊乘之”。因此，變革制度必須顧及國(guó)情，必須審慎從事，當(dāng)條件不成熟時(shí)，與其急于變革制度，不如“俟國(guó)家之進(jìn)化，因時(shí)損益”。但是晚清以來，中國(guó)人只看到西方各國(guó)政制之美，不知其政制或由歲月積累而來，頗具自然進(jìn)化之妙，或以極大的人為努力效法他國(guó)政制，經(jīng)數(shù)十年奮斗才獲得成功，而中國(guó)人則以時(shí)會(huì)所迫，急于實(shí)現(xiàn)富強(qiáng)，誤以為簡(jiǎn)單移植西方政制即可救亡圖治，誤以為制度變革可以年月之間即能實(shí)現(xiàn)，“于是，論政之土，每視改制為無足重輕，常好為奇論以聳人聽”，行一制而效果不著，又圖另構(gòu)新制，希圖通過制度變革來解決中國(guó)的政治困境。結(jié)果，國(guó)人之精力陷入反復(fù)的制度變革之中，而國(guó)家境況并未見好轉(zhuǎn)。*張君勱：《聯(lián)邦十不可論》，《大中華》第2卷第9期，1916年9月20日。

聯(lián)邦論者對(duì)暴力革命心懷恐懼，欲通過聯(lián)邦制來避免革命，但正如章太炎所說：“是時(shí)元兇專宰，吏民人人在其軛中，不有征誅，雖主聯(lián)邦何益焉？”*《太炎題詞記》，《甲寅周刊》第1卷第2期，1925年7月25日。革命之產(chǎn)生與否，是不以聯(lián)邦論者的善良的意愿為轉(zhuǎn)移的，隨著袁世凱帝制復(fù)辟，革命形勢(shì)迅速發(fā)展，聯(lián)邦論者，也放下了鼓吹聯(lián)邦的筆，走上了武力反袁的道路。1916年6月，張東蓀在《新中華》最后一期發(fā)表文章稱，倒袁之后，“政治必呈一群龍無首之象，演一地方割據(jù)之局，一切大權(quán)將叢集于多數(shù)之各省都督之意向，以為依違準(zhǔn)繩。于此種狀態(tài)下，倡分權(quán)不能更益之也，倡集權(quán)不能以削之也，倡聯(lián)邦不能為聯(lián)邦也，倡統(tǒng)一不能為統(tǒng)一也，倡法治不能遽行也，倡議會(huì)大權(quán)亦不能遽行也，倡軍民分治更不能遽行也”*圣心：《今后之政運(yùn)觀》，《新中華》第1卷第6號(hào)，1916年6月。。對(duì)于倒袁之后的政局的預(yù)測(cè)相當(dāng)準(zhǔn)確，對(duì)于倒袁之后聯(lián)邦制無法實(shí)現(xiàn)的判斷也是準(zhǔn)確的。不僅如此，聯(lián)邦制的方案再度被思想界拋棄，“集權(quán)論雖未大張旗鼓，而聯(lián)邦論大有偃旗息鼓之觀”*李大釗：《省制與憲法》，《憲法公言》第4期，1916年11月10日。。這固然與政局變化有關(guān)，也與一般思想界和政治界人士并不認(rèn)同聯(lián)邦論關(guān)于聯(lián)邦制具有種種功效、聯(lián)邦制可以輕易實(shí)現(xiàn)的論述有關(guān)。

[責(zé)任編輯 王 桃 責(zé)任校對(duì) 李晶晶]

2016-04-26

鄒小站(1967—)，男，湖南邵陽(yáng)人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院近代史研究所研究員，博士生導(dǎo)師。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院重大項(xiàng)目《中華思想通史·半殖民地半封建編》的階段性研究成果。

K258.1

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1000-5072(2016)11-0045-11